□范雪华

碳交易：助推低碳化转型的强劲动力

□范雪华

建立反映资源稀缺性和资源价值的碳排放权交易制度，以较低的社会成本实现温室气体排放控制目标，是国家根据国际国内应对气候变化形势作出的重要决策，也是一项重要的体制机制创新，对于加快实现我国经济低碳转型具有十分重要意义。

碳交易产生的背景及趋势

碳交易体现了国际社会责任担当。建立碳排放认证认可制度是国际通行做法。碳交易是市场经济框架下解决减排问题的一种有效方式。全球对包括二氧化碳在内的温室气体排放，作为受环境容量限制而带有强制性的措施，碳排放权和减排额度（信用）便成为有价产品（碳资产）。碳资产在《京都议定书》规定的发达国家与发展中国家共同但有区别的责任前提下，发达国家能源利用效率高、新的能源技术被大量采用，减排的成本极高，而发展中国家能源效率低、减排空间大，成本也低，这导致了同一减排单位在不同国家之间存在成本悬殊的价差。

碳交易规则具有法律约束力。联合国气候变化框架公约缔约方国与国之间进行的碳交易，主要有三种减排机制，即清洁发展机制（CDM）、联合履行（JI）、排放交易（ET）。具体分为两种形式：配额型交易即总量管制下所产生的减排单位的交易；项目型交易即实施减排项目所产生的减排单位的交易。前者通常是现货交易，后者通常以期货方式预先买卖。这种机制和交易方式符合《公约》、《议定书》的相关规定，具有法律约束力。

在市场机制下的碳交易具备双赢特征。在“限量与贸易”体制下碳减排机制具有双赢特征，已在发达国家和发展中国家之间开启了一个巨大的碳交易市场，日本和欧美等发达国家及地区已通过碳交易取得了显著的环境和经济效益。碳交易是利用市场机制引领低碳经济发展的必由之路，低碳经济最终要通过实体经济的技术革新和优化转型来减少对化石燃料的依赖，降低温室气体排放水平，这将从根本上改变人类生存发展的观念，是人类社会继农业文明、工业文明之后的又一次重大进步。

金融引导为碳交易发展注入了强劲动力。国际碳交易已成为应对气候变化、减少温室气体排放、解决环境问题的根本性制度安排。随着全球碳减排市场的法律框架和制度体系的进一步完善，市场规模的扩大，碳排放权交易将成为世界最大宗商品交易，流动性大幅提高，交易主体和需求种类也更趋向多元化，促进多层次碳金融体系不断深化发展。

碳排放权交易市场发展瓶颈

我国碳交易从2013年下半年起在广东、上海、北京等省市开展试点，各地在碳交易体系的政策法规、核查核算、配额分配、交易机制、平台建设、监管方式等方面进行了积极的探索，为碳交易市场的发展积累了经验，但从实践来看尚存在着诸多制约因素。

碳市场发育迟缓。目前我国碳减排工作主要通过政府制定减排量计划，实施对排放主体排放量的核查、配额核发等工作，排放单位按规定履行控排义务。从现状看自愿减排市场发展相对较快，而石化、化工、建材、钢铁、电力、航空等重点碳排放行业参加碳交易的积极性不高，市场发育不完全、市场机制对利益调整的作用不充分是重要原因。建立资源有偿使用与交易市场机制，对碳排放总量进行设定和对排放主体有效监测，形成碳排放“资产”，并以碳交易市场供求关系的变化来平衡各方利益，促使减排主体履行碳排放控制义务，这项体制机制的改革还需进一步深化。

碳交易制度建设滞后。部分省市开展的碳排放权交易试点标准不统一，第三方核查机构、排放企业与监管部门互动性不强，缺乏有效的协调机制，信息透明度不高，规范碳排放的制度不健全，碳排放认证认可法律规范体系建设滞后，区域碳排放监督机制不完善；金融机构服务支持力度不足，缺乏分析、评估、规避项目风险和交易风险的专业的技术咨询体系。

减排指标体系、考核体系、监测监管体系不健全。由于缺少一个严格的基于全国统一的碳排放配额制度，目前配额及排放的基准缺乏科学依据，企业购买碳排放权的积极性不高，市场主体缺位，注册登记系统、基础数据系统不健全，交易登记的信息不完整等，致使碳排放的检测、评估、考核缺乏有效的监管依据。

第三方核查机构明显不足、专业人才缺乏。碳排放权交易第三方核查机构，是国内减排监管体系的重要组成部分。目前我国对碳排放第三方认证核查，在项目层面（CDM）的碳交易领域，我国境内获得UNFCCC执行理事会（EB）授权的指定经营实体（DOE）机构仅有几家，而掌握行使清洁发展机制方式和程序等有关决定中明确规定的职能所需的专门知识和人才更是匮乏，认证核查专业能力和水平亟待提高，制约了CDM项目的开展。第三方核查机构相关管理机构缺失，管理体系不健全，准入和退出机制不完善，缺乏统一规范的准则。

