文/刘长秋

专题综述

党内法规若干重要理论问题

文/刘长秋

党内法规有广义与狭义之分，广义上的党内法规是指党内所有用以规范和保障党的行为的法律或规范性文件。党内法规应当成为普法的基本内容，因为普法中的法并不仅限于国家法，也包括党内法规，党内法规也是我国社会主义法治体系的重要组成部分。党内法规纳入普法内容客观上具有极为重要的现实意义，有利于体现党全面推进依法治国的决心，有利于党员干部深入学习和遵守党内法规，有利于对党员干部加以监督，也有利于保持广大人民群众对党的领导的信心。“纪在法前”是党从严治党的需要，“纪在法前”是维护党良好形象的理性选择，“纪在法前”完全符合法治精神。

自党的十八届四中全会明确将党内法规体系建设作为我国社会主义法治体系建设组成部分以来，学术界有关党内法规研究方面的论著即开始井喷式出现。这对于我们研究和把握党内法规及其在我国全面依法治国战略中的地位与作用，从而全面推进依法治国战略，无疑具有重要的理论指导意义。然而，另一方面，笔者认为，在有关党内法规的很多基础性理论问题与实践问题都还存在一些模糊认识，而这对于构建并完善党内法规体系而言显然是极为不利的。为此，本文拟从探讨党内法规的概念与社会功能入手，对涉及党内法规的几个重要理论问题浅加研究。

党内法规的概念及社会功能

从哲学的角度而言，获得某种清晰明确的概念，进而形成相关的范畴、体系，是认识事物的逻辑前提，也是把握事物发展规律的必由之路。法学研究更是如此。法学是以法律为研究对象的学科，而“法律充满概念。法律是概念筑起的大厦，法律概念是法律帝国的基石”。正因为如此，法学研究中，“概念乃是解决法律问题所必需和必不可少的工具。没有限定严格的专门概念，我们便不能清楚地思考法律问题。若试图完全放弃概念，那么整个法律大厦将化为灰烬”。如果一个法学研究者所定义的概念存在某些重大疏漏或致命缺陷，则其研究和分析就会不得要领，其结果就会或将本应属于这一领域的法律问题排除在外，或将本不属于这一领域的法律问题纳入进来，从而难以准确把握问题的内涵乃至外延。正因为如此，对概念的分析和界定往往是所有法学研究过程中必做的一项工作。“法学不能没有法的定义”，对党内法规这类特殊法律现象的研究显然也在此列。

党内法规在规范内容上的划分

第一,党的领导和工作方面的党内法规。

第二,党的思想建设方面的党内法规。

第三,党的组织建设方面的党内法规。

第四,党的作风建设方面的党内法规。

第五,党的反腐倡廉方面的党内法规。

第六,党的民主集中制建设方面的党内法规。

第七,党在军队建设方面的党内法规。

对于党内法规的概念，学术界存在着不同的解说，而这些解说反映了学术界对于党内法规外延认识的不同。有学者认为，党内法规是党内具有一定级别的组织制定的，为规范党组织工作、活动和党员行为，是成文形式的党内规章制度。也有学者认为，党内法规是规范党组织工作、活动和党员行为的党内各类规章制度的总称，是党的建设的重要组成部分。还有学者则认为，党内法规是党内各类规章制度的总称。显然，学者们对于党内法规外延的界定是存在较大差异的。这在一定程度上反映了党内法规概念复杂性的同时，也表明了人们在实践操作层面对党内法规认识的混乱。

