宋友艳

摘 要：社区矫正是为贯彻宽严相济刑事政策进行的刑罚执行制度改革，是司法体制改革的重要组成部分。黑龙江省全面开展社区矫正工作以来，历经不断的探索与实践，已初步形成了自己的体系和运行规则，取得了良好的法律效果和社会效果。本调研以牡丹江市、大庆市为对象，介绍了两市社区矫正工作的基本情况及成功经验，分析了实践中存在的一些共性问题和困难，并有针对性地提出了解决的办法，以期为完善社区矫正法律制度做一些有益的探索。

关键词：社区矫正;矫正管理;黑龙江省

中图分类号：D920.4   文献标志码：A   文章编号：1002-2589（2016）12-0129-03

社区矫正是与监禁刑罚执行对应的一种非监禁刑罚执行方式，是指将符合条件的罪犯（被判处管制、宣告缓刑、假释或者暂予监外执行等）置于社区内，由专门的国家机关在有关部门、社会组织和志愿者的协助下，在判决、裁定或决定确定的期限内，矫正其犯罪心理和行为恶习，促进其顺利回归社会的非监禁刑罚执行活动。开展社区矫正工作是我国司法体制改革的重大举措，是推进社会管理创新的重要内容，也是加强特殊人群管理的重要手段。为了推动黑龙江省社区矫正工作，在省司法厅的大力支持下，黑龙江省政法管理干部学院组织调研组于2016年1月深入牡丹江市司法局、大庆市司法局，通过实地察看、走访座谈、听取汇报、问卷调查等方式，对两市近年来社区矫正工作进行了专题调研。现将有关情况报告如下。

一、社区矫正基本情况和成功经验

2007年牡丹江市东安区、大庆市让胡路区被确定为黑龙江省社区矫正工作首批试点单位。经过多年探索，两市社区矫正工作均取得了明显成效，在制度体系建设、信息化应用、社区矫正影响评估、规范化管理、监管安全稳定等多个方面处于全省较好位置，取得了良好的法律效果和社会效果，为维护社会和谐稳定打下了坚实的基础。

牡丹江市5个县（市），4个城区司法局，78个乡镇（街道）司法所（其中乡镇53个、街道25个），都建立了社区矫正（安置帮教）工作领导小组，办公室在基层建立了社区矫正（安置帮教）工作站，形成了271人组成的社区矫正专业工作队伍。

大庆市司法局辖五区四县9个县区司法局，1个派出机构（高新区司法局），89个司法所，含2个社区司法所和1个社区矫正工作室，基层社区矫正工作人员362人，现已形成由矫正警察支队、专职工作人员、辅助人员、志愿者组成的四位一体社区矫正工作队伍。

截至2015年12月31日，牡丹江市累计接收社区服刑人员3 377人，累计解除2 095人，现在册1 282人;大庆市累计接收社区服刑人员6 581人，累计解除5 157人，现在册1 424人。

两市社区矫正工作从试点到全面推行，通过实践中积极探索，各自取得了一些成功经验。

（一）牡丹江市

1.坚持解放思想，在矫正管理的理念强固上求创新

（1）实施亲情式矫正。工作中始终坚持不歧视、不排斥、不打击、不纠缠过去的基本原则。在日常监管和帮扶中体现人文关怀，针对不同犯罪类型采取有针对性的谈话教育和送温暖、送爱心等走访帮扶活动，使社区服刑人员感受到刑罚执行的严肃性和社会化教育的亲情感，促使其自觉遵守法律法规和社区矫正的各项规定。

（2）实施恢复式矫正。通过走访、座谈，同家庭接触、社区接触，帮助社区服刑人重建社会关系，尽早融入社会之中。

（3）实施终极式矫正。不仅在心理上为社区服刑人员提供矫正服务，使其扭曲的心理得到恢复。同时也为其提供技术培训，关心他们的生产、生活，提供就业岗位等。几年来，对有心理障碍的矫正人员实行了100%的心理矫正，为68个家庭困难的矫正人员落实了低保政策。

2.坚持统筹兼顾，在矫正管理的资源整合上求创新

（1）整合专业资源。经过洽谈，将牡丹江市谭力心理学校、春雨心理学校纳入心理矫正基地，每年两个基地都分期分批地深入基层对矫正人员进行一次专业的免费心理治疗。在东安区试点时，抽调5名劳教所民警，组成社区矫正督导小组，常驻东安区，不间断地对社区矫正工作进行规范和指导，对矫正人员进行监管。在此基础上，2014年11月19日，该市成立了社区矫正警察支队，下辖10个大队，并颁发了上岗证件，以此为标志，该市社区矫正工作正式步入规范化、专业化轨道。

