汪东丽

(1.北京航空航天大学 法学院，北京 100191；2.铁道警察学院 法律系，河南 郑州 450053)



我国铁路限额赔偿制度的演进与重构

汪东丽1,2

(1.北京航空航天大学 法学院，北京 100191；2.铁道警察学院 法律系，河南 郑州 450053)

在我国铁路运输领域，限额赔偿制度饱受争议。铁路法的不完善，使得限额赔偿制度因缺乏基本法律依据而先天不足，旅客人身损害在法律适用上左右摇摆，限额赔偿规定一波三折。铁路法修改时，应结合现代损害赔偿法注重社会责任的发展趋势，构建符合社会公平效率的损害赔偿制度体系，立法模式宜采用基本法加上行政法规，内容应包括限额赔偿的适用范围、赔偿标准等，并规定先行给付、责任保险等制度与之配合。

铁路运输；限额赔偿；铁路法修改；综合性损害赔偿体系

随着高铁技术的发展和运营里程的增加，铁路对经济社会发展的作用进一步凸显，安全问题愈发引人关注。铁路运输作为高度危险作业，有危及他人人身、财产安全之虞，一旦发生事故，救济和赔偿问题更是人们关注的焦点。在2011年“7·23温州动车事故”的善后处理中，限额赔偿的适用曾引发广泛的争议。*争议的焦点主要集中在两个方面，一是限额赔偿制度的适用依据是否违反了上位法的规定，部分学者认为违反了《立法法》，参见刘哲昕. 7o23动车追尾事故应急处理引发的法律思考[J].法学，2011，(8)：10-16；张晓娜. 修订《铁路法》百姓呼声在哪里[N].民主与法制时报，2015-11-26(2)；也有学者认为，国务院制定的条例是有法律授权的，并不违反《立法法》的原则和精神，如孙林.温州动车事故赔偿的法律实践与铁路法的完善[J].综合运输，2011，(10)：41-45。二是限额赔偿数额偏低，没有考虑社会经济发展变化等，多数学者认为数额偏低，如孙静楠、孙林. 铁路旅客人身损害赔偿的法律实践[J].铁道经济研究，2011，(5):10-12；刘哲昕.7o23动车追尾事故应急处理引发的法律思考[J]. 法学，2011，(8)：10-16.为解决法律冲突，国务院决定从2013年1月1日起废止《铁路交通事故应急救援与调查处理条例》(以下简称《处理条例》)第33条关于旅客人身伤亡限额赔偿的规定。2015年以来，铁路法的修改引起了多方关注，研究成果逐渐增多，一些学者提出了有针对性的修改建议，但忽视了限额赔偿制度。*参见刘杨、王夏昊.《铁路法》修改问题研究——以市场化为背景[M]. 北京：中国言实出版社，2015:184-208.遗憾的是，该著作在铁路法修订建议中并没有对限额赔偿制度进行明确的规定。铁路损害赔偿制度公平与否关系到广大旅客的权益和安全，也事关铁路运输行业的长远发展和社会稳定，铁路法的修订应当对限额赔偿制度进行科学设计和合理安排。

一、限额赔偿与铁路运输

限额赔偿是法律对某些领域的损害赔偿限制其赔偿范围、计算方法或最高赔偿数额，从而限制责任方的赔偿责任，[1](P570-571)也称之为“责任限额”。传统损害赔偿法的主要任务是填补受害人所受到的损失，强调“补偿”和“禁止得利”原则，一般是损失多少，赔偿多少，即赔偿全部实际损失。而限额赔偿制度则认为，如果责任人对给他人造成的重大损失，既不出于故意也没有重大过失，就可以在法律规定的限额内承担责任。

