商文芳

论浙江省特色小镇推动城市发展方式转变的动力机制与路径选择*

商文芳

我国城市经过20多年的高速发展，传统的以规模为中心的粗放型城市发展方式不仅带来了诸多问题和矛盾，也影响城市发展的质量和内涵。2015年，特色小镇战略在浙江实施，取得了很大成绩，成为浙江经济转型升级和城乡统筹发展的有力抓手。2016年8月，在借鉴浙江特色小镇经验和做法基础上，住建部、发改委、财政部发文在全国范围内开展特色小镇培育工作。在分析了特色小镇推动城市发展方式转型升级的动力机制，并通过对浙江省第一批省级特色小镇分析，得出了特色小镇的四大发展特征，最后提出特色小镇推动城市发展方式转型升级的路径，包括树立以人为本的社会、环境、文化协调发展理念；构建具有创新能力的产业生态系统；探索由增量扩张向存量盘活转变的土地开发模式；完善多元共治的运行模式。

特色小镇；发展方式；动力机制；浙江省；社会治理

当前，我国城市已进入新的发展阶段。2015年，中央城市工作会议指出，转变城市发展方式，着力解决城市病等突出问题，不断提升城市环境质量、人民生活质量、城市竞争力，建设和谐宜居、富有活力、各具特色的现代化城市，提高新型城镇化水平，走出一条中国特色城市发展道路。这为我国城市发展指明了方向和道路。

城市发展包括两方面的内容：一是城镇化，即农村人口不断向城镇转移，城市规模数量不断扩大，这是城市的外延式发展；二是现代化，即城市功能空间不断完善、城市产业结构不断优化和城市公共服务设施不断健全，这是城市的内涵式发展[1]。城市中的各种资源要素通过集聚组合、优化利用作用于经济社会发展过程，这种往复的相互作用不断推动着城市发展方式的转变。城市发展方式是城市实现长期科学和可持续发展的源泉、动力和途径，而城市发展过程中出现的问题则是城市发展方式的直接体现。城市发展规律表明，任何一种发展方式都不可能一劳永逸，当城市经过一段快速发展的黄金时期后，以资源、空间、环境等要素为驱动的传统发展方式逐渐暴露出诸多问题和矛盾，进而催生城市开创新的发展方式。改革开放30年来，我国城市发展取得了巨大成绩，但是受发展阶段限制，城市发展多以经济发展为主导，一定程度上忽略了城市管理、服务等其他功能，快速城市化致使以资源短缺、交通拥堵、环境恶化为特征的“城市病”集中爆发，严重影响城市的可持续发展，当前我国正处于城市发展方式亟需转变的关键时期。全球《21世纪议程》提出，未来世界城市可持续发展的目标是：改善城市社会、经济和环境，改善城市居民的生活质量和工作环境。从城市可持续发展来看，当前，我国城市发展方式转变的目的是减少资本和生产要素的投入，依靠科技创新和产业结构优化，提高城市发展的质量，同时注重城市文化传承和保护，实现城市经济、社会、文化、环境的协调发展。

1 特色小镇推动城市发展方式转变的动力机制

2015年，浙江省全面启动特色小镇建设，对破解资源空间瓶颈、加快产业转型升级、改善生态环境、创新城市发展方式具有重要的现实意义。2016年7月，住建部、国家发改委、财政部决定在全国范围开展特色小镇培育工作，明确提出到2020年培育1000个左右具有特色、富有活力的小镇。浙江的特色小镇产业定位突出“特而强”、功能力求“聚而合”、建设形态力求“精而美”、制度供给力求“活而新”，强调经济、社会、环境协调发展，将转变城市发展方式从理论层面具体落实到实践层面，并初步探索出一条转变城市发展方式的新路径。

1.1 推动城市产业从“低端粗放”向“高端集约”转变

产业是城市发展的动力源泉，城市发展过程是产业结构的优化和升级过程，产业转型是避免城市衰退，实现城市城市发展方式转变，保持城市可持续发展的核心手段。从世界范围内来看，产业结构演化经历了“轻工业化——重工业化——高加工度化——高附加