笔者认为，党内法规，在我国专指中国共产党党内法规，有狭义和广义之说。狭义上的党内法规已经在有关党内法规中被明确界定，即依据《中国共产党党内法规制定条例》（以下简称《条例》）第2条之规定，党内法规是党的中央组织以及中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的规范党组织的工作、活动和党员行为的党内规章制度的总称。而广义上的党内法规则是指党内所有用以规范和保障党的行为的法律或规范性文件，亦即姜明安教授主张的，党内法规可以指具有党内法规制定权的党组织所有用以规范党的组织和党员行为的正式法规性文件和其他规范性文件，而不限于《条例》所规定的规范之种类。显然，广义上的党内法规除了狭义上的党内法规之外，还包括党内规范性文件，即中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委在履行职责过程中形成的具有普遍约束力、可以反复适用的决议、决定、意见、通知等文件，包括贯彻执行中央决策部署、指导推动经济社会发展、涉及人民群众切身利益、加强和改进党的建设等方面的重要文件。在学术界，人们对于党内法规的外延是有所争议的，很多人直接援引《条例》第2条之规定，而也有学者提出，应当把在党内具有重大意义的法定文件中的决议、决定、报告等纳入党内法规的范围，即主张采用一个相对广义的党内法规的概念。而从党对党内法规使用的现状来看，党实际上是在一个广义的概念上使用党内法规的，即对党内法规的理解和运用并不限于《条例》第2条之规定。为此，本文中，我们所采用的是广义上的党内法规概念，即将中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委在履行职责过程中形成的具有普遍约束力、可以反复适用的决议、决定、意见、通知等文件也纳入党内法规的范围。

党内法规作为一种行为规范是专门适用于中国共产党党员以及各级党组织的，是党加强自身建设，实现“党要管党，从严治党”的客观需要。党内法规作为一种特殊类型的法，也具有法的规范功能，如指引功能、预测功能、评价功能、教育功能以及强制功能等。同时，作为专门适用于党内的一种行为规范，党内法规还具有一定的社会功能，尤其是政治功能与社会示范功能。

就党内法规的政治功能来说，党内法规是党从事政治活动的需要。党内法规作为贯彻落实“党要管党，从严治党”的重要手段，是党加强自身建设，保持自身纯洁性与先进性，保持党的战斗力的关键所在，也是确保党获得广大人民群众拥护和爱戴，为党执政合法性提供支撑的关键。在我国，中国共产党之所以具有执政的合法性，除了其作为领导者领导全国人民取得了社会主义革命与建设的胜利之外，一个最为重要的原因就在于其自身的先进性与纯洁性。党内法规则是保证党具有先进性与纯洁性的制度需要。党内法规存在的价值之一就是要使党依规加强自身建设，保障并增强其执政的合法性，为党从事政治活动提供内在保障。而党制定党内法规作为党开展政治活动的保障，其本身就是一种政治活动。不仅如此，党内法规还可以直接对政治产生影响，如《党员干部选拔任用条例》直接规定了党员干部的选拔任用条件与程序，直接影响乃至决定国家政权的运作；而《党政机关厉行节约反对浪费条例》由于“适用于党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关，以及工会、共青团、妇联等人民团体和参照公务员法管理的事业单位”，所以也直接影响着国家的政治生活。

就党内法规的示范功能来说，党内法规能够产生示范引领效果。《论语》有云，“其身正，不令而行；其身不正，虽令不行”。这句话一针见血地说明了执政者自身建设对于社会治理的重要影响。作为我国的执政党以及我国社会主义革命与建设事业领导核心，党需要加强其自身的建设，而党的建设主要依赖党内法规来加以保障。党内法规客观上会对其他社会行为规范尤其是那些在伦理道德要求层面上低于党内法规的社会行为产生示范引领作用。就此而言，党内法规具有示范引领的社会功能，客观上会对整个社会的行为规范产生示范影响。而党员干部对于党内法规的模范遵守客观上也具有榜样的力量，会产生社会示范效应，使得人们主动自觉地遵守国家法律以及其他社会规范。