(一)铁路运输领域引入限额赔偿制度的历史

限额赔偿制度最早起源于海上运输业。早期的航海业是一项风险极大的冒险活动，复杂的气象条件、简陋的航运设备和落后的通讯技术，使得海上运输随时可能遭遇重大事故，以致于船毁人亡。为了保护承运人利益，鼓励人们从事海上运输，限额赔偿制度被引入法律，从而使承运人承担有限赔偿责任，不致于背负沉重的债务或者因为巨额的赔偿而破产。“法律主要通过借鉴而发展，就利用最少的资源获得最好的法律而论，一项具体制度发展的捷径就是效仿。”[2](P250)之后，铁路运输、航空运输等高危行业逐步借鉴海上运输，普遍确立了限额赔偿制度。

1838年德国的《普鲁士铁路企业法》是世界上最早将铁路事故归类为高度危险责任的法律，该法规定铁路事故实行无过错责任原则，但允许加害人通过证明免责事由的存在而予以抗辩。*《普鲁士铁路企业法》第25条规定，对铁路营运事故所造成的损害，不论受害人是旅客还是第三人，不论事故造成的是人身伤害还是财产损害，铁路企业均应承担赔偿责任，除非损害是由于受害人的过错或者不可抗力所致。参见刘杨、王夏昊.《铁路法》修改问题研究——以市场化为背景[M].北京：中国言实出版社，2015:57.在赔偿范围上，德国法对铁路事故责任实行限额赔偿，不仅限制最高赔偿额，还对赔偿范围进行限制，不支持精神损害赔偿。

铁路事故适用限额赔偿制度的目的至少有两个：一是减轻责任人的负担，使责任大小具有可预见性，有利于责任人提前做出风险分担规划；二是鼓励相关从业者积极从事社会不可缺失的高风险活动，推动科技和社会的发展进步。[3]俄罗斯、欧盟等国家和我国台湾地区都对限额赔偿制度有明确详细的规定。[4](P148-194)

(二)限额赔偿制度的本质

一般认为，赔偿实际损失体现了损害赔偿法的补偿原则和禁止得利原则。补偿原则要求填平受害人的损失，使权利得到救济。禁止得利包括禁止受害人得利和禁止侵害人得利。因为如果受害人可以从受害行为中获益，那么受害人就会怠于保护自己，降低注意义务，甚至主动寻求被侵害(如果获益足够大)，这不符合损害赔偿法救济权利和预防侵害的目的。如果侵害人可以从自己的侵害行为中获益，那么就会鼓励侵害人继续实施侵害行为，违背了“人不能从自己的违法行为中获益”这一基本原则。限额赔偿制度对最高赔偿数额进行了限制，可能使部分实际损失得不到赔偿。特别是当实际损失超过最高限额时，受害人将得不到全部赔偿，不能填平损失，不符合补偿原则。侵害人的赔偿比实际损失少，意味着侵害人得到了额外的好处，不符合禁止得利原则。因此，限额赔偿制度并不符合传统损害赔偿法的基本原则。从其发展历史和世界各国的经验来看，限额赔偿制度是风险社会无过错责任原则下在特定领域适用的损害赔偿制度。

当然，限额赔偿不意味着所有受害人得到的赔偿都少于实际损失，也不是要求有受害人都按照统一限额获得赔偿。适用限额赔偿时，仍然要以赔偿全部实际损失为基本原则，在实际损失和最高限额两个赔偿依据之间进行考量。如果实际损失不超过最高赔偿限额，按照实际损失赔偿；反之，如果实际损失超过最高限额，则以最高限额为限赔偿。限额赔偿实质上是在实际损失和最高限额中选取最低标准进行赔偿。赔偿有可能足额的(实际损失低于最高限额)，也有可能是不足额的(实际损失大于最高限额)。如果损失没有超过最高限额，说明风险在侵害人的可预见范围之内，无需对侵害人提供额外的保护，此时限额赔偿并未真正发挥作用。只有在实际损失大于最高限额时，受害人按最高限额获得赔偿，才属于真正的限额赔偿，才能体现限额赔偿制度的功能。

二、我国铁路运输限额赔偿制度的发展历程与评析

从法律传统上，我国理论和实务界普遍对铁路限额赔偿制度持肯定态度；但粗糙模糊的立法、相互冲突的规定，以及不合理的赔偿标准，使得限额赔偿制度在法律适用上一直饱受争议。从1990年铁路法颁布以来，有关限额赔偿的规定大致经历了以下三个阶段：