值化”的过程。随着土地、空间、劳动力、环境资源等要素成本的不断上升，以传统产业为主体的浙江块状经济的创新动力明显不足，产业竞争力日趋下降，逐步陷入“低端制造+低端服务”的发展模式。浙江特色小镇的产业定位聚焦于信息经济、环保、健康、旅游、时尚、金融、高端装备等七大产业，以及茶叶、丝绸、黄酒、中药、木雕、根雕、石刻、文房、青瓷、宝剑等历史经典产业[2]，通过转变资源要素配置方式，根植极具发展潜力的特色产业，聚焦产业链中的高端核心环节，构建高端产业体系，推动城市产业从资源要素驱动的粗放型增长向创新发展驱动的集约型发展转变，实现城市发展方式转变。

1.2 推动城市功能从“产城分离”向“产城融合”转变

产城融合是城市发展的内在要求和必然选择，城市产城融合是一定区域范围内产业发展与城市功能协同共进、良性互动的一种科学发展状态[3]，其本质是提升城市居民的幸福感和城市的可持续发展能力。在一定时期内，建设产业园区以及新城新区成为实现快速工业化和城市化的重要路径，但同样也面临一系列的困境，城市“摊大饼”式的无序扩张不仅造成功能布局失衡、公共服务不足，而且导致“有城无业”、“有业无城”现象。根据城市发展需要，产业园区主要承载着经济发展功能，新城新区规划之初主要以居住生活功能为主，而根据《浙江省人民政府关于加快特色小镇规划建设的指导意见》要求，特色小镇既不是行政区划单元上的一个镇，也不是产业园区的一个区，是一个具有明确产业定位、文化内涵、旅游和一定社区功能的发展空间平台。特色小镇规划面积一般控制在3平方公里左右，建设面积一般控制在1平方公里左右，这也迫使特色小镇不可能像产业园区一样采用粗放型的发展方式，而是按照生产、生活、生态“三生融合”发展原则，协调各种功能需求，合理规划功能结构，完善公共服务设施，产城人一体化融合发展，实现城市发展方式转变。

1.3 推动城市形态从“千城一面”向“凸显特色”转变

城市形态是城市发展程度、阶段与过程的空间反映，是城市之间各种要素高效合理布局的基础，更是城市自然特质和人文历史的有形载体。在快速城市化的浪潮中，高楼林立、大道开阔、钢筋水泥面孔的样板城市在现代化的流水线上不断被生产出来，缺乏鲜明特色，城市整体形态日益庸俗化，缺乏自然特色和文化内涵。中央城镇化会议提出，城镇化建设要体现尊重自然、顺应自然、天人合一的理念，依托现有山水脉络等独特风光，让城市融入大自然，让居民望得见山、看得见水、记得住乡愁。特色小镇建设形态要求“精而美”，在尊重原有自然环境、人文景观基础上，依据地形地貌，加强生态资源的综合利用，彰显小镇自然风光之美。从小镇功能定位出发，强化建筑风格的个性之美，从道路、公共空间、景观和整体环境等多维度展示地域文化特色，凸显小镇形态的个性之美，改变“千城一面”的城市建设方式，实现城市发展方式转变。

