周玲玲 鲍献文 余 静 张 宇 武 文 冯若燕

(1.中国海洋大学 海洋与大气学院，山东 青岛 266100；2.国家海洋局 海洋咨询中心，北京 100161)

中国生态用海管理发展初探*

周玲玲1鲍献文1余 静1张 宇2武 文1冯若燕1

(1.中国海洋大学 海洋与大气学院，山东 青岛 266100；2.国家海洋局 海洋咨询中心，北京 100161)

自20世纪90年代至今，我国的海域管理经历了从无章可循到有法可依、从盲目开发到合理规划、从过度开发到倡导生态用海的一系列转变和进步。基于我国国情及海域开发利用特征，本文阐述了“生态用海”理念的发展、内涵、制度基础，着重梳理了我国区域建设用海规划、海岸线保护与利用、海洋生态红线等方面的生态用海管理新规，最后从生态建设、生态保护、合理布局、节约资源、整治修复五个方面提出贯彻落实“生态用海”管理理念的建议。以绿色发展理念统筹海洋开发与保护，构建“生态+海洋管理”方式，开辟基于生态系统的海洋综合管理新途径，已成为目前我国海域管理的新准则，为我国从根本上解决海洋资源过度消耗、生态环境形势严峻等问题指明了方向。

海域管理；生态用海；生态保护；生态建设

一、引言

自20世纪50年代以来，随着世界经济的恢复和发展，人类对海洋资源的需求日益增多，海洋开发利用的深度和广度大大增加。与此同时，一些海洋资源逐步衰退甚至枯竭，近海海洋环境迅速恶化，海洋灾害呈现多样化等特征，国家之间海洋权益的争端此起彼伏。这一切促使人们对海洋的价值观产生了巨大变化，加深了对海洋统一性、关联性的认识，海洋综合管理从理念到行动并上升为战略，引起国际社会的广泛重视。1990年召开的第45届联合国大会作出决议，敦促世界各国将开发、保护海洋列为国家发展战略。1992年联合国环境与发展大会通过的《21世纪议程》将海洋列为重要领域。1993年的第48届联合国大会作出决议，敦促各国将海洋综合管理列为国家发展战略。近年来，各沿海国积极调整其海洋政策与发展战略、颁布海洋法律法规、调整和改革海洋管理体制、加强海洋综合管理。例如，美国先后出台《水下土地法》、《外大陆架土地法》、《美国海洋行动计划》、《海岸带管理法》、《海洋法令》等；[1][2][3][4]加拿大于20世纪末至21世纪初相继颁布了《北冰洋管理法》、《渔业法》、《大陆架法》、《防止油类污染法》、《海洋法》、《加拿大航海法》等一系列海洋事务的法律法规；[5](P6)日本先后出台《公有水面填埋法》、《海洋基本法》、《专属经济区海洋构筑物安全水域设定法》、《领海等区域内有关外国船舶航行法》、《海洋基本计划》等；[6][7]韩国先后出台《海洋污染防治法》、《湿地保护法》、《公共水面管理法》、《渔港法》、《口岸秩序法》等海洋开发保护法律。[8][9]

我国的海域使用管理制度正是顺应世界海洋管理的潮流并结合国家海洋开发实际而逐步建立起来的。1993年《国家海域使用管理暂行规定》的颁布标志着我国的海域使用管理进入有章可循的阶段，该规定首次提出了“海域使用权”的概念，规定了“海域使用许可”和“海域有偿使用”两项制度，使我国的海域使用秩序初具雏形。但由于其属于部门规章，法律层次较低，颁布近十年后我国的海域使用仍处于“无序、无度、无偿”的局面，迫切需要从国家法律层面加强我国海域使用管理。直至2002年《中华人民共和国海域使用管理法》的出台，我国海域使用管理才正式进入有法可依的阶段，并建立了“海洋功能区划”、“海域权属管理”、“海域有偿使用”三项基本制度。《中华人民共和国物权法》(2007年)的颁布确定了我国海域使用管理的第四项基本制度，即海域物权制度。除上述四项基本制度外，我国在海域管理方面相继制定了海域使用统计制度、海域使用论证制度、海域使用动态监视监测制度、海域使用监督检查制度等，海域使用管理初具成效。

党的十八大作出了建设海洋强国的重大战略部署，[10]这对我国现阶段的海域管理工作提出了新的要求。以建设海洋生态文明为目标，更加注重海洋开发利用与海洋生态保护相结合，将“生态+”思想贯穿于海洋管理各方面，促进“生态+海洋经济”发展，构建“生态+海洋管理”方式，推动“生态+海洋科技”进步，成为海域使用管理工作的新准则。本文结合我国海域开发利用特征和海域管理发展历程，探讨新时期“生态用海”理念的提出、内涵、制度基础，进而提出贯彻落实生态用海理念的对策建议。