(一)铁路货物运输规定了限额赔偿，旅客运输无规定

在我国铁路司法实践中，货物运输一直适用限额赔偿制度。《铁路法》第17条第1款规定了铁路运输企业对其承运的货物、包裹、行李毁损灭失的赔偿责任。*《铁路法》第17条第1款规定：“铁路运输企业应当对承运的货物、包裹、行李自接受承运时起到交付时止发生的灭失、短少、变质、污染或者损坏，承担赔偿责任：(一)托运人或者旅客根据自愿申请办理保价运输的，按照实际损失赔偿，但最高不超过保价额。(二)未按保价运输承运的，按照实际损失赔偿，但最高不超过国务院铁路主管部门规定的赔偿限额；如果损失是由于铁路运输企业的故意或者重大过失造成的，不适用赔偿限额的规定，按照实际损失赔偿。”该条不仅明确规定了限额赔偿的适用范围、赔偿的范围，而且区分了承运人的过错程度，立法相当严密。

铁路法第17条第1款首先区别了保价运输和未保价运输。保价的，适用保价运输的赔偿原则。未保价的，根据承运人的过错程度分为两种情形：第一种，当承运人有故意或者重大过失时，承运人应赔偿全部实际损失，不适用限额赔偿；第二种，当承运人没有故意或者重大过失时，根据无过错责任原则，适用限额赔偿。此外，该条规定还包含了赔偿标准的认定，如果实际损失不超过最高赔偿限额，则按照实际损失赔偿；反之，实际损失超过最高赔偿限额的，赔偿以最高限额为限，不得超过限额。

铁路法颁布实施二十多年，很多规定都已经远远落后于时代，无法满足司法实践的需要，但货物运输限额赔偿制度并没有太多的争议，并能与《合同法》第312条的规定相衔接。*《合同法》第312条规定：“货物的毁损、灭失的赔偿额，当事人有约定的，按照其约定;没有约定或者约定不明确，依照本法第六十一条的规定仍不能确定的，按照交付或者应当交付时货物到达地的市场价格计算。法律、行政法规对赔偿额的计算方法和赔偿限额另有规定的，依照其规定。”

多数学者认为，《铁路法》中没有关于旅客人身损害限额赔偿的规定。但也有学者认为，《铁路法》第57条关于铁路交通事故的规定，*《铁路法》第57条：“发生铁路交通事故，铁路运输企业应当依照国务院和国务院有关主管部门关于事故调查处理的规定办理，并及时恢复正常行车，任何单位和个人不得阻碍铁路线路开通和列车运行。”将有关应急救援、善后处理和赔偿的法律适用全部指向了国务院和国务院有关主管部门的规定，属于授权，因而行政法规中规定的限额赔偿应具有与铁路法同等的效力。[5]解决此争议，需要明确的关键问题是，限额赔偿制度可否由行政法规直接规定？或者说限额赔偿是否属于可授权的范围？此争议将于立法建议部分探讨。

(二)行政法规确立铁路旅客限额赔偿制度

1994年国务院批准发布的《铁路旅客运输损害赔偿规定》第5条规定，铁路运输企业对每名旅客人身伤亡的赔偿责任限额为人民币40000元，自带行李损失的赔偿责任限额为人民币800元；再加上当时铁路旅客意外伤害强制保险的最高赔付额2万元，*1992年颁布的《铁路旅客意外伤害强制保险条例》第5条规定：“旅客之保险金额，不论座席等次、全票、半票、免票，一律规定为每人人民币两万元。”第6条规定：“旅客之保险费，包括于票价之内，一律按基本票价百分之二收费。”2012年11月16日,国务院(第628号令)决定从2013年1月1日起废止实施了61年的《铁路旅客意外伤害强制保险条例》。最高限额合计为6.8万元。这一标准沿用多年，随着经济发展和物价上涨，赔偿标准日趋不合理。为解决限额赔偿标准过低的问题，国务院于2007年颁布了《铁路交通事故应急救援和调查处理条例》，同时废止了《铁路旅客运输损害赔偿规定》。《处理条例》第33条将旅客人身伤亡的赔偿限额提高到了15万元，旅客自带行李损失的赔偿限额提高到了2000元；加上最高2万元的旅客强制保险，共计17.2万。