1.4 推动城市管理方式从“政府主导”向“市场驱动”转变

城市管理是运用政治、经济、社会、行政等多种手段管理一座城市的公共事务，提供公共服务，进而最大化地实现公共利益。创新城市管理方式是推进城市发展方式的重要手段和重要体现。城市要实现现代化，城市管理方式必须首先实现现代化，可以说现代化城市是城市管理方式现代化的结果。受传统计划经济体制和不合理的政绩考核制度的影响，我国城市在政府职能和管理方式上依然存在“越位”、“错位”、“缺位”现象。城市管理过度主导城市开发建设，以行政力量代替市场机制，不合理地充当推动经济增长的主体，限制了市场机制作用的发挥。而同时，城市管理的“高成本、低效率”，导致政府在城市基础设施建设、公共服务保障和城市精神文明建设等方面没有充分发挥本职作用，社会与经济发展失衡。浙江特色小镇建设坚持政府引导、企业主体、市场化运作，既凸显企业主体地位，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，又加强政府引导和服务保障，在规划编制、基础设施配套、资源要素保障、文化内涵挖掘传承、生态环境保护等方面更好发挥作用。可见，特色小镇是聚合政府、市场与社会资源的空间与平台，尽管特色小镇这一概念是由政府提出并引导的，但政府不再直接参与小镇建设和经营，而是回归基础设施、公共服务、环境改善等公共性职能，政府通过“做城市做环境”带动市场“做产业、做企业”，以“政府办好企业围墙外的事”带动“企业做好围墙内的事”[4]，提高城市管理效能，创新城市管理方式，实现城市发展方式转变。

2 特色小镇支撑城市发展方式转变的实证研究

特色小镇起始于浙江省，并先于全国开展建设。2015年4月，浙江省政府出台《浙江省人民政府关于加快特色小镇规划建设的指导意见》（浙政发〔2015〕8 号）（以下简称《指导意见》），明确特色小镇概念以及规划建设的整体要求、创建程序、政策措施和组织领导，提出在全省范围内重点培育和规划建设100个左右特色小镇。2015年6月，第一批浙江省特色小镇创建名单正式公布，37个小镇列入首批创建名单。2016年1月，第二批省级特色小镇创建名单正式出炉，42个小镇入围第二批名单。2016年5月，浙江省特色小镇规划建设工作联席会议主任办公会议讨论研究，10个特色小镇被确定为省级示范特色小镇。特色小镇采用“宽进严出”的创建制并进行年度考核，考核合格的特色小镇兑现扶持政策，考核不达标的特色小镇，实施退出机制。作为全国各省中最先实践的浙江省，其特色小镇建设已经卓有成效，得到中央领导的高度肯定、社会主体的高度关注、各级媒体的持续点赞。特色小镇建设将粗放外延式发展转变为集约内涵式发展，有利于化解资源环境和人才要素等的瓶颈制约，是城市发展供给侧改革的典范，由此推动城市发展方式的根本转变。总结分析浙江省第一批列入省级创建名单中37个特色小镇的发展特征，主要呈现以下四个方面。

2.1 区位特征，集聚高端要素，优化城乡空间结构

特色小镇需要以城市空间作为发展载体，小镇的发展与城市空间、资源禀赋、功能布局具有密切的关系，总结特色小镇的发展定位，在区位选择上具有两大特征。一是位于大城市周边的新城（新区）、经济技术开发区、工业园区、高教园区等，由于交通便捷，容易接受中心城市的功能辐射，公共设施和基础设施较为完善，能够吸引高端要素入驻，尤其是创新产业的人才、信息和技术。如梦想小镇位于余杭未来科技城内，享有淘宝城、浙大、杭师大等资源基础，集聚了大量海归人才和民间资本；富阳硅谷小镇位于杭州富阳经济技术开发区内，距杭州主城区15分钟车程，是富阳接轨杭州的前沿阵地，园区内集聚了众多科研机构和信息经济企业。第二个特征是，特色小镇虽然交通、人才、创新等方面不具有明显的优势，但是有着特色产业的基础，有产业集聚和溢出效应，通过特色小镇创建，补齐城镇基础设施短板，带动传统产业转型升级。如武义温泉小镇通过特色小镇创建实现了社区化管理，居民可享受与城区社区居民同等的社会公共服务。莲都古堰画乡小镇按照国家5A级景区标准建设，投资5.38亿元，加快建设基础设施，提升景区服务水平，促进区域社会经济可持续发展。

