□余姚市国土资源局 姚文莹

关于深入开展矿山专项整治的一点思考

□余姚市国土资源局 姚文莹

余姚市金属、非金属和能源资源贫乏，建筑石料资源却十分丰富，分布广泛。据统计，1995年底全市共有采石企业380余家，小散乱现象十分严重。根据浙江省和宁波市政府的统一部署，自1989年开始颁发矿山企业采矿许可证，并实施专项整治。通过收购、参股、兼并、联合等多种方式，推进矿山企业重组。截至2015年底，余姚市现有批准合法矿山企业7家，核准年开采量670.14万吨，有从业人员560余人，年产值达到2.2亿元。全市矿山管理形势总体向好，近年来没有发生过重大安全生产事故和群体性上访事件，矿山企业现代化、规范化和规模化建设稳步推进，为保障经济社会发展对建筑石料的需要，维护社会和谐稳定作出了积极贡献。但个别地方矿山管理还不到位，存在问题较多，有的还十分严重，有成为社会不安定因素的隐患。

一、目前矿管工作存在的主要问题

1.治理矿山，关而不停

由于历史原因，余姚市废弃矿山多，治理任务重。根据上级统一部署，市政府办公室下发了《余姚市矿山生态环境及地质灾害治理工程建设实施意见》(余政办发〔2011〕148号)文件，对全市高速公路、省道国道、高铁铁路两侧和城镇周边的废弃矿山实施治理复绿工程，16个乡镇街道的67处废弃矿山批准进行立项治理。为了加强废弃矿山生态环境治理过程中产生的废弃石料管理，破解乡镇街道在治理过程中投入资金不足的问题，2012年余姚市国土资源局和余姚市财政局联合下发了《关于明确废弃矿山生态环境治理工程削坡所产生的废弃石料作价抵工程款的通知》(余土资〔2012〕51号、余财农〔2012〕203号)文件，为防止出现边治理边开采，甚至只开采不治理的现象，作出了明确的政策规定。然而仍有一部分企业我行我素，借治理之名，行开采之实。梨洲街道某公司是2011年批准的治理矿山，有效期二年。该企业到期后虽多次发出《责令停止违法行为通知书》，但仍拒不停止开采，直至2015年5月被采取强制措施，共非法开采石材189.83万吨，涉案金额2410.8万元。截至2016年六月底，全市67座治理矿山，除一座仍在治理之中，其余都已报告治理完毕，等待上级部门组织验收通过。据反映其中的40个治理项目，都有不同程度违法开采的情况。

2.巧立名目，借机开采

因推进农村土地综合整治，开展地质灾害防治排险以及建设项目涉及矿山资源工程，经有关部门实地勘查批准同意或口头准许在项目范围内开采部分石材。个别建设单位借项目建设需要之名，行开采石料谋利之实。牟山镇一个村的土地整理项目2013年1月批准实施，规划设计需要开挖土石料55461立方，项目承包人借机大量开采获利。截至2016年5月，经测量共超采石料146.37万吨，获利682.5万元。据调查全市此类情况被查处的有4家。在目前上级部门严格控制新增矿山企业的情况下，巧立名目，搭车获利，影响恶劣。

3.合法企业，违规开采

目前余姚市经省国土资源厅批准合法矿山企业7家，规模大，设备先进，管理规范，依法依规开采，总体情况良好。但也有个别企业在经济利益驱动下，未按批准的规划方案实施，越界开采，拣好弃劣，未履行边开采边治理的规定等现象时有发现，未能起到依法依规开采的正面示范作用。

4.无证无照，私采滥挖

近几年余姚市经济社会快速发展，建筑石料需求大量增加。同时各级政府加强矿山资源管理，规范矿山开采行为，矿渣石材的价格上涨。无证无照开采投入少，成本小，操作简单，只需一台挖机，一辆运输车就能操作，致使个别不法之徒无视法律法规，非法开采，疯狂偷盗国家资源。尽管政府加大打击力度，扣车抓人，采取高压态势，但在经济利益驱使下，仍有不法之徒以身试法，屡禁不止。他们采取“游击战术”，玩猫捉老鼠的游戏，白天踩点，晚上作业，平时休息，节日狂采。这种现象数量不多，但危害性很大，严重干扰群众生产生活秩序，严重破坏生态环境。