无论《铁路旅客运输损害赔偿规定》还是提高了标准的《处理条例》，它们在限额赔偿制度的规定上存在着共同的弊病：首先，立法粗糙，制度规定简单模糊，没有区分承运人的过错，笼统适用限额赔偿标准；其次，赔偿标准僵化，缺乏合理的计算方法，没有考虑到社会经济的发展以及如何克服成文法的滞后性和局限性；再次，没有明确在实际损失与最高限额之中如何确定赔偿标准，也没有对免责事由进行统筹安排；最后，作为行政法规，没有充分考虑与上位法的衔接与配合。这些弊病并没有影响限额赔偿制度的适用，直到2011年温州动车事故时才引发了集中讨论，之后，铁路旅客限额赔偿制度的命运就被改变了。

(三)铁路旅客限额赔偿规定被删除

2012年国务院颁布《国务院关于修改和废止部分行政法规的决定》(国务院令628号)，决定删去《铁路交通事故应急救援和调查处理条例》第33条。以行政法规形式存在了近20年的旅客限额赔偿制度就此废止。2013年1月1日起，铁路旅客人身损害回归赔偿实际全部损失。

国务院此举应是依据《立法法》，消除了《处理条例》与上位法《铁路法》之间的抵触，这一进步在理论和实务界普遍得到了肯定。但《处理条例》第33条删除之后，铁路旅客的人身损害便只能依据《民法通则》、《侵权责任法》等赔偿全部实际损失。摒弃限额赔偿制度，不仅忽视了铁路运输的特殊性，也不符合铁路事故适用限额赔偿的国际传统。所以，删除行政法规中的限额赔偿规定，仅仅消除了表面冲突，似乎前进了一小步，但没有最终解决赔偿的公平合理问题。

相较于货物运输限额赔偿制度的稳定，旅客限额赔偿制度的命运可谓跌宕起伏，一波三折，经历了从无到有，再从有到无的巨大变化。究其原因，还要回到铁路法本身，因其立法不完善，技术不成熟，缺乏系统性、合理性，缺乏对法律制度的精细研究和考量，才会有如此变幻不定的结局。

三、铁路运输适用限额赔偿制度的理论基础

铁路的运输营业主要包括货物运输和旅客运输，列车在运营过程中造成的损害一般包括货物毁损、旅客伤亡和第三人的人身或财产损失，各主体与铁路承运人之间法律关系不同，赔偿原则也不同，铁路运输合同(旅客运输和货物运输)当事人的损失可以适用限额赔偿，而对第三人的侵权则不能适用限额赔偿。*本观点基于对铁路人身伤亡事故的类型化分析：旅客伤亡可以适用限额赔偿(故意和重大过失除外)，而路外伤亡不适用限额赔偿，参见汪东丽. 论路外伤亡事故的赔偿责任[J].铁道运输与经济，2011，(11)：80-84；参照上述标准，财产的损害也可以进行类似的分类：铁路自有财产的损失、承运货物的损失和第三人财产的损失。铁路造成自有财产的损失应当自己承担，造成承运人货物的损失适用限额赔偿(故意和重大过失除外)，造成第三人财产损失则不适用限额赔偿，应按照全部实际损失进行赔偿。铁路运输中适用限额赔偿制度的理论依据主要有：