由此可见，特色小镇建设能够整合城市空间结构、优化城市空间布局、完善城市空间形态，推动城乡空间的串点成线、连线成网、集聚发展。位于大城市周边的特色小镇，随着发展壮大逐渐与城区融合，成为城市集聚高端要素的一个空间组团。与城市较远的特色小镇，通过完善教育、医疗、文化、交通等公共服务设施，实现就地城镇化，与城市形成呼应和互补。特色小镇的区位特征，能避免“单中心—同心圆”式的城市发展方式带来的城市无限制蔓延和中心城区功能过度集中弊端，有助于缩小城乡差距、完善城市体系结构、增强城市体系功能。

2.2 土地开发，破除空间资源瓶颈，提高建设用地投入强度

土地是城市一切活动的载体，城市土地利用程度的好坏直接影响其他资源要素的配置效率。特色小镇通过积极利用低丘缓坡、沿海滩涂和存量建设用地，盘活闲置厂房，实施低效用地再开发来获取新的发展空间，提高土地供给的效率，取得了很好效果。据统计，2015年至2016年3月底，第一批省级特色小镇通过共盘活土地3531.75亩，其中杭州首批的9个特色小镇中，6个特色小镇都是由原来的存量低效土地改造而来。例如，富阳区出台推动水田建设工作的相关政策，利用海绵农业技术改造水田，有效解决小镇建设所需的水田占补平衡指标困难；桐庐健康小镇对闲置土地、废弃厂房等进行全面排查，共梳理出7 个闲置项目，占地面积和建筑物面积分别为277.4 亩、51912 平方米；江干丁兰智慧小镇盘活当地留用地、旧厂房、楼宇等资源，引入社会资本用于西子智慧产业园一期10万平方米工业厂房改造提升，打造杭州市创业“雏鹰基地”。杭州玉皇山南基金小镇，对旧仓库、旧厂房、农居以及历史建筑翻新改造，打造面积约2000亩、4A级景区标准的山南基金小镇，不仅盘活了存量建设用地，还实现产业“腾笼换鸟”。

除了盘活土地存量，特色小镇建设更注重土地投资强度和亩产效益，确保小镇3年总投资50亿元以上，投资强度达到500万元/亩以上，其中特色产业投资占比不低于70%，这一要求突出了投资的“有效性”和“含金量”。据统计，首批37 个小镇的规划亩均投资达461 万元，较之浙江省商务厅、统计局联合发布的《2013年浙江省开发区经济发展报告》中显示的64 家（纳入省商务厅统计对象）开发区累计投资密度269万元/亩的投资水平有了较大幅度的提高。以“标杆工程”玉皇山南基金小镇为例，规划占地面积仅3.2平方公里，总建筑面积约30万平方米，截至2017年1月，玉皇山南基金小镇吸引了国内外顶尖金融企业金融机构1240家，资产管理规模达到6700亿元，投向实体经济项目878个、资金2600亿元，2016年共实现税收10.77亿元。

2.3 产业发展，优化区域发展动能，丰富产业创新内涵

产业是城市发展的基础，更是城市之间要素集聚和交流的重要载体。从现代产业体系的角度来看，城市发展方式转变不仅要实现产业结构的升级，更重要的是，通过创新城市发展要素的集成方式，以城市产业形态和城市组合功能创新为载体，以科技、教育、文化、人才等多元要素聚集来丰富城市产业和城市功能的创新内涵[5]。特色小镇与传统产业园区的区别在于，特色小镇围绕某一优势产业构建融文化创意、研发创新、成果转换、体验应用于一体的特色产业体系，从而使处于系统内政府、企业、投资者、第三方机构等各种要素相互促进、相互协同、共同发展。从首批列入省级创建的37个特色小镇来看，每个小镇都紧扣七大产业和历史经典产业，一方面着力发展高端产业和产业链的高端环节，切实推动信息、健康、环保、旅游、时尚、金融、高端装备等创新产业落地。如云栖小镇就是一座云计算产业生态小镇，凭借阿里巴巴的云服务能力，淘宝天猫的互联网营销资源和富士康的工业4.0制造能力，以及中航工业、洛可可等大企业的核心能力，打造云计算创新服务基础设施；运用大数据，以“互联网+”助推传统企业的互联网转型；同时创建国际一流民办研究型大学——西湖大学，科研项目直接与企业对接，推动成果转化和产业化。2016年，云栖小镇实现涉云产值超过80亿元，财政总收入3.36亿元，同比增长58%，小镇已累计引进各类企业481家，其中涉云企业362家，已初步形成较为完善的云计算产业链。