（2）整合亲情资源。在矫正工作中注意发挥家庭的亲情作用，通过与社区服刑人员家庭签订监护协议书，密切配合，共同做好矫正工作。

（3）整合社会资源。从试点开始就成立了社区矫正工作领导小组，2012年年底全面铺开后，继续强化领导小组的作用，吸收组织、宣传、纪检、法院、检察院、公安、财政等20多个部门，明确了职能划分，充分发挥各成员单位的作用。

3.坚持效能简捷，在矫正管理的方法凝练上求创新

（1）凝练心理矫正。在开展心理矫正过程中，对矫正对象进行性格测定，同时，开展矫正对象的等级评定，从家庭背景、个性特点、案件情况、对自己的危害行为的认识和矫正条件等五个方面进行综合评定。评定结果作为今后矫正个案，确定日常管理模式的依据。

（2）凝练技能矫正。经过考察、洽谈，成功将崔凤岐美容美发化妆摄影学校、牡丹江职业技能培训学校发展为社区矫正技能培训基地，免费提供培训。2014年以来，与市就业局联合举办社区服刑人员创业理念及创业技能培训班11期，有330名服刑人员参加了培训。截至目前，已有4名社区服刑人员通过培训创业成功。

（3）凝练就业矫正。相继建立了腾飞汽车零配件公司、森发木业、北味等就业基地。据不完全统计，这几个基地吸收126人就业。同时，还积极鼓励自谋职业和自我创业，目前，90%的社区服刑人员实现了就业。

4.坚持科学发展，在矫正管理的机制铸推上求创新

（1）加强规范化建设。制定了《牡丹江市社区矫正工作审前调查评估办法》《牡丹江市社区矫正工作考核暂行办法》《牡丹江市社区服刑人员考核奖惩实施细则》《牡丹江市社区矫正警察工作纪律及考勤暂行规定》等规范性文件。与联通合作建立了社区矫正监管平台，将对全市社区服刑人员实施手机定位监管。

（2）加强专业化建设。2015年采取以会代训方式，对全市120余名专业矫正人员和矫正民警进行了两次系统的培训。先后到福建、上海等社区矫正开展得较好的省市参观学习，进一步提升社区工作人员的水平与能力。

（3）加强保障机制的建设。将继续加大请示汇报力度，积极争取社区矫正经费支持。

（二）大庆市

1.完善工作制度

（1）出台规范性文件。大庆市司法局牵头组织市中级人民法院、人民检察院、公安局召开社区矫正工作联席会议。2012年联合下发了《未成年被告人审前调查实施办法》，2014年联合下发了《大庆市社区矫正人员脱离监管追查办法（试行）》，2015年联合下发了《关于加强社区矫正信息通报工作的意见》，进一步规范和完善了政法各部门的协调配合机制。

（2）制定内部制度。2013年出台《大庆市司法行政机关社区矫正工作责任追究制度》，2015年公布了《大庆市司法行政机关社区矫正刑罚执行权力清单》《大庆市司法行政机关社区矫正工作责任清单》《大庆市社区服刑人员义务清单》，促进社区矫正工作的规范化发展。

（3）规范入、解矫宣告。2015年印发《关于进一步规范入矫宣告和解矫宣告的通知》，对入矫宣告、解矫宣告进行了规范。通过严抓细管，社区服刑人员的守法意识进一步增强，违规人员逐渐减少。

2.加大监管力度

（1）加强入户走访排查。通过划分责任区，社区矫正支队警察每月都深入到责任区司法所检查指导工作，每季度对社区服刑人员进行逐一点名、逐一见面、逐一核对身份，集中谈话和训诫。

（2）加强重点时段管控。在“两会”“抗战胜利纪念日”期间，严格控制请假外出、实行零报告制度、与检察机关一起入户走访;要求社区服刑人员每天向司法所报告，每周到现场报到。

（3）加强重点人员核查。对保外就医人员逐一进行核查，建立音视频电子档案。对护照进行逐个筛查，累计封存护照99本，港澳通行证68本，台湾通行证5本;注销护照62本，港澳通行证45本，台湾通行证3本。

（4）加强流动人员管理。2015年针对流动社区服刑人员管理难度大的问题，印发《关于进一步加强和规范流动社区矫正人员管理的通知》，要求各区县接收时，报市局审核备案。