党内法规纳入普法内容的原因

党的十八届四中全会通过的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》将党内法规明确纳入我国社会主义法治体系，使得党内法规与国家法并列成为我国社会主义法治体系的组成部分。在此背景下，《中央宣传部、司法部关于在公民中开展法治宣传教育的第七个五年规划（2016—2020年）》（以下简称《“七五”普法规划》）明确规定：“深入宣传党内法规，突出宣传党章，大力宣传各项党内法规。”将党内法规也纳入“七五”普法的内容之一。这在实际操作过程中引发了不少质疑，因为从以往普法的情况来看，普法的内容应当是国家法律法规，而党内法规作为专门引导和约束党员和党组织的规范，似乎不宜被作为普法的内容。那么，党内法规是否真的不宜被纳入普法的范围之内呢？笔者不以为然，相反，在作为我国执政党的中国共产党的自身建设直接关涉我国社会主义建设成败的情势下，笔者认为，党内法规应当被纳入普法的内容之中。

（一）普法中的“法”并不限于国家法

从法的运行实效以及社会治理层面上来说，法可以被划分为“硬法”和“软法”。其中，硬法是指以国家强制力作为保障的国家法，如全国人大及其常委会通过的法律、国务院颁布的法规、各部委颁布的规章以及地方人大及政府颁布的地方性法规或规章等。而软法的范围则相对较广，依据学界有关软法内涵的界说，凡是国家法之外的、适用于不特定人群且能够产生具有类似法律约束力的行为规范都属于软法，如行业规章、技术标准、单位章程等，党内法规也是其中之一。从法理上来说，“软法亦法”，因为就其本质而言，法是一种体现社会公共意旨的行为规范。在法理上，“判断是否法律规范的一个很重要基准，就在于去判定规范是否对人有约束力”。这是我们践行法治过程中所必须要明确的一个重要事实与理念。就此而言，党内法规作为一种软法，也是我国社会主义法律的重要组成部分之一，只不过它与国家法不属于同一层面而已。而普法作为“国家有目的、有计划地使全体国民掌握法律的一种活动，本质上属于国民教育的一种”，其目的在于“教育公民尊重法律，法律至上，人人平等，尊重他人的权利，勇于捍卫自己的利益，主体性地参加社会事务、国家管理”。在当代社会治理中，软法在提升公民规则意识，培养其尊重法律，主体性地参加社会事务、国家管理方面具有特殊作用。就此而言，各种软法实际上也有必要纳入普法的内容之中。至于党内法规则更具有这样的必要性。党作为我国的执政党，其一言一行会产生示范效应，其对法律的尊重与遵守将直接引领整个社会尊法、守法的风尚。就此而言，党员干部带头守法是引导全国人民模范守法的关键。正如《“七五”普法规划》中明确指出的，坚持把领导干部带头学法、模范守法作为树立法治意识的关键。而引导领导干部认真学习、遵守党内法规则是令其明确党的纪律，提高其党性修养，从而模范守法的前提。就此而言，普法的内容并不仅限于国家法，也包括作为一种软法的党内法规。

（二）党内法规也是我国社会主义法治体系的重要组成部分

就党内法规的定性而言，党内法规也是一种法。党内法规的法律性质在有关规范性法律文件中也有着明确的定性。例如《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中就明确提出，“全面推进依法治国，总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。这就是，在中国共产党领导下，坚持中国特色社会主义制度，贯彻中国特色社会主义法治理论，形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，形成完善的党内法规体系，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，促进国家治理体系和治理能力现代化”，并指出，“依法执政，既要求党依据宪法法律治国理政，也要求党依据党内法规管党治党”，“党内法规既是管党治党的重要依据，也是建设社会主义法治国家的有力保障”。过去，学术界对于党内法规的法律性有着比较大的争议，不少人认为，不宜将党内法规（或党法）作为法，甚至认为“党内法规”的提法都有损于国家的法治建设，应当慎用这一词汇。实际上，正如有学者所指出的，把中国共产党制定的自我管理、自我约束的各种规范统称为“党内法规”，这是成立的。党的十八届四中全会正式确定“完善的党内法规体系”为中国特色社会主义法治体系的五大子体系之一，为关于能否使用“党内法规”一词的纯粹概念之争画上了休止符。而既然党内法规体系是我国社会主义法治体系的子体系之一，则普法的内容自然就应当包括党内法规在内。