另一方面，《指导意见》中明确要求，要把特色小镇建设成为3A级景区，历史经典产业通过融合旅游、互联网，实现产业创新和产业升级。例如，嘉善巧克力甜蜜小镇将旅游功能融合到巧克力的生产、研发、展示、体验、文化和游乐中，培育“工业+旅游、文化+旅游、休闲+旅游、农业+旅游”等特色旅游产业，实现“1+1＞2”的效果。据统计，2016年全年，小镇共接待游客175万人次，同比增长45%。诸暨大唐袜艺小镇围绕“袜业智库”平台，将袜业制造与文化艺术相结合，突出创意设计，打造世界袜业设计中心，实现传统袜业的转型升级。龙游红木小镇以红木制造基地为基础，巧妙加入国学文化内涵，融艺术观赏、文化研究、生态游憩、养生度假于一体，以此最大限度地实现基于产业融合的价值倍增。

2.4 管理模式，强化管理创新，探索市场导向的PPP综合开发

中央城市工作会议提出创新城市发展方式，一个重要方面就是“统筹政府、社会、市民三大主体，提高各方推动城市发展的积极性”。城市是现代文明和社会进步的标志，现代城市治理也不再是单向度的行政管理，而应该吸引社会公众有序参与，这也是转变城市发展方式的的必要途径。根据《指导意见》要求，浙江特色小镇的运作方式为“政府引导、企业主体、市场化运作”，即政府以小镇为载体提供顶层设计、制度保障、政策供给、环境改造等公共服务；企业作为小镇开发运营主体，通过资源整合、市场化运作，达到资源配置的最优化。可见，特色小镇是一个聚合多方资源的空间平台，与以往政府“大包大揽”的开发模式完全不同，特色小镇引入PPP（PPP，Public-Private Partnership）模式，（PPP模式即政府部门和社会资本合作，是公共基础设施中的一种项目融资模式），让社会资本参与项目建设，不仅实现政府建设特色小镇的目的，同时还可以有序引导企业转型升级和创新产业发展。从建设主体来看，民企、国企、省企、高校等成为特色小镇的建设主体，各大科研机构和民营企业积极参与特色小镇建设，设立分支机构。例如，路桥沃尔沃小镇由吉利集团主导建设，龙游红木小镇由浙江年年红家具集团一手创建，西湖云栖小镇由阿里巴巴集团与转塘科技经济园区联手打造。从投资主体来看，民间资本投资占小镇投资比重逐步升高，2016年前三季度，民间投资占总投资比重为53.9%，有16个小镇民间投资超10亿元，其中余姚模客小镇、柯桥酷玩小镇、江山光谷小镇、龙游红木小镇4个小镇民间投资占100%。

3 特色小镇推动城市发展方式转变的路径选择

城市发展方式是一座城市实现长期科学和可持续发展的源泉、动力和途径，不仅包括单纯的经济增长、结构优化、环境改善、社会协调等宏观内容，还包括城市建设、土地利用、产业发展等微观内容，具有明确的目标、载体和操作路径。正如前文所述，特色小镇建设是区域经济和城市可持续发展的重要举措，这一点在浙江的实践中已得到初步证实。鉴于此，为发挥特色小镇建设在推动城市发展方式转变过程中的作用，根据新型城镇化发展新趋势、新要求、新目标，在加快推进特色小镇建设中，应主动通过树立发展理念、构建产业生态系统、探索土地开发模式、完善运行体制这四大路径来推动城市发展方式转变。