一、“生态用海”管理的发展及内涵

党的十八大提出的“大力推进生态文明建设”的战略决策，将生态文明建设纳入中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局，确立了生态文明建设的突出地位，为我国从根本上解决当前面临的海洋资源过度消耗、生态环境形势严峻等问题指明了方向。

为解决海域开发过程中存在的问题，更合理地开发利用海洋资源，更有效地保护海洋生态环境，更好地服务于国家经济社会发展的大局，国家海洋局于2011年9月提出海洋资源开发利用必须坚持“五个用海”，包括规划用海、集约用海、生态用海、科技用海、依法用海。坚持“生态用海”，即要按照整体、协调、优化和循环的思路，进行海域资源的合理开发与可持续利用，维持海洋生态平衡。[11]“生态用海”的具体内涵指：

一是强调海洋生态系统基本生态功能的维护和保护。开发利用海域应维护、保持我国海洋生态系统的基本生态功能，特别是着重保护海洋生态环境敏感区，如自然保护区、珍稀、濒危海洋生物的天然集中分布区、河口和海湾海域、红树林、珊瑚礁等特殊生境、重要渔业水域等海域；

二是侧重海域自然资源禀赋的开发和利用。开发利用海域应因势利导，根据特定海域的自然禀赋确定用海方式，最大程度地发挥其资源环境潜在功能与海域的经济效用，最大化海域使用生态效益与经济效益；

三是要求生态建设与海域开发利用同步实施。尽可能地采用生态友好、环境友好的方式开发利用海域，最大程度地减轻对海洋生态环境的影响，明确落实开发利用海域的生态建设方案，积极鼓励用海活动与海洋生态修复、整治工程的有机结合；

四是加强落实生物多样性保护和生态补偿工作。应加强用海活动范围内的海洋生物多样性保护工作，必要时采取有效措施保护海洋典型濒危动物及栖息地、海洋生物迁徙通道和生态联系，对受威胁生物实施异地保护，对受损生物栖息地实施生态补偿。

继生态用海理念提出之后，国家海洋局相继颁布了一系列文件，逐步明确海洋生态文明的建设要求。2012年初发布的《关于“海洋生态文明示范区”建设工作的意见》成为我国海洋生态文明建设的指导性和纲领性文件；[12]同年4月，广东省正式启动创建全国海洋生态文明示范区，为我国沿海省市第一个省级海洋生态文明示范区；《海洋生态文明示范区建设管理暂行办法》和《海洋生态文明示范区建设指标体系(试行)》的发布，明确了国家级海洋生态文明示范区的申报、建设、考核、验收和管理办法，列出了海洋经济发展、海洋资源利用、海洋生态保护、海洋文化建设和海洋管理保障5个方面、33项具体指标，大大推进了海洋生态文明建设实践工作；[13]《海洋生态文明建设实施方案》(2015-2020年)的公布为“十三五”期间海洋生态文明建设提供了路线图和时间表；《全国海洋主体功能区规划》(国发[2015]42号)[14]为科学谋划海洋空间布局提供了基本依据和重要遵循；根据“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念要求，2016年《海洋工作会议报告》提出以绿色发展理念统筹海洋开发与保护，将“生态+”思想贯彻于海洋管理各方面，促进“生态+海洋经济”发展，构建“生态+海洋管理”方式，集约节约利用海洋资源，开辟基于生态系统的海洋综合管理新途径。[15]

这一系列政策和理念的提出，意味着我国在海域管理的发展过程中，经历了从无章可循到有法可依、从盲目开发到合理规划、从过度开发到倡导生态用海的一系列转变与进步。新时期海洋资源开发利用必须坚持“生态用海”，坚持生态优先的原则，科学配置海域资源，优化海洋开发格局，加强生态保护与建设，维持海洋生态平衡，实现海域使用的生态效益、经济效益和社会效益最大化。

二、中国用海管理存在的问题及成因

根据《中国海洋经济发展报告2016》，[16]2015年我国海洋生产总值达64669亿元，占国内生产总值的9.4%，海洋经济增速持续保持高于国民经济增速。然而，海洋在支撑我国沿海地区经济社会快速发展的同时，也付出了巨大的资源环境代价，主要包括以下几个方面：