(一)限额赔偿制度是对无过错责任原则的修正和完善

过错责任原则是19世纪民法最为鲜明的特征之一，“只有当行为人对其行为具有过错时，通过报复弥补过错才有理性意义。”[6](P4)进入20世纪后，工业生产带来了专业化分工和巨大风险，单纯以“过错论责任”已无法保障普通人的权利，私法也开始由追求形式平等向追求实质平等过渡。在以工业化和术发展为基础的“危险事业”的现代语境下法律基于私法正义对于受害人与危险事业经营者之间平衡关系进行了新的制度安排，[7]即无过错责任。在无过错原则下，不问过错，责任不是对过错的报复，而是对损失的弥补。要求行为人对自己不具有可责性的行为承担责任，事实上增加了行为人的负担和注意义务，为了重新达到公平合理的分配权利义务，法律允许行为人对损失进行责任限制，以最高额为限承担责任，从而保护工业生产经营者，免受赔偿负担的拖累。[8]从理性出发，法律对行为人的过错行为和无过错行为不应一视同仁，两种行为的可责性与否不同，承担的责任也应该有所区别。对自己的过错导致的损害，行为人应当承担全部损失；对于无过错行为带来的损害，其责任应当轻于前者，应实行责任限额，承担不超过限额的责任。

(二)限额赔偿制度是损害赔偿观念社会化的体现

现代风险社会，损害赔偿的观念发生了从个人损害向社会损害的转变，侵权责任的主要功能已经演变为基于分配正义与全体正义对经济风险与社会损害进行合理的调整。[9](P36-37)

现代侵权责任法正在走向多元价值融合的阶段，受害人权利救济已经不再是唯一的追求，即便不能以社会安全绝对替代个人安全和自由，但是应穷尽一切有效方法，如商业保险、强制保险以及其他社会化方案等，在综合的、公平的视角下设计多元救济机制并在新的多元机制中做好协调。[7]损害赔偿已不是只依据民法、侵权责任法、合同法来调整的单纯民事主体之间的损失分配关系，而是法律制度之间相互借鉴、融合，形成了以侵权法、保险法为主的综合性损害赔偿体系。[10](P102)发达的风险分担机制和完善的社会保障体系，为克服限额赔偿制度的不足提供更多可能和选择，受害人还可以通过保险等方式补偿损失。

(三)限额赔偿制度的法经济学分析

经济学分析认为，无论在哪一种责任制度下，当行为人面临的潜在利益减损超出其可能收获时，其一般就会因为此种威慑而克制自己从事该行为。[6]特别是无过错责任原则下，法律通过加重行为人的负担来保护弱势主体的利益，而赔偿责任的威胁通常会促使人们更倾向于避免损害。铁路运输企业提供的是面向全体社会公众的公共服务，在承担无过错责任原则下，如果因为惧怕面临庞大的损害赔偿而过度小心，就会拒绝履行社会公共服务职能，反而影响了个体利益。如果强制铁路运输企业提供公共服务(包括强制缔约等)，一旦遭遇事故，巨额的赔偿可能会导致铁路运输企业破产。在世界各国，铁路运输企业营利能力通常有限，甚至需要政府的补贴。我国的铁路运输更是带有很强的公益性，这就需要我们在社会公共利益与个体利益之间寻求一个最佳结合点，兼顾双方利益，既能够保护受害人得到确定的赔偿，又使铁路运输企业对其可能造成的损害结果有比较确定的预见。

从经济学角度来看，合理的损害赔偿标准可以促使人们投入适当的注意，赔偿不足会使加害人投入的注意过低，而超越赔偿范围则导致过度谨慎注意。补偿不足不利于受害人，加害人投入注意过低则进一步危及受害人；反之，超越加害人的赔偿能力，可能会导致加害人过度谨慎，浪费社会资源，还有可能置侵害人于破产的境地，此情形也不利于受害人。限额赔偿制度充分考虑了加害人的过错程度与赔偿能力，使加害人在尽到适度注意义务的前提下，避免因责任过重而破产，导致受害人索赔无门。从这个意义出发，限额赔偿制度在公平性之外，还兼具了效率。“即便是那些秉持最为传统上价值判断方法的论辩者，也一般会遵守如下共识：很难说不讲社会效率和公共福利的制度设计是一个好制度。”[6](P7)铁路运输中发生的事故，通常符合大规模侵权的特征，受害人众多，具有一定的公共性。如果受害人一个一个提起民事诉讼来解决，法院就面临着审理同一损害事件造成的众多损害赔偿案件，诉讼成本高昂，不具有效率。如果当事人之间分别约定，达成一致意见也需要长时间的谈判，协商成本也很高。而限额赔偿制度可以节约分别谈判的成本，在事故发生后及时依据法律作出赔偿决定，方便实现损害赔偿，程序便捷，也有利于节约司法资源、降低司法成本。