3.1 树立以人为本的社会、环境、文化协调发展理念

当前，我国城市发展的主要问题在于社会、环境以及文化发展远远滞后于经济发展，人是城市发展的主体和终极目标，经济发展、社会发展、城市发展归根结底是为了人的发展。因此，特色小镇要想持续健康发展，就必须树立以人为本的理念，把人的发展放在首位，真正做到发展为了人民，发展依靠人民，发展成果由人民共享。一是优化社会管理和公共服务。特色小镇要吸引、留住高端人才在小镇工作、居住、生活，就要进一步完善医疗、教育、商业和交通设施等公共服务，健全均等化的基本居住保障服务体系，提高居民的获得感和归属感；完善社会管理水平，强化社区服务功能，改造特色小镇创业就业环境，实现“公共服务不出小镇”，“零距离、零时差”为小镇企业服务。二是突出生态环境建设。德国城镇化率为97%，但有70%的人都选择居住在小城镇，原因之一在于小城镇优美的自然环境是大城市无法比拟的。可以说，“生态自然美”是特色小镇建设的应有之义，生态环境不达标，就不能称之为特色小镇。具体而言，特色小镇建设要充分考虑生态环境容量、资源约束力，运用绿色生态技术，修复公共绿地空间、广场道路空间、滨水空间、河道等生态环境；保留小镇原汁原味的自然风貌，通过营造整体景观、改造建筑立面、改良街道人性化尺度，打造小镇独有的人与自然和谐发展的生产生活空间。三是发挥文化引领作用。如果说，“生态美”是特色小镇的底色，那么，“人文美”就是特色小镇的灵魂，在特色小镇建设中发挥极其重要的作用。人文特色是提升小镇品质、提高综合竞争力，维系小镇这一共同体的关键所在。但是，在城市的长期发展过程中，文化一直处于“文化搭台，经济唱戏”的从属服务地位，因此，在特色小镇建设过程中必须要树立大文化观，强化文化的功能意识，注重传承小镇的历史文化、挖掘小镇的地域文化、培育小镇的创新文化，发挥文化的引领、渗透、凝聚作用，将各种文化元素贯穿于小镇建设的各方面和全过程，特别是要将文化内化到特色产业定位和产业选择中，促进文化资源与其他产业深度融合，提升特色小镇的文化活力。

3.2 构建具有创新能力的产业生态系统

纵观全球许多著名特色小镇的发展轨迹可知，建设以产业为核心的特色小镇的重要基础是拥有良好的产业生态位[6]。产业生态系统是由能够对某一产业的发展产生重要影响的各种要素组成的集合及其相互作用关系，是由与产品的研发、生产与应用有关的大学、科研机构、原材料供应商、核心生产者、互补投入生产者、互补品生产者、中介组织、消费者等产业的各类参与者，以及产业发展的支撑因素与外部环境等构成的产业赖以生存和发展的有机系[7]统。但是产业生态系统并不容易构建，特色小镇规划面积控制在3平方公里，建设面积控制在1平方公里左右，难以像开发区一样通过大规模的土地开发来发展产业，必须要通过提高单位面积、单位投资、单位人口的产出来实现效益提升，以最小的资源要素达到生产力的最优化配置[8]。也就是说，培育和发展特色产业不能仅靠政策引导或产业基金给予某一方面的支持，而是要促进产业生态系统的自身完善和协调。改革开放以来，浙江县域经济虽然不断由块状经济向现代产业经济演进，但是受制于资源整合能力有限、创新要素不足、产业层次低、环境承载压力大等原因，产业转型升级后继乏力。浙江特色小镇提出要聚焦信息、环保、健康、旅游、时尚、金融、高端装备制造等七大产业，并兼顾茶叶、丝绸等历史经典产业的“7+1”产业特色形态，结合这一产业定位，应进一步从价值提炼、要素集聚、政策引导等方面创新产业生态系统。要做到这一点，首先，特色小镇的产业选择最初要依托既有的产业类型，在经济利益的驱动下，逐步往产业链的前、后端延伸，在这一过程中，如果没有一个核心的价值导向，就会失去产业可持续发展的凝聚力，只有清晰明确的价值导向，才能真正分辨创新产业生态系统的核心生产要素。根据要素供给需求，大力引进与特色产业相关的高素质人才、创新企业、科研机构、技术中介、品牌营销等组织入驻小镇，推动产业链、资金链、技术链、创新链的相互融合，进而全面提升特色产业的内生动力。最后，要引导与创造良好的产业化环境，如政策法律环境、市场环境和社会文化环境等，建立一套促进产业生态系统创新和发展的激励机制。