(1)围填海占用滩涂湿地、自然岸线等生态资源，海域空间资源日益减少或破坏。在生态敏感区、脆弱区填海，造成滩涂湿地面积锐减、河口港湾淤塞，改变了近岸海域原有的生态结构，导致海岸带和近海生态系统退化和丧失。[17][18][19]以山东省胶州湾为例，1863—1935年以自然演变为主导，岸线变化很小，因自然淤积潮间带面积缓慢减小，72年中仅减少了15.68km2；而1935年以来受人类活动影响，胶州湾岸线变化很大，大面积的自然潮滩被盐田养殖区和人工填海代替，岸线普遍向海推进，总体上趋于平直造成潮间带面积和纳潮量急剧减小。在近150年的时间里，胶州湾的面积缩小了38.6%，纳潮量减小了19%，其中1935年以后纳潮量的缩小速率大约是1935年以前的250倍。[20]

(2)海域生态环境恶化。海域开发利用过程中，无论是填海造地、围海养殖，还是港口建设、旅游开发等，都会对海域生态环境产生不同程度的影响。滩涂围垦、城镇及临港工业建设填海造地导致河口湿地、红树林、珊瑚礁和海草床等生态系统的破坏，造成生物多样性地锐减；捕捞是人类直接影响渔业生态系统的最主要的活动；船舶会通过大气或直接向海洋环境排放各种污染物；海洋排污倾倒威胁着海底沉积环境。海域长期遭受温排水、营养物、有机合成物、重金属、放射性物质等污染，导致海洋生物体中毒甚至死亡，尤其影响海湾海域的生态系统结构。[21][22][23]

(3)海洋产业布局不合理，围填海盲目扩张。沿海地区产业布局不尽合理，重化工业向沿海布局，产业同构现象突出，加剧了产能过剩，不同地区之间甚至出现了恶性竞争。2015年围填海专项调研表明，未批先填和填而未建问题突出，存量围填海资源闲置较多，主要集中在环渤海地区。此外，部分沿海地区海域开发利用方式粗放，高密度、高污染、低产值的用海活动加剧。

(4)经济发展和生态环境保护的矛盾冲突。在经济发展和海岸带开发利用过程中，由于对生态系统结构和功能理解的不深入和不完整，导致了经济发展和生态环境保护的矛盾。虞阳等(2015)的研究表明，以保护为主导的功能区海水水质超标情况较为严重。尽管海洋特别保护区的功能在于协调海洋开发与生态保护，然而仍有80%的国家级海洋保护区超标，水产种质资源保护区的超标程度也达到65%。[24]

三、中国生态用海管理的制度保障

(一)制度基础

为加强围填海管理，国家海洋局发布了《关于加强人工岛建设用海管理的意见》(国海管字〔2007〕91号)、《关于改进围填海造地工程平面设计的若干意见》(国海管字〔2008〕37号)、《关于加强区域农业围垦用海管理的若干意见》(国海发〔2012〕9号)、《关于加强区域用海规划拟建项目审查管理工作的通知(海管字〔2014〕5号)》等政策文件。国家海洋局会同有关部委联合发布了一系列文件，如：联合国家发展改革委发布了《关于加强围填海规划计划管理的通知》(发改地区[2009]2976号)、关于印发《围填海计划管理办法》的通知(发改地区[2011]2929号)；联合国土资源部发布了《关于加强围填海造地管理有关问题的通知》(国土资发[2010])219号；联合财政部发布了《关于加强海域使用金征收管理的通知》(财综[2007]第10号)、关于印发《海域使用金减免管理办法》的通知(财综[2006]24号)、关于海域使用金减免管理等有关事项的通知(财综[2008]71号)、关于印发《海域使用金使用管理暂行办法》的通知(财建〔2009〕491号)等，都为生态用海管理奠定了扎实的制度基础。

(二)用海管理新规

“十三五”期间，为贯彻新时期的海洋生态文明建设要求，国家海洋局针对围绕围填海、岸线利用、海洋生态保护等方面，组织编制了一系列的海域管理新规，如《围填海管控办法》、《区域建设用海规划管理办法(试行)》、《区域建设用海规划编制技术规范(试行)》、《海岸线保护与利用管理办法》、《关于全面建立实施海洋生态红线制度的意见》、《海洋生态红线划定技术指南》等。目前正在组织制定《建设项目填海面积控制标准》、《围填海平面设计技术规范》、《建设项目生态用海审查指导意见》等文件，并开展《海域使用论证技术导则》修订工作，针对八大用海类型工程生态建设方案，从技术论证和工程实施上提出具体、明确的要求。

