□贾生华

构建房地产市场健康发展长效机制

□贾生华

建立房地产市场健康发展的长效机制是一项十分迫切和艰巨的任务，需要整体设计、系统规划、加快出台。要做好基础性调查研究工作，建立房地产市场动态跟踪信息系统，在推出“行政性限制政策”稳定市场的同时，出台系统的经济性调控政策，稳定供求关系，修复市场机制

建立房地产市场健康发展的“长效机制”，是国务院在2013年3月提出的房地产调控任务。针对热点城市房价持续大幅上涨带来的风险，2016年12月中央经济工作会议进一步提出，要坚持“房子是用来住的、不是用来炒的”的定位，综合运用金融、土地、财税、投资、立法等手段，加快研究建立符合国情、适应市场规律的基础性制度和长效机制，既抑制房地产泡沫，又防止出现大起大落。

基本认识

建立房地产市场健康发展的长效机制，要先客观认识房地产市场存在的主要问题，找到问题根源，对症下药。2005年以来，政府在调控房地产市场方面做了长期努力，但效果不尽人意，“十年九调，越调越涨”。除了房地产问题的复杂性外，基本问题的认识滞后、偏差和混乱也是重要原因。

“住房短缺”已经不是房地产市场的主要问题。经过20多年的住房制度改革和住房市场发展，我国城镇家庭住房条件逐步改善，整体告别了住房短缺时代。“房地产投资过热”是房地产市场的主要病症。房地产投资过热导致资本“脱实向虚”，推高资产泡沫和金融风险，引发一系列经济社会风险，是现阶段房地产市场的主要病症。“房地产投资高收益率”是房地产市场的基本病因。自2016年来热点城市房价大幅上涨，进一步吸引资金大规模向热点城市房地产市场集聚，形成了地价、房价、房地产投资收益率互动攀升的“正反馈循环”，强化了核心城市“房价只涨不跌”的市场预期，资产泡沫加速膨胀。在此背景下，房地产投资的高收益率必然诱导微观经济主体大规模投资房地产。“行政性限制政策”不是长效机制。过去十多年房地产调控的经验表明，“行政性限制政策”不仅不能改变房价上涨的经济机制，反而可能破坏市场自我调节功能，加剧市场供不应求和恐慌情绪，随后往往出现“报复性反弹”，强化了房价持续上涨预期。

基础工作

当前出现的热点城市房地产投资过热和资产泡沫化问题，是过去30年政府主导、大规模、快速城市化进程中积累的许多矛盾的一个缩影，也是全面深化改革和经济转型升级的重点和难点所在。应在客观分析形势的基础上，针对核心问题及其形成机理，开展系统性治理，逐步建立长效机制。

开展城市住房存量调查，整体判断住房市场饱和状态。住房存量规模和人口、家庭规模是分析城市住房消费整体供需状态的基础数据，但一直缺乏系统全面的调查统计，不清楚各城市的住房供应到底是否足够满足城市常住人口的住房消费需要，政策往往徘徊在“加大供应”与“加快去库存”的十字路口。因此，建议各城市尽快开展住房存量调查，摸清家底。住房存量应该包括市区全部可以居住的房屋，包括商品房、保障房、拆迁安置房、城中村住房、酒店式公寓等。在住房存量调查基础上，结合市区常住人口规模和家庭户数，就可以测算城市住房“户均套数”指标。参照国际经验，户均1.1套可以作为城市住房消费供需基本平衡的标准，用于整体判断住房饱和状态。以此为依据，制定未来3-5年土地供应和住宅开发建设计划，政府、企业和家庭都能做到“心中有数”。

建立城市房地产市场数据分析平台，全面监测新建商品住宅供求关系。新建商品住宅供求关系到底如何，除了受到住房使用市场基本供需状态驱动外，还受流动性水平、市场情绪和氛围等因素影响。特别是在新建商品房供给缺乏弹性，而商品房需求又弹性充足的情况下，供求关系波动性很强。因此，需要以城市为单元，把土地出让、项目规划设计审批、开发建设许可、批准预售、销售合同备案等业务流程产生的数据信息整合起来，动态监测“三年供销比”“一年建销比”“去化周期”，这三个指标分别反映长期、中期、短期市场供求关系，应该及时、客观、全面向社会公布。目前浙江省建设厅和杭州市建委都已经初步建立了数据分析平台，技术手段基本成熟，关键是要与相关部门的业务流程整合起来，提高数据收集整理的及时性、客观性和系统性。

研究开发城市房地产价格指数体系，公开住房价格和租金动态信息。房地产市场的地域性强、差异性大，房价和房租的个性化程度高，可比性不强。目前，国内房地产市场信息的系统性、完整性和透明度还不够。国家统计局每月只公布“70个大中城市住宅销售价格变动情况”，信息量明显不足。一些城市开发了“透明售房网”，但信息公开情况差强人意，甚至不希望市场参与各方全面了解真实数据，给一些哄抬、误导性宣传推广以可乘之机。为了提高客观性、及时性和透明度，政府需要更多开放市场基础数据，并鼓励有关大学和机构研发城市房地产价格指数系统，定期公开发布成果，为政府、企业、家庭、金融机构等各类市场参与主体提供高效的信息服务，减少信息不对称、不准确、不全面对市场效率的负面影响。