3.3 探索由增量扩张向存量盘活转变的土地开发模式

国土资源部印发实施的《关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见（试行）》文件，要求改变城镇低效用地的现状，盘活建设用地存量，提高土地利用效率。浙江“七山一水两分田”，土地资源相对不足，当依靠新增建设用地已无法完全满足特色小镇建设时，应将土地利用模式由增量扩张向存量盘活转变，以土地利用模式转变，破解城市空间资源的瓶颈。存量用地是指在现有城乡建设用地范围内的闲置未利用土地，以及利用不充分不合理、产出效率低的已建设用地，盘活、优化、挖潜、提升存量用地，对物理空间相对有限的特色小镇实现“小空间、大聚合”具有显著意义。在前期建设过程中，虽然一些特色小镇积极利用和盘活存量建设用地，实施低效用地再开发，取得了很好效果。但是，从总体来看，特色小镇建设还存在新增用地需求大、用地结构不合理、存量盘活力度小、占用优质耕地面积等问题。在下一步规划建设中，首先应科学布局用地规划。在特色小镇选址规划前，优先考虑具有二次开发利用潜力的存量土地，实施严格的永久基本农田管控性保护措施，先划定保护区块，再规划建设区域。做到小镇规划与城乡规划、土地利用规划相统一。其次应增强土地供给的有效性。锁定建设用地总量，严格按照特色产业及项目的用地需求配套相应的用地类型和用地标准，实现土地的精准供应，避免出现土地供而不用、乘机圈地现象，进而产生新的低效土地和闲置土地问题。最后应全力盘活低效土地。利用国家现有土地试点政策，对特色小镇规划区内用地情况进行调查，将可以盘活利用的低效土地列入再开发范畴。利用“坡地村镇”政策，实行点状布局、垂直开发，拓展建设用地空间。同时，放宽低效用地盘活政策管控，允许新型产业业态在存量土地上跨用途利用，完善低效用地再开发激励机制，在土地获取方式、用途认定、价款缴纳等方面出台鼓励优惠政策。盘活存量用地后，给予配套新增土地指标奖励等。