（三）党内法规纳入普法内容客观上具有极为重要的现实意义

1.有利于体现党全面推进依法治国的决心

作为我国社会主义革命和建设的领导核心，中国共产党目前有八千多万党员，已经成为普法对象中最不容忽视的一个组成部分。党作为执政党的领导地位与客观上必然会产生的示范效应，决定了党员能否模范地遵法守法必然成为全社会能否模范遵法守法的关键，对于我国全面推进依法治国有着极其重要的影响。而党内法规作为党对全体党员提出的行为规范要求，是党员行为的指针。由于党内法规从党组织的角度对党员提出的高于国家法的行为规范要求，因此，了解、认同并遵守党内法规会有助于推动党员更模范地遵守国家法，从而令党员在遵守国家法方面更好地发挥模范带头作用，带动广大群众对国家法的认同和遵守。正因为如此，邓小平同志才一针见血地指出：“没有党规党法，国法就很难保障。”由此不难发现，依规管党治党是依法治国的重要前提和政治保障。以此为基点，把党内法规纳入普法有利于体现党对党内法规的重视，体现党对制度与规则的尊重，体现党全面推进依法治国的决心与勇气。

2.有利于党员干部深入学习和遵守党内法规

遵法守法是实现法治不可或缺的条件，但知法则是人们遵法守法的前提。普法的目的就在于对我国法律加以宣传，使人们了解和掌握法律的内容，逐步提高自身的法律素养，养成尊重规则、尊重法律的习惯。为此，普法过程中必须使广大普法对象全面了解法律的内容。在我国，中国共产党是全国最大的一个政党，有着八千万的庞大党员队伍，这是我国普法的重要对象之一。而党员干部除了需要遵守国家法律这一底线行为规范要求之外，还需要遵守作为党员都必须要遵守的、作为其基本行为规范的党内法规。因为对于党员来说，不仅国家法是法，党内法规同样是法。国家法是党员做人的底线要求，而党内法规则是对党员的基本要求。将党内法规纳入普法内容有助于广大党员干部了解和掌握这些党内法规的要求，有助于帮助和敦促其成为一个合格的党员，也有助于提升其遵守党内法规乃至国家法的自觉性与主动性，并有助于培养其法治思维以及运用法治思维应对和解决问题的能力。

3.有利于人们对党员干部加以监督

普法是知法的客观需要，而知法则是守法的必要前提。法律只有为人们所知悉，才能够更好地被遵守和贯彻。不仅如此，知法也是法律监督的必然要求，法律监督作为“所有国家机关、社会组织和公民对各种法律活动的合法性所进行的监督”，作为法律运行的必要环节，作为人们监督并推进法律运行的活动，也需要以人们知法懂法为前提。就此而言，普法不仅是知法守法的需要，也是强化法律监督的内在要求，普法不但有助于人们了解和遵守法律，还有利于人们监督法律的运行。将党内法规纳入普法内容，不仅可以使广大党员干部充分学习并严格遵守党内法规，明确党对其自身的行为规范要求，还可以使广大人民群众全面了解党内法规的内容，把握党内法规对于党员干部的具体要求，从而更好地监督党员干部遵守和执行党内法规的情况，有利于群众对党员干部加以监督，防范和减少党员干部违法违纪现象的发生。

4.有利于保持广大人民群众对党的领导的信心

将党内法规纳入普法内容有助于宣传和树立党的良好形象，使广大人民群众了解党对党员的严格要求，从而建立并保持对党的领导之信心。党内法规一词的使用客观上会令人们立足于法律的标准去了解对党章、党纪以及其他各种党内工作规则的要求，从而进一步强化党内法规的法律性，使其更具有法律威严。不仅如此，对于党员来说，党内法规也是其加强党性修养，保持党性纯洁的客观需要。因为党内法规对其所提出的各种要求其实是一个党员所必须达到的基本要求，是体现其先进性并印证其有资格作为一个党员的基本标准。我们党区别于其他党派以及一般群众的一个重要特征就在于我们的党法党规要求党员须具备其他党派党员以及普通群众所不具有的道德思想境界和个体行为标准。这是我们党在选拔和评价党员时所关注和坚持的一项基本指标。如果一个党员做不到这些要求，就说明他达不到一个党员的标准，还不是一个合格的党员。就此而言，将党内法规纳入普法内容有助于使人们透过法律的标准了解党对党员的要求，从而促使我党更好地去约束各级党组织与党员。而这些客观上必然有助于提升党的先进性与战斗力，并使广大人民群众树立并保持对党的领导的信心。