政策体系

目前，抑制房价过快上涨的政策手段仍然以“行政性限制政策”为主，如限购、限贷、限价、限售等。这些措施充其量只能起到“冷敷”的短期效果，搞不好还会加剧供不应求，引发“报复性上涨”。因此，房地产税收、土地、投资、金融等方面的房地产法规和政策一定要系统研究、加快出台，要从调节房地产投资超额收益入手，改变“热点城市房价不断上涨”的市场预期，稳定供求关系，修复市场机制，形成以经济手段为核心内容的房地产市场长效机制。

梯度征收住房销售个人所得税，调节房地产投资收益。针对房地产投资过热的问题，建议在2016年全国房价上涨幅度最高的10个城市，出台政策宣布自2018年1月1日起，对于市区近三年内第三次出售住宅的个人、以及出售第三套及以上住宅的个人，严格按照“财产转让所得”缴纳个人所得税。宣布政策后半年到一年开始执行，是为了给市场参与各方一个缓冲期，有利于调整各自住房投资和消费相关决策，也有利于促使持有多套住房者向市场释放存量住房，增加住房供给，抑制投资倾向和房价上涨动力，改善住房占有结构。长期来看，可以在不影响住房消费的前提下，调节住房投资超额收益，降低住房投资吸引力，扭转全社会资金向房地产集聚的趋势。

规范征收土地增值税，放松各种限制性土地出让政策。土地市场“地王”频现，地价大幅度、超预期上涨，“面粉比面包贵”，是房地产市场泡沫化的重要组成部分。目前采取的控制地价措施同样以“行政性限制政策”为特征，以“不出地王”为目标，并不能抑制开发商投资热情，而且还破坏了市场竞争秩序，后遗症很多。必须从调节土地开发投资收益入手，扭转超额收益带来的资金诱导和预期强化作用，才能起到釜底抽薪的作用。建议在热点城市尽快实行房地产开发项目土地增值税及时清算办法，土地增值税与商品房销售同步征收，大幅消减土地开发投资收益。同时，立即取消土地出让环节的限价（包括地价和房价，相当于鼓励抢地）、限售（增加预售条件、规定自持比例等，直接减少商品房供给，增加房价上涨压力）、配建（增加商品房实际土地成本）等行政措施，恢复市场调节机制和功能。

加快房地产税立法，热点城市限期开征房地产税（物业税）。随着热点城市房地产泡沫化问题加剧，必须开征房地产税，增加房地产持有成本，抑制过度消费和投资，并为城市政府开辟“土地财政”减少后新的稳定收入来源。建议由全国人大尽快权威发布房地产税立法的基本原则和征收进度安排，稳定市场预期。第一，全国人大在2018年完成房地产税立法工作。第二，房地产税是地方税种，由各城市人大，在国家法律框架下，出台具体实施方案。不是等到不动产统一登记完成，等到不动产登记信息全国联网，甚至等到全世界财产信息联网，再在全国统一开征房地产税。房地产税的功能主要是支撑城市运营管理，而不是调节贫富差距，也不是调节投资收益。房地产税的征税对象是城市物业，纳税人是物业产权持有者，不需要等到弄清楚该纳税人全部资产状况后再开征。第三，从2020年开始，直辖市、省会城市和副省级城市全部开征房地产税。

放松“行政性限制政策”，恢复市场功能，发挥市场机制的调节作用。房价问题十分复杂，要采取系统的制度建设、完善机制和经济调节措施，逐步形成长效机制。不能简单粗暴要求城市房价月度零增长。同时，限价措施人为压低市场价格，造成“捡便宜”感觉，进一步刺激了购买欲望，强化了市场涨价预期。除了打击哄抬房价、误导购房者等价格欺诈行为外，不宜由政府强制审定销售价格，回归价格管制的老路。随着税收政策逐步到位，住房市场预期扭转，供求关系改善，应该适时放松限购、限贷等抑制需求政策措施，特别是要支持在城市就业人口和家庭首次购房和改善购房，维持住房市场流动性，保持市场平稳健康发展。

根据城市住房消费整体供需状态及其趋势，按照供需基本平衡目标，确定3-5年新建商品住房供应计划。根据城市存量住房和新建商品房数据，结合人口和产业发展规划，做好土地供应计划，整体把握城市住房市场形势，防止陷入“去库存”与“抑泡沫”顾此失彼恶性循环。对于供应充足的城市，严格控制新建商品住宅供应规模。对于供应紧张的城市，主动增加土地供应规模。土地供应计划应该完整向社会公布，并作为每年城市人大审议政府工作报告的重要内容，严格执行和问责，不因市场短期波动随意改变。

规范发展集体建设用地市场，允许宅基地市场化流转。对于大城市而言，政府垄断土地供应和“土地财政”是房价上涨的体制根源。要按照十八届三中全会要求，完善城乡统一的土地市场，在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体建设用地出让、租赁、入股，实现与国有土地同等入市、同权同价。

作者为浙江大学房地产研究中心主任