石建国

20世纪90年代后期，围绕着“使大多数国有大中型亏损企业摆脱困境，使大多数国有大中型骨干企业初步建立现代企业制度”这一目标，我国开始对国有企业（当时称为国营企业）进行改革。回顾这一历史进程，对于全面深化改革，尤其是深化国资国企改革，将产生一些历史借鉴意义。

一、国企改革之前的探索

党的十一届三中全会以后，我国进入了改革开放的历史新时期。在农村和城市经济中，各种形式的改革开始酝酿并兴起。城市中国营企业改革最初是从放权让利开始的。

1979年6月25日，《人民日报》第四版上刊登了四川省宁江机床厂的一则广告，这是新中国历史上第一个生产资料的广告。广告见报后不到两个月，宁江厂就签订了1300多台机床的合同。宁江机床厂的“自主权”带来了真金白银的“自主钱”。宁江机床厂的变化只是改革开放初期我国企业放权让利改革的一个缩影。

在国民经济迅速发展特别是在农村改革取得巨大成功的情况下，1984年10月下旬召开的党的十二届三中全会一致通过了《中共中央关于经济体制改革的决定》。这个《决定》，被邓小平称为“写出了一个政治经济学的初稿、是马克思主义基本原理和中国社会主义实践相结合的政治经济学”。文件明确指出：加快以城市为重点的整个经济体制改革的步伐，是当前我国形势发展的迫切需要。增强企业活力作为经济体制改革的中心环节，企业“所有权同经营权是可以适当分开的”。“两权分离”的提出，为企业承包经营责任制的施行和推广提供了理论支撑。从此，“包”字进城，承包制开始在全国迅速推广开来。这一时期，浙江海盐县衬衫总厂与河北石家庄造纸厂的承包改革闻名全国，两位厂长步鑫生与马胜利开风气之先，被媒体称为“南步北马”，成为当时企业改革的代表人物。

1987年秋召开的党的十三大，确立了“国家调节市场、市场引导企业”的改革思路。企业承包制继续得以推行。但不久以后，由于“价格闯关”失败，我国进入了“治理经济环境、整顿经济秩序”时期。治理整顿开始后，我国经济增速下滑，市场疲软，企业产品销售不畅，“三角债”问题严重。当时的承包制由于信息不对称、承包基数不同，人为地造成了企业的苦乐不均。从实际贯彻结果来看，企业采取短期行为、包盈不包亏的做法越来越普遍。1991年5月，国务院发出《关于进一步增强国营大中型企业活力的通知》。9月，中央又召开工作会议进一步研究搞活国营大中型企业的问题。但这些努力并没有换来国营企业生产局面的好转。到1991年末，我国国营企业出现了1/3明亏、1/3暗亏、1/3盈利的“三三制”局面。在此情况下，企业已无利可包，承包制也就很难再推行下去了。要想继续搞活搞好国营企业，必须另寻他途。

二、国企改革的提出与实施

1992年秋，党的十四大召开。这次党代会最大的亮点之一就是提出和确立了社会主义市场经济体制的改革目标。由此，我国进入了在市场经济条件下坚持和发展中国特色社会主义的新阶段。但对于当时被称之为“建立社会主义市场经济体制的中心环节”的国有企业，十四大报告并无特别之规定，只是强调“转换国有企业特别是中大型企业的经营机制，把企业推向市场，增强它们的活力，提高它们的素质”，简称“转机”。这个提法是延续十四大召开数月之前通过的《全民所有制工业企业转换经营机制条例》的精神，此文件在落实企业的经营自主权方面有新的突破。1993年秋，党的十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，被称为我国“社会主义市场经济体制的第一个总体设计”。如果说我们的目标是要建设一座规模空前的社会主义市场经济体制的大厦，那么《决定》就好比是建设这座大厦的宏伟蓝图。以公有制为主体，多种经济成分共同发展是大厦的基石，而现代企业制度、市场体系、政府宏观调控体系、个人收入分配制度、社会保障制度是支撑大厦的五根柱子，后来也就有人将社会主义市场经济体制的框架简称为“一个基石、五大支柱”。作为五大支柱之一，现代企业制度强调的是以规范和完善企业法人制度为核心的产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的制度。现代企业制度的提出，也表明我国的企业改革开始由以往的以放权让利为主的政策调整转为企业制度的创新。建立现代企业制度，连同前面所提到的转换企业经营机制，被称为“转机建制”，此后该词频繁出现于党和国家的重要文件和领导人的讲话中，这一概念也逐渐为国人所熟悉。