《“七五”普法规划》七大任务

（一）深入学习宣传习近平总书记关于全面依法治国的重要论述。

（二）突出学习宣传宪法。

（三）深入宣传中国特色社会主义法律体系。

（四）深入学习宣传党内法规。

（五）推进社会主义法治文化建设。

（六）推进多层次多领域依法治理。

（七）推进法治教育与道德教育相结合。

“纪” 在法前的原因与机理

“纪在法前”作为对党员干部必须适用的一个党性要求，已经为越来越多的人所熟知，也已经成为各级宣传部门进行党内法规宣传时最经常提及的一个概念。然而，在依法治国的宏观背景下，为什么需要将“纪”挺在“法”前？其中的原因与机理何在？“纪在法前”在适用上应遵循什么样的原则？这些问题却很少为学术界所研究并阐释。而在理论上，这些问题能否被科学地阐释显然直接关涉“党大还是法大”这一命题能否被科学地解释，关系到我国能否真正实现全面依法治国的战略目标。实际上，就国家法与党内法规的关系而言，国家法在效力上要高于党内法规，党内法规必须在宪法和法律规定的框架之内，以不违反宪法与法律的规定为前提方才有效。“党内法规规范党的生活各领域和各方面，但党员在每一领域和每一方面的行为都要同时遵守国家法的规定，党内法规不能作出与国家法相违背的规定。党内法规和国家法可以是相辅相成的，但不是并驾齐驱的，更不能是分庭抗礼的”。而在适用的先后顺序上，党内法规则要优先于国家法适用，纪在法前，纪严于法。当然，这里的“纪在法前”“党内法规优先于国家法适用”，并不是指二者在适用效力上的优先性，而是在适用顺序上的优先性，即在对党员适用国家法而追究其法律责任之前，需要首先适用党内法规，依党内法规进行处理后再适用国家法；换言之，就是必须要追究违法者的双重违法责任，而绝不是在适用党内法规后就不再适用国家法。原因在于，党内法规在要求上高于国家法律，也严于国家法律。正如《中国共产党纪律处分条例》第6条所规定：“党组织和党员违反党章和其他党内法，违反国家法律法规，违反党和国家政策，违反社会主义道德，危害党、国家和人民利益的行为，依照规定应当给予纪律处理或者处分的，都必须受到追究。”如果不经党内法规追究违规党员的党纪责任而直接追究其法律责任，很容易导致对党员违法行为的从轻处理。

