● 成都市编办

创新管理方式 强化公益属性不断探索事业单位机构编制管理新路径

● 成都市编办

成都市创新公益类事业单位机构编制管理，在构建以“职能职责”为核心的机构编制配置体系、推行“基本编制+”管理方式、严控总量与保障急需有机结合等方面进行了一系列有益的探索。

事业单位分类改革自2011年启动至今，已进入改革的深水区和攻坚期。成都市按照“改两端、强中间”的总体思路，积极探索公益类事业单位机构编制管理的新路径，在构建以“职能职责”为核心的机构编制配置体系、推行“基本编制+动态编制”、严控总量与保障急需有机结合等方面进行了一系列有益的探索，有力地推动了事业单位分类改革向纵深发展。

一、创新机构编制资源配置突出职能职责的核心作用

目前，事业单位普遍存在着职能职责来源混乱、界限不明、公益服务作用发挥不佳等问题。成都市进一步突出职能职责在机构编制管理中的核心地位，明确职能职责是设立事业机构、核定事业编制的唯一依据，建立了以职能特点配置机构编制资源的新模式。

一是全面规范事业单位机构编制要素。为推进事业单位依法依规正确履职，建立以职责为核心的机构编制标准体系。制定了《市属公益类事业单位机构编制要素规范标准》，对公益类事业单位主要职责、机构名称、隶属关系、人员编制、领导职数等九项要素进行了全面重新规范。其一，重点突出了职能职责来源合法性的认定，明确法律法规、行政规章及党委、政府规范性文件是事业单位职能职责的合法性依据，主管部门自行委托事项不纳入职责范围。其二，以要素规范推动事业单位去行政化，确保了事业单位履职不错位、不越位。其三，强化了履职责任，以“负责、承办、参与、指导”四个层次，严格区分事业单位履职所对应承担的“全部、部分、协同、促进”四个责任层级，确保了职能职责的清晰表述和追责的责任划分。2015年以来，成都市已对183家市属公益类事业单位实施了要素规范，共回归行政职能21项、剥离生产经营职能13项、规范职责表述 400余项。

二是严格控制事业单位机构编制增量。制定了《成都市事业单位机构设置和编制管理规定》，明确了新设机构、调整编制等机构编制事项的依据、条件和标准，构建了以管职能职责促进机构设置、编制配备法定化的制度体系。对新设事业单位的，必须具备法定依据和独立履职的必要条件；对新增事业编制的，必须有新增职能职责，或者现有职能职责涵盖的工作任务有了明显增加事项。这从源头上对部门增机构、增编制的冲动设置了法定条件和要件门槛。

三是积极探索事业单位职能运行评估制度。为加强对事业单位事前事中事后的监管，成都市探索建立了事业单位职能运行评估制度，通过职能运行评估工作使事项更趋合理性、岗位设置更加科学性、工作任务更加饱满性、工作效率明显提升，以及时掌握判断事业单位履职是否到位。依据评估结果及时调整机构编制事项，对职能依据消失、主要职责萎缩、特定工作完成的事业单位予以撤销机构、收回编制；对职能依据充分、主要职责增加、公益任务加重的事业单位给予编制支持。

二、创新事业编制精细管理强化“基本编制+”管理方式

为破解编制稀缺性和使用效益发挥不佳并存的难题，成都市积极推行“基本编制+”的管理方式，打破编制“一核定终身、部门所有”，编制调整“做加法易、做减法难”的格局。

一是全面实行中小学校“基本编制+动态编制”管理。成都市下辖的 22个区（市）县，因地域特点和经济发展不平衡，部分区（市）县编制超编与教师严重不足问题并存。为破解上述问题，成都市自2011年起在全市范围内推行了中小学教职工“基本编制+动态编制”的管理方式：以编制总量为基础，按区（市）县生源数核定基本编制，按一定比例明确动态编制。对基本编制，根据四川省周期调整情况跟进调整；对动态编制，根据区（市）县生源适时变化情况按照比例一年一调。2011年至今，成都市共调整动态编制5269名，有效解决了教师队伍区域结构不合理的问题。

二是积极推行公立医院“基本编制+员额控制”管理。为进一步优化医疗卫生资源配置，将编制用于保障专业技术人员，支持医疗卫生事业发展，成都市以卫生主管部门明确的床位与人力资源比例确定了公立医院人力资源总量，按照不同地域和工作任务核定基本编制，不足部分则实行员额控制。基本编制，在全市总量内根据医院发展情况适时调整，继续实行审批管理，主要用于高层次专业技术和短缺人才。员额控制，由医院根据实际需要在医院人力资源总量内提出申请，经主管部门确定后报机构编制部门备案。此模式已结合法人治理结构建设试点在新都区公立医院全面推行，并实现了按需设岗、按岗取酬，进一步调动了医院专业技术人员的积极性。

三是深入推行满编运行单位“基本编制+人才专项编制”管理。为保障国家中心城市建设对人才的需求，成都市对满编运行的公益类事业单位，核定人才专项事业编制，保障单位引进高学历人才、高级专业技术人才、高层次人才急需。人才专项编制由市编办统一管理、单位专项使用、编制锁定到人。具体管理方式是：单位的现有编制作为基本编制，如有空编腾出，则将人才专项编制转为基本编制，收回其人才专项编制；如人才离开，对人才专项编制也予以收回。通过实行“基本编制+人才专项编制”的管理方式，为市委市政府中心工作提供了强有力的人员编制保障。

四是持续深化部分市场配置资源单位“基本编制+项目购买”管理。为发挥好编制资源的使用效益，重点保障事业单位公益职能作用的发挥，成都市对部分市场配置资源的事业单位，将现有编制作为基本编制，主要用于保障核心管理团队。对阶段性岗位、辅助性岗位，指导事业单位采用项目购买服务的方式解决岗位需求。以新设事业单位成都博物馆为例，市文化部门提出成都博物馆用编需求为386名，按照这种管理方式，经过全面评估，最后核定事业编制106名，其余岗位全部实行项目购买，既保障了博物馆工作急需，又节约编制280名。

三、创新控编减编方式坚持控与减的有机结合

控编减编的主要目的是有效配置有限编制资源，切实消化人员超编。但简单地实行一个操作标准，满足不了不同类型事业单位需要，难以发挥存量编制的效能，缓解财政压力的作用也比较有限。为此，成都市进一步创新了控编减编方式，针对不同类型的事业单位，完善了“控减结合”的操作办法，确保财政供养人员只减不增。

一是行政类事业单位实行“严控严管”。对市公路管理处、市道路运输管理处等行政类事业单位，全部实行人员锁定，除法定代表人调整外，其余人员只出不进。

二是公益类事业单位实行“存量调减”。按照《成都市关于开展事业单位清理规范工作的通知》中“核减事业单位空余编制，比例不少于空编数80%”的要求，严格核减空余编制，将收回的编制重点用于保障党委政府中心工作和民生领域所需。根据《关于成都市市属事业单位类别划分后实施分类改革和创新管理方式的意见》，对新设机构坚持“撤一建一、撤多减少”，凡新设机构都坚持从系统内部调剂，不足部分市上再统筹安排。

三是生产经营类事业单位实行“只出不进”。对生产经营类事业单位，不再审批机构编制事项，收回全部空余编制。人员严格实行只出不进，退出一名人员收回一名空编。按照上述办法，成都市市本级对15家行政类事业单位58名空余编制实行了锁定管理、限制使用；对公益类、生产经营类事业单位共计收回空余编制2200余名，其中市本级 10家生产经营类事业单位收回空余编制573名。