3.4 完善多元共治的运行模式

党的十八届三中全会首次正式使用“社会治理”概念，提出改进社会治理方式，统筹政府、社会、市民三大主体，使政府有形之手、市场无形之手、市民勤劳之手同向发力，提高各方推动城市发展的积极性。特色小镇是一个融合特色产业、城镇建设、人文环境、休闲旅游等多种功能于一体的新型社区，具有建设周期长、投资规模高、利益分配复杂等特点，是衡量社会治理水平和治理效果的重要标志。同时，特色小镇相对来说体量较小，通过创新治理模式，不仅有可能形成社会治理的样板，还能成是转变城市发展方式的试验区。从浙江特色小镇建设经验来看，目前主要形成了三种治理模式：市场主体、政府服务模式；政企合作、联动建设模式；政府建设、市场招商模式。这三种治理模式都只强调了政府与企业的合作，忽视了生活在小镇上的原住民和创新创业人员。多元治理倡导治理主体的多元、治理方式的合作、治理结果的共赢，从而达到治理效果最大化、治理成果共享化。特色小镇的治理需要统筹兼顾政府、企业、市民三方的需求，三方发挥各自优势，共同合作运行，最终实现特色小镇的整体推进。首先，需要发挥政府的引导、启动和推动作用。一方面要做加法，完善政策制度，为企业提供生产、生活所需的基础设施和公共配套；另一方面要做减法，即降低行政成本，提高行政效率，做好相关服务保障工作。企业是特色小镇开发的一大主体，更是市场化运作体制下弥补政府短板、激发市场活力的重要角色，特色小镇建设过程中，要厘清政府和市场的边界，依托企业自身敏锐的市场观察力、强大的资本能力、先进的项目运营能力以及较强的风险管控能力，实行企业自主决策、自我管理、自担风险，政府不直接干预企业的市场行为。最后，不可否认，不管是政府还是企业都有基于自身立场的目标诉求，这种诉求与真正生活在小镇里的居民并不完全一致，从根本上讲，小镇是各类高端人才、创业人才、当地居民的集聚地，是地域性社会生活的共同体，特色小镇建设最主要和终极目标是提升居民的幸福感。因此，要承认居民社群的主体地位，发挥他们参与治理小镇的主动性和积极性，通过建立特色小镇发展治理委员会，倾听多方声音、协同多元利益，提升居民的获得感和幸福感，形成多元联动、社会协同、公众参与的联动融合、开放共治的小镇治理局面。

[1]李彦军.中国城市转型的理论框架与支撑体系[M].北京:中国建筑工业出版社, 2012.

[2]李强.特色小镇是浙江创新发展的战略选择[J].中国经贸导刊, 2016(04):10-13.

[3]苏林,郭兵,李雪.高新园区产城融合的模糊层次综合评价研究——以上海张江高新园区为例[J].工业技术经济,2013(07):12-16.

[4]王国平.以城市发展方式转变推动经济发展方式转变[J].红旗文稿,2014(12):18-21.

[5]陈文玲,周京.把创新城市发展方式作为国家重大战略[J]. 南京社会科学,2012(12):6-12.

[6]盛世豪,张伟明.特色小镇:一种产业空间组织形式[J]. 浙江社会科学,2016(03):36-38.

[7]李晓华,刘峰.产业生态系统与战略性新兴产业发展[J]. 中国工业经济,2013(03):20-32.

[8]周鲁耀,周功满.从开发区到特色小镇:区域开发模式的新变化[J].城市发展研究,2017, 24(01):51-55.

After more than 2 0 years’ rapid devel opment, the extensive urban development mode which is traditionally centered on scale not only brought many problems and conflicts, but also influenced the quality and connotation of ur ban development. In 2015, characteristic town strategy was implemented in Zhejiang Province, obtaining great achievements and becoming an effective method for both economic transformation & upgrading and urbanrural integration development in Zhejiang. In August 2 016, based on the experience and practices of Zhejiang’s characteristic town,the Ministry of Housing and Urban-Rural Development, National Development and Reform Commission and the Ministry of F inance issued a document to carry out a nationwide cultivation of characteristic towns. The articles analyzed the motivation system that promotes transformation of urban development mode with characteristic town, concluded four development features of characteristic tow n by analyzing the first group of provincial level characteristic towns in Zhejiang Province, and put forward the routing for characteristic towns to promote the transformation and upgrading of urban development mode, including set up peopl e-oriented concept on devel oping society, environment and culture in harmony; established an innovative industrial ecosystem; explored to change the land development mode from incremental expansion to utility of stock; perfected the multiple governing operating mode.

characteristic town ; development mode ;motivation system ; Zhejiang Province ; social governing

C912

A

1674-4144（2017）-11-24（7）

商文芳，杭州国际城市学研究中心、浙江省城市治理研究中心项目管理工程师。

浙江省城市治理研究中心2016年度立项课题“以特色小镇为载体推动产业转型升级机制研究”（编号：2016zlk09）。

责任编辑：于向凤