（一）“纪在法前”是党从严治党的需要

“纪在法前”是作为执政党的中国共产党对全体党员的必然要求，是实现“党要管党、从严治党”，以保持党的纯洁性与先进性的理性选择。原因在于，“纪”作为党为党员树立的行为标准，其在规范上的要求显然要严于法，在伦理道德层面上也远高于法，它是党对党员提出的、在行为标准上远高于国家对一般公民所提出的行为规范要求。“任何一个组织的内部规则都比国家法律严格。我们党是肩负神圣使命的政治组织，党的先锋队性质和执政地位，更是决定了党规党纪必然要严于国家法律。如果党员都退守到公民的底线上，就降低了党员标准，全面从严治党便无从谈起，党的先进性更是无从体现。”此外，从党纪与国法的范围来看，党纪的范围包括且大于国家法律，依据《中国共产党纪律处分条例》第6条之规定：党组织和党员违反党章和其他党内法规，违反国家法律、法规，违反党和国家政策、社会主义道德，危害党、国家和人民利益的行为，依照规定应当给予党纪处分的，都必须受到追究。显然，这里的党纪，其外延已经涵盖了所有党内法规，甚至也包括了党内法规之外的包括国家法律在内的其他通行的社会行为规范。“纪在法前”意味着党员需要遵守的社会行为规范多于普通公民，意味着党员作为一类具有先进性与纯洁性要求的群体，不能够像普通公民一样，只需要遵守作为社会伦理道德底线的法律即可；相反，党员在模范遵守国家法律的同时还应当遵守党纪这一更高层面的规范，而且还必须要首先以是否遵守要求更高、更严的党纪作为衡量和判断其是否是一个合格党员的标准。这说明，党对党员的要求要远高于国家对于一般公民的要求。“党的先锋队性质和执政地位决定了党纪必然严于国法，而不能等于国法。如果纪法不分，把公民都不能破的法律底线等同于执政党的纪律，党的各级组织、党员都退到法律底线上，就降低了党员标准，弱化了党作为政治组织的先进性。”就此而言，“纪在法前”是党从严治党的需要，党提出并强调“纪在法前”体现了党从严治党的立场与决心。

（二）“纪在法前”是维护党良好形象的理性选择

党提出并坚持“纪在法前”，既是从严治党的客观需要，也是维护党良好形象的理性选择。党作为社会主义革命与建设的领导核心，在政治上具有先进性，在思想上具有纯洁性，她始终代表中国先进生产力的发展要求，始终代表中国先进文化前进方向，始终代表中国最广大人民的根本利益。但这并不能保证所有党员都能够依照党的要求规矩为人、勤勉做事，也不能够保障所有党员都能够始终严格遵守党的法规，以一个党员的标准时刻严格要求自己。因为党员既是党的人，受党的指引和约束，同时也是“社会人”，有着普通公民都有的欲望和需求。社会中的各种诱惑难免会造成部分党员党性弱化，从而逐渐蜕化堕落。而对于蜕化堕落的党员，如果直接追究其国家法律责任，就会对党的良好形象带来负面影响，玷污党的纯洁性，进而使人们对党执政的合法性产生质疑。“纪在法前”则意味着在对违法犯罪的党员进行法律追责前需要先使其接受党内法规的处分，在此基础上再追究其法律责任，则意味着国家法律所追究的违法行为人已经不再是党员，而完全是一个已经失去了党性、与党脱离了关系的普通公民。其从事的违法犯罪活动已经与党无涉，完全是其个人的行为。这显然有利于维护党自身的良好形象，保持党的权威。

（三）“纪在法前”完全符合法治精神

“纪在法前”并不意味着纪律大于法律或高于法律，因为“纪在法前”是针对党员而言的，对一般公民或其他党派的党员并不适用。对于其他党派党员及普通公民而言，违法依旧只是违反国家法律。而对党员来说，违纪所追究的是党的纪律责任或者说是党法责任，而非国家法律责任。在追究党员违法责任之前先追究其纪律责任并不违背法治精神，也不违反法律规定。因为党作为一个具有先进性的组织，对其成员即党员的加入尽管有着严格的条件限制，但却是完全遵循自主自愿原则的，对一般公民而言，其加入中国共产党的行为是一种完全自觉自愿的行为，其入党之后也是自愿接受党纪约束。“申请加入共产党这个组织，就应当赞同和坚持党的主张，就要在政治上讲忠诚、组织上讲服从、行动上讲纪律。”如果我们把党纪作为一种要约，则党员入党宣誓的誓词就完全是一种承诺，党员入党的过程中完全符合法律对于要约与承诺的规定，完全符合自主原则这一基本法律原则。不仅如此，党主张入党自愿，还坚持退党自由，对于那些自愿要求退党的人，充分尊重人的个人意愿，允许其退党。这些显然都是在法律的监督之下，完全符合法律的规定。换言之，“纪在法前”并不违反法律规定，也完全符合法治精神。

(作者系上海社会科学院法学研究所研究员、法学博士)