1994年11月2日至4日，全国建立现代企业制度试点工作会议在北京举行。此前国家体改委提出了《关于选择百家企业进行现代企业制度试点的意见（征求意见稿）》，设想在100家企业搞现代企业制度的试点，同时制订一个统一的试点方案。然而，统一方案的想法并没有实现。据当时参与此项改革的杨启先回忆，主要是由于涉及各有关部门的权力和利益调整，阻力较大。试点工作会议决定，在试点的100户企业中，国家经贸委负责联系70户，国家体改委负责联系30户。随后，国家经贸委和国家体改委门口立刻热闹起来，各地政府部门、企业负责人等来访者络绎不绝，他们怀着不同的想法，都要求做现代企业制度的试点单位。

鉴于当时统一的试点方案一直协调不下来，但又不能拖得太久，最后规定由各试点企业自提方案报批后执行。当时规定的试点时间是两年，从1994年底开始到1996年底结束。

随着经济体制改革的深入和宏观经济环境的变化，我国经济发展迅速，但国有企业亏损却呈现出越来越严重的趋势。1994年，国有企业总体净盈利有900多亿元，1995年基本没有盈利，1996年上半年净亏损130多亿元。此时的现代企业制度试点企业，则由于政企难以分开，政府主管部门作为“婆婆”，很难真正撒手。就试点企业而言，我国以往都是采取“计划点菜，财政买单，银行掏钱”的资源配置方式，国有企业很少体验到生存的压力，而现在真要把它们推向市场，让它们去实现自我生存、自我发展，这对国有企业而言，也是非常大的考验。

1995年，党中央、国务院确定将国有企业改革作为这一年经济体制改革的重点。为了摸清情况，中央领导进行了广泛的调研。在摸索的过程中，中央意识到，每一个企业都搞好，既没有这个可能，也没有这个必要。据当时国家经贸委负责人统计，当时60000户国有企业中，有1200多户从50年代后期起就没有盈利过。有的企业亏损得一塌糊涂，又没有好产品，给钱也救活不了，只能破产。在此情况下，1995年9月党的十四届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展“九五”计划和二○一○年远景目标的建议》提出：“使大多数国有大中型骨干企业在本世纪末初步建立现代企业制度”，“要着眼于搞好整个国有经济”，“搞好大的，放活小的”。1996年山东诸城“放小”的经验被报道后，全国各地兴起了“放小”的热潮。

按照党章规定，1997年要召开党的十五大。此时距离20世纪末的年限已屈指可数。能否成功实现国有企业与市场经济相结合，进而实现社会主义市场经济体制初步建立的原定目标已经到了非常关键的时期。

1997年7月18日至24日，中央政治局常委、国务院副总理朱镕基在辽宁考察国有企业时强调，为实现党中央、国务院确定的使大多数国有大中型骨干企业到20世纪末初步建立现代企业制度的目标，必须坚定信心，扎实工作，用三年左右时间使大多数国有大中型亏损企业走出困境，这是今后几年经济工作的重要任务。这是中央领导人对“三年两目标”的最早阐述。此前，在中共中央宣传部、中直机关工委、中央国家机关工委、解放军总政治部、北京市委联合举办的形势报告会上，时任国务院副总理吴邦国作了《关于国有企业改革与发展的几个问题》的讲话。他指出：国企改革的方向，是建立产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度；改革的目标，是到“九五”末在大多数国有大中型骨干企业中初步建立现代企业制度；改革的路子，就是抓大放小、三改一加强、减人增效、分离分流、兼并破产、建立社会保障体系、实施再就业工程等；判断改革是非得失的标准，就是邓小平提出的“三个有利于”。这是在党的十五大召开之前，就社会上普遍关心的国企改革问题向广大干部吹

吹风。

1997年9月，党的十五大报告指出：“力争到本世纪末大多数国有大中型骨干企业初步建立现代企业制度，经营状况明显改善，开创国有企业改革和发展的新局面。”就这样，党的十五大和紧接着召开的十五届一中全会提出并确立了大多数国有大中型企业改革和脱困的三年目标。中央要求，国务院要组织力量深入研究，及时提出方案，作出总体的和分年的部署。主管经济运行和国有企业改革的国家经贸委承担起了这一任务。1997年底，国家经贸委上报国务院并经国务院批准的《关于深化国有大中型企业改革的意见（要点）》对三年两目标进行了明确。