1、围填海管理

《中央全面深化改革领导小组2016年工作要点任务书》(2016.3)明确要求国家海洋局负责制定围填海总量控制制度方案。2016年12月中央全面深化改革领导小组第三十次会议强调，要按照保护优先、适度开发、陆海统筹、节约利用的原则，严格控制围填海活动对海洋生态环境的不利影响，要严格控制总量，依法科学配置，集约节约利用，严格落实生态保护红线的管控要求。会议审议通过了《围填海管控办法》，该办法规定围填海管理遵循依法治海、生态管海的原则，并确立了围填海总量控制、科学配置和集约利用等主要制度。

2、区域建设用海规划

“区域建设用海规划”是指根据海域资源环境条件和经济社会发展要求，对一定时期内特定海域内区域建设用海活动所做的总体布局和计划安排，主要用于发展临海工业、港口开发、滨海旅游和滨海城镇建设。

我国区域建设用海规划管理制度始于2006年。为加强区域用海管理，国家海洋局曾发布了《关于印发区域建设用海管理有关技术规范的通知》(国海管字[2008]265号)、《关于印发<区域用海规划编制技术要求>的通知》(国海管字[2011] 105号)、《区域建设用海规划编制规范》(HY/T 148-2013)等文件。为适应海洋生态文明建设总体要求，弥补用海规划设计中由于生态设计理念缺失导致的生态布局不合理、生态建设力度小、自然岸线占用比例大等不足，国家海洋局于2016年1月颁布了《区域建设用海规划管理办法(试行)》(简称《办法》)，首次在区域建设用海规划中提出生态用海理念。《办法》要求将依法用海、生态用海理念贯穿规划编制和实施的全过程，遵循规划衔接、陆海统筹、生态优先、集约节约四大原则，规划选址应严格执行生态红线制度，规划的平面设计应体现保护自然岸线、离岸、多区块的设计思路，统筹考虑区域自然条件适宜性和规划实施的经济性等。同年10月《区域建设用海规划编制技术规范(试行)》颁布，重点突出了区域建设用海规划的生态建设方案，充分贯彻了生态用海管理理念。[25]

3、海岸线保护与利用

《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》、《全国海洋主体功能区规划》、《全国海洋功能区划》等均提出要实施严格的自然岸线控制制度，要求自然岸线保有率不低于35%。中央深改办2016年工作要点任务要求国家海洋局制订自然岸线管控制度，中央全面深化改革领导小组第二十九次会议审议通过了《海岸线保护与利用管理办法》。2017年3月31日《海岸线保护与利用管理办法》正式发布，成为我国首个专门关于海岸线的政策法规性文件。该办法从海岸线分级保护、海岸线节约利用、海岸线整治修复方面提出了海岸线保护与利用的三大硬性要求，确立以自然岸线保有率目标为核心，强化海岸线保护与利用的统筹协调机制，引入海洋督察和区域限批措施，明确主要管理任务。

4、海洋生态红线

《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》提出“严守资源环境生态红线，科学划定森林、草原、湿地、海洋等领域生态红线”。《关于全面建立实施海洋生态红线制度的意见》和《海洋生态红线划定技术指南》的发布，标志着我国海洋生态红线划定工作全面启动。[26]《关于全面建立实施海洋生态红线制度的意见》明确提出管控指标，海洋生态红线区面积占沿海各省(区、市)管理海域总面积的比例不低于30%，全国大陆自然岸线保有率不低于35%，全国海岛保持现有砂质岸线长度，到2020年近岸海域水质优良(一、二类)比例达到70%左右。[27]

四、中国生态用海管理实施的对策建议

为将“生态+”思想贯彻于海洋管理各方面，开辟基于生态系统的海洋综合管理新途径，本文建议紧紧围绕“提高用海生态门槛”的要求，从生态建设、生态保护、合理布局、节约资源、整治修复等五大方面进行制度设计，以期推进我国生态用海管理的发展。

(一)生态建设

纵观国内外有关生态建设的研究文献，普遍认为生态建设作为一定区域背景下，为解决生态退化和环境破坏问题而采取的一系列人为干预活动的统称，强调的是主体建设内容的生态化。[28]在海域开发利用过程中，将生态建设的理论应用到用海管理中，充分利用生态系统的自然规律和现代科学技术进行人工生态系统设计，实现环境、经济、社会效益的统一，是生态用海管理的最终目的。对于区域建设用海规划、围填海工程，其生态建设内容应涵盖岸线利用、水系湿地、绿地建设及污染物排放与控制方案等内容和相关控制指标要求，合理确定生态建设空间格局结构和规模；鼓励围填海建设与海域整治修复相结合，景观建设与栖息地营造相结合，促进围填海区域海洋生态功能的修复和重建，实现生物多样性。

