欧建平

推进军队领导管理模式和运行机制法治化的思考

欧建平

推进国防和军队法治化，实质是推进军队领导管理模式和运行机制的法治化，关键在于转变治军思路，由“权力主导”向“规则主导”转变；坚持权责统一，构建科学的管理体制；坚持严格、透明运行权力，强化法治意识、责任追究，严惩违法行为。

领导管理模式；运行机制；法治化建设

法治化是国家现代化的重要标志，也是军队现代化的重要标志。党的十八届四中全会明确指出，实现党在新形势下的强军目标，必须“构建完善的中国特色军事法治体系，提高国防和军队建设法治化水平”。法治化是依法治军的治理行动，是一个需要付出长期努力的过程。国防和军队的法治化，首先是领导管理模式和运行机制的法治化。从军事活动的治理规律上看，推进法治化，核心是转变治军方式、基础是架构科学体制、关键是规范运行机制、要害是强化依法执行。

一、转变治军方式

习近平主席把依法治军、从严治军作为新形势下的治军方略，其实质就是使我军的治军方式有一个彻底的、革命性的变化。实现强军目标，建设一支听党指挥、能打胜仗、作风优良的人民军队，必须坚决摒弃陈腐、落后的治军旧习，在治军方式上逐步实现由“权力主导型”向“规则主导型”转变。

“权力主导型”的治军方式，有利于权力集中，树立领导者的权威。但所带来的最大问题是权大于法、令大于法，各种资源的配置使用由权力决定、为权力服务、随权力流动。军队领导管理习惯于“一个将军一个令”，一些权力集中的领域易出现权钱交易、以权谋私、贪污腐败等现象。“规则主导型”的治军方式，则是在人类工业化转型不断加快的历史进程中构建起来的。马克斯·韦伯认为：“这种权力结构相比传统组织，能够成功地从解决职位上的事务中，排除爱、憎和一切纯粹的、从根据上说一切非理性的权力运行方式如果是铁笼的话，铁条。”①“规则主导型”治军方式的基本特征就是法大于权、法治于军。在法治军队里，指挥员依法施令，部队依法行动，官兵依法履职，没有不受制约的权力。然而，由“权力主导”向“规则主导”转型决非易事。一个组织由“创建”到“成功”固然不易，但由“成功”到“常治”则更为不易。由“权力主导”向“规则主导”转型不是一个自然而然的事情，而是一场深刻的革命。没有观念的彻底更新、没有思想的彻底解放、没有法治原则和法治精神的确立，依法治军的方式就不可能真正的确立起来。

二、关于架构科学体制

习近平主席深刻指出：“军队领导管理体制和联合作战指挥体制，是军队管理和作战的‘中枢神经’，在军队组织体制中处于主导地位”②。领导管理体制决定组织功能、决定领导管理方式；先进的领导管理体制，必然滋养和形成先进的领导管理方式。新的历史条件下，领导管理体制作为军事活动的核心枢纽和基本载体，其法治化水平直接影响国防和军队现代化的进程。推进和实现领导管理体制的法治化必须按照法治原则来架构科学的领导管理体制。

一是坚持职权法定。各级领导机关和部门的职能职都要用法律法规明确下来，依法配置和赋予权力。无论是体制编制调整，还是执行重大军事任务，都必须坚持先授权、后用权，先动法、后动权。

二是坚持权责统一。领导管理学认为，权责统一是指领导管理者所拥有的权力与其所承担责任应该是对等的。权大责小，容易造成大包大揽、不堪负重，甚至权力滥用；权小责大，容易造成谨小慎微、无权处置、不敢负责，矛盾问题层层上交。权责不统一的另一大弊端是无法追责，“板子”很难打到具体人身上。因此，在明确各级领导机关和部门职权的同时，要明确相应责任，做到权责对等、权责一致，有权必有责、权责相统一。

三是坚持职能明晰。从横向上看，机关、部门权力界限不清或职能交叉，必然会出现多头管理、推诿扯皮，以及工作“挂空档”和打乱仗等问题，从而影响领导管理的军事运行效率。从纵向上看，上下级的职能不清，权力的垂直运行关系不顺，各个层级的积极性就很难得到充分发挥。解决这些问题一个重要原则，就是要清晰界定机关、部门的职权界限，使各个层级各个部门的职能效应得到恰如其分的释放和发挥。