二、非法开采屡禁不止的原因分析

冰冻三尺，非一日之寒。余姚市矿山管理出现的诸多问题，情况复杂，原因很多，从管理层面上寻找根源，主要存在四个方面的原因。

1.矿管工作的主体责任不够到位

矿山管理的职能部门是市国土资源局，但按照属地管理的原则，矿山管理的责任主体应是所在乡镇街道。但由于乡镇街道矿管工作没有专门机构、人员编制和资金保障，只是由乡镇街道的公办或安监所兼任矿管工作，矿山管理的主体责任不够明确，造成国土资源部门有权管却看不见管不住，乡镇街道看得见管得到不愿管，这样的体制难免出现管理上的“真空”。

2.管理力量整合集聚不够

矿山管理涉及部门很多，除国土资源部门外，还有公安、安监、环保、工商、供电、交通、财税、建设等部门，因为没有形成齐抓共管的工作机制，往往是各自为政、分散履职，缺乏整体合力。安监管安全，环保查粉尘，工商发执照，供电办电力，敲锣卖糖，各管一方，难免会出现管理上的空隙，给非法开采提供了可钻的空子。

3.政策滞后，历史遗留问题处理难

治理矿山关而不停，借机开采制而不止，造成这种现象的主要原因是政策处置不够及时有力，久拖不处，从而成为历史遗留问题。历史遗留问题未能及时清理，既干扰日常管理工作，给依法整治增加了困难，还给非法开采提供了借口。

4.依法管护缺乏激励机制

实践证明要从根本上遏制非法开采行为，关键是要依靠当地乡镇街道和村级组织，充分调动基层的积极性。在市场经济条件下，除了行政措施推动，还需运用市场经济规律，实行经济利益驱动。目前余姚市矿产资源出让收益分配机制，乡镇街道和村颇有意见。矿产资源出让收益按政策规定扣除上交上级政府外，留存部分乡镇街道只得小头，乡镇街道收益用于日常矿山管理、专项治理的资金都难以保障。基层反映矿管工作责任重，风险大，既管事，还垫钱，没人愿意担当，遇到非法开采行为睁一只眼闭一只眼，相互推诿，缺乏责任意识和担当精神。

三、深入开展专项整治的对策举措

坚持问题导向，补齐工作短板。为严厉打击非法开采行为，整顿矿山管理秩序，妥善处理历史遗留问题，进一步加强新形势下矿山管理工作。根据目前矿山管理中存在的突出问题，建议市政府选择适当时机，在全市范围内开展一次矿山整治专项行动，有组织有计划有部署地对一些地方出现的矿山管理中的乱采乱挖现象进行集中整治，严厉打击，由乱到治，从根本上遏制非法开采行为，进一步加强和改进矿管工作，开创新形势下余姚市矿山管理新局面。

1.要切实加强矿山专项整治力度

市和乡镇街道要建立矿山专项整治工作领导小组，实行行政首长负责制，列入党委政府的重要议事日程，集中力量，专人负责，限期整治到位。要把专项整治行动纳入年度工作目标考核范围，同经济建设、社会稳定、民生服务等有机结合，把工作实绩与单位年度考核和分管领导工作绩效挂钩，作为评比先进集体和先进个人的依据之一。

2.要积极创建矿管工作新体制，探索建立“乡镇(街道)主导 ，部门协同”的矿管工作新格局

乡镇街道应对本辖区内的矿管工作负总责。国土、公安、安监等相关部门依据各自的工作职责，会同乡镇街道做好指导、协调、监管和服务工作，形成整体合力，实行齐抓共管，建立长效机制。

3.要制订政策措施，妥善处理历史遗留问题

针对目前全市矿山管理中历史遗留问题多、情况复杂、处置难度大的实际情况，本着“实事求是、依法依规、重在治理、分类处置、一企一策”的原则，对历史遗留问题进行全面清理和依法处置。并通过企业自纠自报，乡镇街道审核上报，市领导小组批准同意结案的工作程序，依法依规处理，合情合理结案。

4.要加强矿山整治专项行动和矿管工作的保障支持力度

加大矿山管理和专项整治的投入和资金保障，建议适度调整市和乡镇街道矿产资源出让收益的分配比例。乡镇街道设立矿山管护专项资金，专款专用，保障矿山专项治理和日常管护工作所需资金，充分调动乡镇街道、村属地管护矿山资源的积极性。要加强新闻报道和舆论宣传，营造专项整治行动的良好社会氛围，重大案件要公开曝光，严厉打击，震慑犯罪，在全市开创自觉保护矿产资源和生态环境的良好局面。