四、我国铁路限额赔偿制度的重构

从总体上说，铁路法已经远远落后于时代。立法理念需要更新，体例需要重新安排，立法技术急需提高。此次铁路法的修改不应是局部修补的小手术，而应是全面升级换代的大变革。限额赔偿制度的重构，可以具体从以下几个方面修订和完善：

(一)限额赔偿制度的立法模式

整体模式为基本法加上行政法规，即铁路法确立，行政法规将之具体化。首先，要将限额赔偿制度明确写入《铁路法》，在基本法律中确立下来。这里，我们要解决之前的争议：限额赔偿制度可否由行政法规直接规定？或者说限额赔偿是否属于可授权的范围？根据《立法法》第8条的规定，“民事基本制度”只能制定法律。限额赔偿制度是通过对一方民事主体赔偿权的限制达到减轻另一方主体负担的目的的，涉及到了民事主体之间权益的分配，对主体利益有重大影响；这和一般侵权责任应当赔偿全部实际损失一样，属于民事基本制度，只能通过法律的形式予以规定。*《民用航空法》和《海商法》均在法律中直接规定了对承运人承担限额赔偿责任。参见《民用航空法》第128、129条和《海商法》第117条。尽管《立法法》允许在立法条件不成熟时先行授权国务院制定行政法规，但是应当符合授权程序，而且不得与上位法相抵触。在《铁路法》中明确规定限额赔偿制度，才能够实现与《侵权责任法》的衔接。*我国侵权责任立法上已确认高度危险责任适用限额赔偿规则。《侵权责任法》第77条规定：“承担高度危险责任，法律规定赔偿限额的，依照其规定。”此次铁路法修改在侵权责任法生效之后，应实现其实质意义上的衔接。参见杨立新. 侵权责任法[M].上海：复旦大学出版社，2010：238.

其次，依据《铁路法》，由国务院制定有关铁路运输限额赔偿的行政法规。这样法律不必随着社会经济的发展常常调整，而行政法规则可以灵活应对变化，而且实现了法律制度的稳定性与灵活性的结合；而且符合《立法法》的规定。相对于法律，行政法规的灵活性强一些，但就法的属性来说，每个层级的法都应当保持相对的稳定性，行政法规也不例外。

(二)限额赔偿制度的设计要点

1、铁路承运人对货物的毁损灭失、旅客人身与财产损失均承担限额赔偿责任，在货运合同与客运合同中分别规定限额赔偿制度还是集中规定，取决于铁路法的立法体例。在规定中，应区分承运人的过错情况，排除承运人在故意或者重大过失情况下对限额赔偿制度的适用。

2、区别旅客损害和对第三人损害。对第三人的损害不适用限额赔偿，[11]应单独规定。区分一般的第三人和违法侵入铁路界限的第三人，对于故意侵入铁路，危害铁路安全的行为，可根据危害程度分别规定民事、行政责任；构成犯罪的，依刑法追究刑事责任。

3、铁路限额赔偿的单位建议采用特别提款权。*2015年11月30日，国际货币基金组织正式宣布人民币2016年10月1日加入特别提款权(SDR)。采用特别提款权可以保持责任限额的相对稳定，并与国际接轨，减轻因币值变化而造成赔偿不合理。具体数额规定可以参照国际航空运输条约和《海商法》的规定，避免我国民用航空法上的国际、国内双重标准。其次，确定赔偿标准应参考侵权责任法的赔偿数额，并综合考量铁路运输的成本、利润等各个方面。再次，规定限额赔偿标准的复审周期，定期对责任限额进行复审，根据通货膨胀的情况修改责任限额。*统一国际航空运输某些规则的公约》(简称1999年《蒙特利尔公约》)，每隔5年复审一次，并在复审结果表明通货膨胀因素已超过10%时，修改责任限额。参见陈嘉佳. 明年旅客在国际航空运输中或可获更多赔偿[N].中国民航报,2009-12-09(1).