四是坚持权力制约。历史的经验表明，不受制约的权力，不但危害社会，而且也会动摇当权者所拥有的权力。在科学构建军队领导管理体制的过程中，必须按照决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的要求，合理设置党委、首长、机关、部门职权；对权力集中的部门和岗位，要实行分事行权、分岗设权、分级受权，形成决策科学、执行坚决、监督有力的权力结构。

三、规范运行机制

运行机制是指引导和制约决策及其领导管理活动的运行方式和相应制度。运行机制不完善或不够规范，整个组织就会很难发挥应有的功效。军队领导管理模式的法治化要有清晰的领导管理活动的程序、方法、规则、标准、要求等运行机制问题，最大限度地减少人为因素的影响。

一是严格运行程序。领导管理模式的法治化，应当是规范的、严格的，按照标准化、流程化、精细化要求，明确权力运行的标准、步骤、时限和方法。如果领导管理活动严格按程序办事，那些所谓的“带病提拔”、“中饱私囊”、“干预司法”等违规操作，就一定难有施展空间，更不可能随心所欲、恣意妄为。

二是堵塞运行漏洞。权力的运行为什么会出现这样那样问题，很关键的一点是相应的法规制度不完善、不细致、不明确，漏洞太多，自由裁量的空间太大。“牛栏关猫”缝隙很大，猫就可以来去自如。因此，应像习主席在中央政治局会议上关于改进工作作风、密切联系群众的讲话中要求的那样，“定规矩，就要落实一些已经有明确规范的事情，就要约束一些不合规范的事情，就要规范一些没有规范的事情”，把规范权力运行的笼子编实扎牢。

三是透明运行权力。分析一些腐败分子为什么能够滥用杈力，除了他们自身的原因之外，从规则和程序的角度看，就是权力没有在阳光下运行。因此，必须通过完善党内情况通报和重大决策征求意见等制度，推进党务公开创新政治民主、军事民主、经济民主以及其他民主的实现形式，发挥官兵主体作用，实行基层敏感事务透明公开等措施办法，让权力的运行更加规范，让那些“双面人”无法“暗箱操作”和任性伸“黑手”。

四、强化依法执行

领导管理模式和运行机制的法治化，要着力解决以领导意志代替条令法规，以个人利害代替制度原则，以人情关系代替政策纪律，以及选择性执法、运动式执法、变通式执法、趋利式执法等问题。因此，至少有三个方面的工作需要进一步加强。

一是强化法治信仰。习近平主席深刻指出：“法治是治国理政的基本方式”③，各级领导机关和领导干部要提高运用法治思维和法治方式的能力。不信法律信权力、不信制度信金钱，规则意识坍塌是领导干部守不住底线的最直接原因。要通过法治信仰的确立，使领导干部自觉把法治作为一种思维方式和工作方式，养成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的行为习惯。

二是强化责任追究。要建立健全责任追究机制，完善监督体系，形成有权必有责、用权受监督、违法必追究的责任追究机制。

三是严惩违法行为。全党全军打虎拍蝇的经验告诉我们，敢于向违法违纪的人和事亮剑开刀，敢于较真碰硬，才能维护法规制度的尊严和权威。要明晰违法条文，按照有案共立的原则来描红违法底线，昭告违法代价，对领导干部形成不敢违法、不能违法、不想违法的强大心理约束和良好法治生态。

①〔德〕马克斯·韦伯：《经济与社会》（下卷），林荣远译，商务印书馆1998年版，第298页。

②《习主席国防和军队建设重要论述读本》，解放军出版社2014年版，第112页。

③《习近平：法治是治国理政的基本方式》，新华网，2014年8月11日，http://news.xinhuanet.com/ politics/2014-08/11/c_1112026904.htm。

（本文作者：国防大学军队建设研究所所长，中国领导科学研究会副秘书长）

责任编辑：王鹏凯