当然，使社会层面对于国企改革攻坚战目标最完整、最明确表述有所了解的，当属1999年9月党的十五届四中全会通过的《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》。该《决定》指出：“用三年左右的时间，使大多数国有大中型亏损企业摆脱困境，力争到本世纪末大多数国有大中型骨干企业初步建立现代企业制度。”至此，“两个大多数”的三年两目标正式向社会公布。而此时，国企改革已开始了一年多的时间。

两个目标当中，当时讲得较多的还是三年摆脱困境。关于这个问题，朱镕基在辽宁考察时还曾有过一个专门解释。他说：三年脱困不是要求所有的企业都脱困，而是国有大中型企业脱困；也不是要求所有大中型亏损企业脱困，而只是大多数或者一半以上扭亏为盈。

党中央、国务院首先将名列亏损榜首位的纺织行业作为突破口，按照“鼓励兼并，规范破产，下岗分流，减员增效，实施再就业工程”改革思路，“三年脱困”战役全面打响。随后，中央通过停止重复建设、关闭“五小”、淘汰落后产能、打击走私、债转股、增资减债、技术改造、成立中央企业工委等一系列配套举措，领导国有企业改革向纵深发展。

2000年12月11日，全国经贸工作会议在北京召开。会议透露，6599户大中型亏损企业已减少4098户，占总数的62.1%。列入520户国家重点企业的514户国有及国有控股企业中，作为国有大中型骨干企业，已有430户进行了公司制改革，占83.7%，据此，2001年1月9日，时任国家经贸委主任盛华仁在国务院新闻办召开的新闻发布会上正式宣布：国有企业改革与脱困三年目标已经基本实现。

三、关于国企改革的几个问题

国企改革三年实践，成绩有目共睹，但对其改革成效的评价却莫衷一是，尤其对其中的几项改革举措，有些说法是以讹传讹，有必要用真实的史实给予澄清。

（一）下岗分流了多少人？

现在社会上有许多说法，其中较为流行的是3000万职工下岗，但不知其根据从何而来。据《朱镕基讲话实录》，从1998年到2000年年底，国企下岗职工累计2550万人。2002年9月27日，在中宣部等五部委举办的系列报告会上，时任劳动和社会保障部部长张左己在《我国就业和社会保障改革取得历史性成就》的报告中透露，1998年至2002年6月底，全国累计有国有企业下岗职工2600多万人。需要说明的是，上述下岗国企职工当中，有相当一部分人又实现了再就业。1995年末，我国国有企业职工人数大体为8000万左右。照此数据粗算，国企改革期间，我国职工下岗分流人数约占当时职工总人数的1/3。

（二）债转股的出台

作为国企脱困的有力措施之一，债权转股权起到了非常重要的作用。1995年《银行法》出台之前，建行、中行、工商、农业四大国有银行是以专业银行模式运作的。由于国有企业负债过高，欠债数额越来越大，时间越来越长，致使四大银行产生了巨额不良贷款，风险不断累积。长此以往，不仅国企难以看到希望，而且势必会拖垮银行。同时，加入世贸组织在即，要使银行轻装上阵，解除其巨额不良资产的负担也是势在必行。在此背景下，借鉴国际经验，我国成立了金融资产管理公司，对国有银行中的不良资产特别是对国企的债务集中收购，将对国企的债权转化为股权。如此一来，既盘活了银行的不良资产，也降低了国企的债务负担，从而有效防范和化解了金融风险，推进了国企改革。

1999年1月8日，朱镕基在省部级主要领导干部金融研究班的讲话中提出，对四家国有独资商业银行，将采取分别建立金融资产管理公司，积极稳妥地剥离和处理不良资产的办法。先在建设银行试点，取得经验后，再在其他三家国有商业银行推行。1999年3月，国务院《政府工作报告》中提出，要“逐步建立金融资产管理公司，负责处理银行原有的不良信贷资产”。

1999年4月20日，信达资产管理公司率先成立，收购处置建设银行、国家开发银行剥离的不良资产。而后，东方、长城、华融等三家资产管理公司也相继成立，对应接管中国银行、农业银行、工商银行的不良资产。

四大资产管理公司从四大银行剥离了约1.4亿元的不良资产，使不良贷款率平均下降了9.7%。通过对580户产品有市场、发展有前景，由于债重而陷于困境的国有大中型企业实施债转股，2000年4月开始停息后，这些企业减少利息支出195亿元，平均资产负债率由转股前的73%降到50%以下，80%以上的企业当年就扭亏为盈。