（5）加强手机定位监管。对479名重点人员进行定位监管，工作人员根据运动轨迹随时掌握他们的活动情况。

3.提高矫正质量

开展心理矫正，仅2015年就进行心理健康教育讲座17场次，开展心理测量427人次，进行个别心理疏导113人次。扩大社会参与面，建立矫正小组2 435个，参与人数达7 305人。落实适应性帮扶，开展技能培训2期146人次，协调乡镇街道帮助4人解决了生活中的实际困难。

4.抓好业务培训

邀请市委政法委、市中级人民法院、市人民检察院、市公安局、市禁毒支队、市移动公司等有关单位领导、专家，对全市社区矫正工作者进行业务知识培训，不仅使参训人员的刑罚执行意识得到加强，还提高了实战经验。

5.创新社区戒毒管理模式

该市作为黑龙江省首个创新社区矫正管理模式，由司法行政机关主动承担社区戒毒社区康复日常管理工作的地市，形成了政府主导，基层司法所具体执行，公安、司法行政等部门齐抓共管，社会力量广泛参与的社区戒毒工作模式。截至目前，已累计接受社区戒毒社区康复人员722人（社区戒毒587人，社区康复135人）。为了保证社区戒毒的监管成果，市司法局在各司法所进行常规吸毒检测的同时，组织专门力量对戒毒人员进行尿检抽查，为吸毒人员远离毒品奠定了良好的基础。

二、存在的共性问题和困难

（一）认识程度不高

由于长期受重刑观念的影响，加之宣传不够，一些地方和单位对社区矫正工作缺乏认识，很多党员干部，甚至是高层次的领导干部对社区矫正工作知之甚少，有的完全不了解;社区居民对社区矫正也很陌生，对把应在监狱服刑的罪犯转移到自己的身边服刑，表现出或多或少的担忧与不安;对于矫正对象而言，要求他们按时报到、按时交思想汇报、参加公益劳动，有些人存在抵触情绪，认为自己不再违法犯罪就可以了，凭什么要接受社区组织管理。

（二）社区矫正工作人员执法身份不明确

社区矫正作为一种非监禁刑罚执行，需要工作人员具备明确的执法身份，而基层司法所工作人员没有执法身份，难以对社区服刑人员形成震慑，致使社区服刑人员不能正确对待自己的服刑身份，认罪态度不好，服刑意识缺乏，对待社区矫正工作人员的教育管理不以为然。正是由于执法权的缺失，滋生了部分服刑人员漠视国家法律的心理，社区矫正工作人员对此没有较好的惩戒措施，有的甚至受到社区服刑人员的人身威胁。

（三）社区矫正工作人员缺乏，素质有待提高

一是有的区、县（市）没有落实政法专项编制，还有个别司法所存在1人所现象，辅助人员配备也不到位;二是大部分区、县（市）社区矫正机构，特别是基层司法所，从事社区矫正的工作人员年龄普遍偏大，还有部分人员属于公益岗位或临时工，不具备较强的业务基础，不能承担起监管责任;三是基层社区矫正工作人员待遇较低，社会认同度不高，缺乏奖惩机制，难以调动工作积极性;四是部分社区服刑人员管理难度大，存在重新犯罪的风险，而基层社区矫正工作人员任务繁重，有的身兼数职，随着行政执法责任制全面运行，心理负担和工作压力加大。

（四）社区矫正工作经费保障不到位

个别地方虽然把社区矫正经费纳入了财政预算，有的做到特事特办，现请现批。但掣肘因素多，经费少，保障难度大，基层普遍缺乏必要的交通、通讯和办公设备，制约了社区矫正工作的有效开展。《财政部、司法部关于进一步加强社区矫正经费保障工作的意见》（财行[2012]402号）文件精神需进一步落实。

（五）执法部门在社区矫正衔接上不够紧密

社区矫正工作执行需要法院、公安局、司法局密切配合，法院通过判决启动社区矫正执行程序，对同级司法局提请的收监执行建议进行裁定;公安机关对违反治安管理规定和重新犯罪的社区服刑人员及时依法处理，对社区服刑人员出入境证件进行报备。虽然《社区矫正实施办法》及相关法律对以上执行程序已经明确，但仍存在部分地区执法部门在社区矫正衔接上不够紧密的情况。政法各部门联动机制还不尽完善。适用社区矫正人员委托调查评估工作不配套，社区矫正交付衔接过程中，存在法律文书移交不及时、社区矫正人员交付不到位等现象，影响社区矫正正常开展。在落实矫正对象奖惩措施上部门协调联动不够，从而导致社区矫正处罚及收监等执行难问题。各政法机关加强社区矫正工作没有达成共识，部门工作合力也尚未形成，没有建立社区矫正信息互动交换平台，未能实现社区矫正工作动态数据共享，信息不对称、衔接不顺畅。