创新发展需多措并举

进一步强化工作协调推进机制。一是明确发改委为碳排放权交易的牵头部门，经信、财政、国资、地税、环保、质量监督、法制办、金融办等部门为参与单位。建立联席会议制度，定期研究重大政策和排放量计划，协调执行中的重大问题。二是明确牵头和参与单位及第三方核查机构的职能。发改委负责对碳排放权的综合协调和监管，负责科学设定、年度碳排放总量控制目标，核算年度配额总量，对行政区域内重点排放单位的二氧化碳排放实行配额管理；设立碳排放权注册登记系统，建立第三方核查目录库，对新建及扩建固定资产投资项目实施碳排放评价和管理。经信委负责减排主体及其责任的监督落实。环保、质量技监、住建部门负责认证核查的质量标准制定和实施。统计部门负责规范和统一区域能源统计部门的工作，确保监督核查口径一致。价格部门负责交易市场价格监管。财政部门负责安排专项资金等。地税部门负责研究制定税收优惠政策。法制办负责制定碳排放权交易的地方性法律法规。金融办负责推动金融机构探索多种创新性碳金融服务。公共资源交易中心负责制定碳排放权交易规则及程序，加强对交易活动的风险控制和内部监督管理。第三方核查机构负责核查温室气体排放报告。

加快健全碳交易规则和监管体系。一是规范市场要素，在合理确定排放基准线基础上确定交易主体，即碳排放重点工业和非工业行业，以及自愿参与碳排放权交易的法人单位。交易产品主要是碳排放权配额，可采取“存量产能排放实现总量减排，增量产能排放实行可控性管理”办法，适时建立碳排放权有偿发放制度。遵循市场调节为主、政府调控为辅的定价原则，主要由供需双方采取定价转让和协商议价方式，必要时采取行政手段调节。二是科学合理分配碳排放权额度。三是完善监测、监督机制。加强监督机构建设和监管人员及设备的配置，制定完整的考核指标，利用先进的检测手段评估企业排放指标，确保监督评估的科学性、有效性、及时性。四是建立严格的惩罚机制。五是建立风险防控体系，完善碳价格形成机制，避免价格异动；建立完备的交易安全运行的防御系统。

加快交易技术支撑平台建设。一是依托省公共资源交易中心建立全省碳排放权交易平台。二是建设交易结算系统，为交易双方提供第三方资金结算服务。三是加快建立规范的登记注册系统，建立纳入企业和第三方核查企业信用档案，委托第三方机构定期进行信用评价，并做好相关支持政策配套。四是建立信息系统，充分利用互联网技术，及时公布国内外碳排放市场动态和国家相关政策，公开发布碳交易市场供求信息、即时报价、竞价方式、交割状况等。五是建立碳排放的基础数据系统。建立集企业碳排放数据统计报告、第三方核查数据交互等功能于一体的碳排放报告系统，便于核查机制的实施。

加快第三方核查机构培育和人才队伍建设。一是制定准入标准，划分认证机构信用等级，引入退出机制，重点培育一批碳排放机构，二是制定碳排放认证核查标准和工作规范，建立监测、报告与核查环节分别由不同第三方核查机构承担的责任制衡机制，确保核查结果公正性和权威性。规范和统一各区域统计工作，确保监督核查口径的一致性。三是加强第三方核查机构、监管部门和企业的互动，提升协调和监管工作效率。四是加快建立和完善碳排放认证认可法律体系。五是制定碳排放检测核算指南，规范企业的减排核算报告工作，建立碳排放信息公开制度。六是加强专业人才培养和引进。在高等院校培养碳交易相关学科的综合性人才，鼓励企业积极引进人才和国外先进经验。

有效发挥财政税收政策的激励作用。对参与碳交易的企业实行有差别的税收政策，如在收入所得税、出口退税等方面给予优惠，交易初期给予免征交易税和相关手续费等。以财政资金为基础吸纳社会资金成立碳交易基金，用于奖励或补贴参与碳交易企业或控排效果显著的企业。实行资本市场准入条件与排放控制指标挂钩的办法，允许同等条件下碳交易企业优先上市。支持碳交易企业发行企业债券。

发展碳金融、碳服务业。对参与碳交易企业采取加大政策性贷款的倾斜力度和绿色信贷执行力度。实行贴息贷款，放宽商业银行信贷额度控制，扩大贷款利率的浮动范围。帮助碳交易企业争取国际能源组织和金融机构等国际组织资金的支持。逐步推动碳证券、碳期货、碳排放权指数等碳金融衍生品创新。鼓励商业银行推出碳基金理财产品、以核证减排量（CERS）收益权为质押的贷款、设备租赁、保理业务、信托类及基金类等碳金融产品，提高碳交易活跃度。实施整合规范碳金融产品，出台监管规则，避免放大市场风险。

推进低碳技术创新。一是充分利用《京都议定书》碳交易制度体系中的清洁发展机制（融资机制），通过CDM项目获得部分资金和先进技术，促进产业结构转型升级。二是大力开发节能新产品、新技术，鼓励企业通过技术改造，优化产品结构和能源消费结构，有效控制温室气体排放。大力发展节能中介服务，通过提供设备、技术、管理等服务，为企业节能减排提供一揽子解决方案。

作者单位：杭州市公共资源交易中心