(三)限额赔偿制度的配套规范体系

在铁路法修改时，除了要严密推敲限额赔偿制度的立法条文，还应当注重于限额赔偿相关的制度安排，可以考虑将先行赔付制度、责任保险制度等写进铁路法，也可以考虑建立大型铁路事故救助基金制度。

1、建议在《铁路法》中确立铁路旅客人身损害的先行给付制度。目前从《铁路法》到《处理条例》均没有规定铁路承运人对旅客负有先行给付义务。旅客与铁路承运人之间是运输合同法律关系，承运人对旅客负有安全保障义务，不管旅客伤亡是否是承运人的责任，承运人均应当提供救助，由此延伸出先行给付。法律还应明确规定，先行赔付并不构成对责任的承认，且事后可以从赔款中扣除或者向责任人追偿。

2、完善铁路运输保险制度。现代损害赔偿法的发展方向就在于将损失转移到某一能够承担损失而又不会受到严重影响的主体，而这种主体主要是各种连带共同体(保险人)，通过一个复杂的系统将损失转移由一个有负担能力的债务人来负担。[12](P7-8)铁路法应当确立铁路保险公司的法律地位，明确利用保险制度转移和分散经营风险防范的措施。鼓励旅客购买乘客意外保险能够补充旅客限额赔偿制度的不足。[13]由于铁路对第三人的损害不适用限额赔偿制度，要承担全部赔偿责任，可根据行业发展情况考虑设立铁路第三者责任险，由铁路运输企业投保，一旦出现事故，由保险公司负责理赔，化解铁路运输企业的风险。

此外，建议规定铁路事故大规模损害赔偿救助基金制度作为对其他救济方式补充。由于铁路事故涉及人员众多，一旦发生损害，将会带来大规模侵权危机，甚至影响社会稳定，而赔偿问题总是争议的焦点。设立救助基金，当受害人不能按照铁路法、侵权法或者保险法等获得赔偿时，可以通过申请救助基金得到及时抢救或者适当补偿。

铁路限额赔偿制度尽管引起了很多争议，也导致了法律规定不断变化。但是每一次争议的焦点大都集中于铁路旅客限额赔偿制度的法律适用、赔偿数额等问题，而不是质疑限额赔偿制度本身的合理性，因此修改铁路法时，应充分考虑这一现实，把重心放在限额赔偿制度的完善之上。

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责任编辑：周延云

The Evolution and Reconstruction of Chinese Railway LimitedCompensation System

Wang Dongli

(1. Law School, Beihang University, Beijing 100191, China;2. Law Department, Railway PoliceCollege, Zhengzhou 450053, China)

The system of limited compensation is controversial in the railway transportation of China. The Railway Act is not perfect, and the system of limited compensation wasinitially deficient for lack of legal basis, so the applicable law is shiftingin passengers' personal injury compensation. There are many difficulties in the system of railway limited compensation. We should establish the system of limited compensationin the Railway Act when it is amended. We should adopt the model of legislation which combines The Railway Act with administrative regulations, including the scope of compensation, compensation standards, the system of providing advance payment, and liability insurance.

railway transport; limited compensation; amendment toRailway Act; the comprehensive system of compensation

2016-09-06

中央高校基本科研业务经费重点培育项目“铁路交通事故人身损害赔偿问题研究”(2015TJJBKY004)；河南省软科学研究项目“高铁交通事故损害赔偿问题研究”(132400410090)

汪东丽(1977- )，女，河南南阳人，北京航空航天大学法学院博士研究生，铁道警察学院法律系副教授，主要从事民商法研究。

D923

A

1672-335X(2017)03-0084-06