（三）国企境内和海外上市

关于国企上市问题，社会上争议也很大。有人认为企业海外上市的估值普遍比较低，造成了国有资产流失。对这个问题必须历史地辩证地来看待。当初为了给国企筹措发展资金，国家依托于证券市场，有计划地批准一批国有企业在境内和海外上市。国企上市，不仅开辟了直接融资渠道，降低了资产负债水平，推动了产业结构和产品结构的调整，更为重要的是，按照上市公司要求，国有企业初步建立了法人治理结构，加速了建立现代企业制度的进程，为国民经济整体素质的提高创造了良好基础。如作为特大型国有企业的中国石油化工股份公司于2000年10月18日在纽约、19日在香港和伦敦成功挂牌上市。此次公开募股共计筹资37.3亿美元。据统计，三年期间，国有企业在境内上市的公司有307家，共筹集资金2723亿元；在境外上市的公司有22家，共筹集资金267亿美元。国有企业通过境内外上市扩大了国有资本的支配范围，通过控股、参股扩大了国有资本的功能，对其改革的积极作用，必须予以肯定。

（四）国家技改贴息的支持

企业脱困措施除了政策性关闭破产、债转股以外，还有国债技改贴息的实施。1999年6月，国务院决定从增发的国债中每年划出90亿元，专门用于企业技术改造贴息。到2000年底，共安排约880个技改项目，总投资2400亿元，其中国债资金195亿元、贷款1459亿元，国债资金拉动效应为1∶12。国家的贴息政策，可以使企业得到一笔可观的补贴，积极性、创造性立刻被调动了起来。国债支持的好项目也意味着对企业的支持，银行也更愿意贷款。仅在2000年，我国全年技术改造投资共完成5077亿元，同比增长13.2%，其中企业自筹资金3400亿元，增长17.8%，国内贷款1020亿元，增长17.1%。国债技改贴息的实行，起到了“四两拨千斤”的巨大作用。项目投产后，企业的技术水平明显提高，产品档次也大幅跃升。

四、几点启示

国企改革三年实践值得总结的经验很多。其中以下几方面尤为突出，值得进一步探讨和研究。

一是目标明确，上下一心。早在90年代初，我国国企经营就出现了困难局面。但因为当时国家财力所限、保障制度缺失以及维护改革发展稳定大局需要等因素，国企改革迟迟不能深入。到了90年代中后期非解决不可的时候，问题的难度并没有减轻。比如三年脱困，减人是关键。传统计划体制下的国营企业，都是三个人的活，五个人做。尽管很多从中央到地方的各级领导干部从感情上都不愿意减人，但也拿不出更好的办法。国企脱困这个关要过，人非减不可。一旦中央的目标明确了，思路理顺了，就要坚决执行。从中央到地方，从主管部门到厂矿企业，从领导干部到广大职工，道理讲清讲透，形成共识，继而聚成合力，多方采取措施，确保企业改革目标如期完成。

二是努力创造一个必要的外部环境。国企改革时期，亚洲金融危机的影响、1998年特大洪水，都对我国经济造成了一定的冲击。如果通货膨胀、物价飞涨，城市居民特别是2000多万下岗分流的工人将出现严重问题，社会的稳定、经济的发展、各方面的改革也势必受到制约。所以，当时党中央对农业抓得非常紧。粮价乃百价之首，当时与粮价有关的物价，占整个物价指数近60%。稳住了粮食，就稳住了物价。通过积极实施“米袋子省长负责制”“菜篮子市长负责制”等政策措施，使得我国在新旧体制转换时期，经济社会环境比较稳定，从而为国企改革创造了一个较为有利的环境。

三是一整套组合措施同时发力。国有企业改革要搞好，必须解决“钱从哪里来、人到哪里去、货往哪里销、负担怎么减”等一系列难点问题。比如为了解决“钱从哪里来”的问题，国家采取大量发行国债、债转股、境内外上市融资等措施；为解决“货往哪里销”的问题，采取关闭“五小”、打击走私、引导企业“走出去”、开拓农村市场等多方措施，等等。国家通过一系列政策支持，协同发力，最大限度地支持了国企的改革与发展。

四是广大下岗分流工人的牺牲与奉献。肯于牺牲、无私奉献是中国工人阶级伟大精神之所在。不管怎样讲，在20世纪90年代末期，在当时社会主义市场经济还不发达、社会保障还不完善、对富余劳动力吸纳能力有限的情况下，2000多万职工下岗分流，却没有引起社会的波动，这在世界历史上都是一个了不起的壮举。这个关我们之所以能闯过来，广大下岗分流的职工作出了巨大的牺牲与奉献。这一点我们应该铭记。

（编辑 王世英）

（作者是中共中央文献研究室副研究员）