三、对策与建议

（一）各级党委、政府对社区矫正工作要切实提高认识，加强领导

党的十八届三中全会《决定》提出健全社区矫正制度，习近平总书记就进一步做好社区矫正工作做出重要指示，提出明确要求。教育改造好社区服刑人员，促进社会和谐稳定，是各级党委和政府的政治责任。各级党委、政府要深入贯彻落实习近平总书记重要讲话精神，高度重视社区矫正工作，把社区矫正工作摆到维护一方稳定的工作大局中来谋划，摆上重要位置来抓，及时协调解决社区矫正工作中遇到的重大问题。各有关部门要从推进国家治理体系和治理能力现代化的高度，切实增强全面推进社区矫正工作责任感，充分发挥制度优势，切实提高社区矫正工作水平。要健全党委和政府统一领导、司法行政部门组织实施、有关部门密切配合的社区矫正工作机制，统筹整合各方资源，形成共同做好社区矫正工作的合力。

（二）加快立法确保社区矫正工作依法进行

《社区矫正实施办法》属于部门规章，调整范围有限，不能充分发挥法律效力，执法身份问题应通过立法予以明确。十二届全国人大三次会议上，已将《社区矫正法》列入任期内完成的重要任务。在立法出台前，各地应立足实际工作，坚持两条腿走路的方针，认真研究解决社区矫正工作中的具体问题。一条腿是抢抓机遇，争取支持，把社区矫正管理工作再推上一个新台阶;一条腿是自我加压，自我积累，自我提高，把工作的着眼点更多地放在依靠自己的力量上。

（三）加大力度保障社区矫正队伍建设可持续发展

积极争取政府、高校、社会各界支持，加大舆论宣传，引导法学、教育学、心理学等专业高校毕业生通过考录扎根基层司法工作;加大社区矫正工作人员培训力度，不断提升在职人员理论水平和业务能力;建立合理的干部任用选拔机制，强化绩效考核，兑现奖惩，建立良好的竞争氛围;积极推进社区矫正工作社会化发展，加大社会志愿者招募力度，选拔在社区矫正工作中发挥作用好、效率高的志愿者，协调工会、团委、妇联等群团组织给予表彰、奖励，对于业务素质强、能力突出的志愿者，在干部录用和选拔上建议优先考虑，多措并举，推进社区矫正工作社会化发展不断深入。

（四）多举措解决社区矫正经费保障

一是按照社区服刑人员数量核定社区矫正工作经费并及时足额拨付到位，保障社区矫正工作经费。二是将社区矫正工作的人员经费，日常行政经费，公益劳动、就业基地等基础设施建设、设备配置、人员培训等经费列入财政预算，并建立合理的动态增长机制。三是加强基层工作调研，结合各地生活水平、物价标准，按档次划定经费保障标准，制定社区矫正经费管理使用办法，确保社区矫正经费的专款专用。四是拓展社会筹资渠道，鼓励企事业单位、社会团体、民间组织以及社会爱心人士为社区矫正事业捐赠财物、提供服务等支持。五是建议实行以奖代补工作激励机制，对于各区、县（市）在规定期限按规定标准建设完成社区矫正中心和过渡性安置基地的，由市财政给予相应奖励，推动此项工作的开展。六是对特困的社区服刑人员提供最低生活保障和适应性帮扶救助，解除他们的后顾之忧，增强他们融入社会的信心和能力，走上新生之路。

（五）建立执法部门间协作联动机制

发挥各地党委政法委组织领导作用，联合法院、检察院、公安、司法几部门定期梳理执法工作衔接配合上的问题，统一规范在社区矫正执行上职能分工;加强各执法部门间的沟通协作，建立起执法工作信息共享，保障沟通畅通，信息传递高效;建立起部门间协作联动机制，发生社区矫正执行环节认定不清、情况不明的，及时由执法部门协调解决，促进执法工作紧密衔接;建立社区矫正领导小组成员单位量化考核指标，是否支持社区矫正工作，是否很好地履行了自己的职责，是否对年度社区矫正工作做出了贡献，要有年度目标考核并进行排位，进行全市通报;加强执法监督，明确党纪监督和执法监督两个责任，确保责任监督到位、落实到位、整改到位，坚决避免执法过错、怠政、权力滥用现象的发生。