(二)生态保护

海域生态保护重点保护海洋生态服务功能价值较高，且遭受损害后较难恢复其功能的海洋生态环境敏感区。要坚持贯彻实施“海洋功能区划制度”、“海洋生态红线制度”以及“全国海洋主体功能区规划”三大用海管理制度落实海域生态保护工作。

海洋功能区划是根据海域的地理位置、自然资源状况、自然环境条件和社会需求等因素而划分的不同的海洋功能类型区，用以指导、约束我国海洋开发利用实践活动，是海洋管理的基础。海域开发利用选址必须符合海洋功能区划。海洋生态红线制度是指为维护海洋生态健康与生态安全，将重要海洋生态功能区、生态敏感区和生态脆弱区划定为重点管控区域并实施严格分类管控的制度。通过实施海洋生态红线制度，建立起以红线制度为基础的海洋生态环境保护管理新模式，逐步改善我国海域生态环境。渤海为我国实施海洋生态红线制度的试点区。[29]为贯彻落实国务院关于在渤海实施最严格海洋环境保护政策，山东省、河北省也相继发布了海洋生态红线划定方案。截至2017年1月，沿海11个省(区、市)已完成海洋红线划定工作，将全国30%以上的管理海域和35%以上的大陆岸线纳入红线管控范围。《全国海洋主体功能区规划》是《全国主体功能区规划》的重要组成部分，以陆海统筹、尊重自然、优化结构、集约开发为基本原则，按海域开发内容将我国海洋空间划分为优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域四类功能区域。规划是推进形成海洋主体功能区布局的基本依据，是海洋空间开发的基础性和约束性文件。目前，辽宁省、山东省、浙江省等部分沿海省份已完成省级海洋主体功能区规划的编制工作，其他沿海省市都已启动该项工作。

(三)合理布局

坚持依法科学配置海域资源，从区域位置、产业类型和平面布置三个方面统筹考虑，合理布局产业用海空间。从区域位置角度，优先保障国务院批准的沿海区域发展战略规划、自贸区、21世纪海上丝绸之路重要节点区、海洋生态文明建设中的重大项目用海；从产业类型角度，优先保障国家重大基础设施、海洋战略性新兴产业、重大民生工程等用海需求，提高用海的生态门槛和产业准入门槛，合理控制近海养殖容量，鼓励建设增殖型、资源修复型海洋牧场；从平面布置角度，加强围填海项目平面设计与岸线占用审查力度，提倡人工岛式、多突堤式、水道式和区块组团式围填海，减少围填海项目对水动力条件和冲淤环境的改变。[30]

(四)节约资源

生态用海节约资源，主要指节约用海面积和岸线资源。已颁布的《区域建设用海规划管理办法(试行)》、《围填海管控办法》以及《海岸线保护与利用管理办法》针对围填海总量控制、围填海项目管理和岸线节约使用都已提出了明确的控制指标，主要包括：实施总量管控制度，根据海洋功能区划确定的十年控制总量，预测围填海三年滚动计划，测算围填海年度计划，逐步压缩围填海计划指标；根据不同的用海产业类型，明确建设项目用海和岸线占用控制规模；区域建设用海规划总规模不得超过10平方公里；全国大陆自然岸线保有率不低于35%。在海域开发利用活动中，要严格执行围填海和岸线管控指标，促进海域资源的集约节约利用。

(五)整治修复

生态用海倡导用海建设与整治修复相结合的原则，将整治修复作为用海项目审批的重要环节和内容。海域开发利用过程中，建议围绕《国家海洋局生态文明建设实施方案(2015-2020)》和2016年全国海洋工作会议中关于“蓝色海湾”综合治理、“南红北柳”湿地修复、“生态海岛”保护修复等重大工程要求，[31][32][33]结合工程用海特征和海域环境特征，做好海域整治修复工作，明确整治修复的海域、计划及具体措施，提高项目用海生态化水平，减少环境影响。

结语

自2011年“生态用海”理念提出至今，生态用海管理体系日趋完善，“生态+”思想已融入我国海洋管理的各个环节，基于生态系统的海洋综合管理新途径基本形成，为我国从根本上解决海洋资源过度消耗、生态环境形势严峻等问题指明了方向，有利于集约节约利用海洋资源，加快海洋生态文明建设的进程。然而，生态用海是一个涉及海洋行政管理部门、用海企业、海域使用论证、环境影响评价技术单位、评审机构及各行业专家等多部门、多环节、多领域的系统性工程，只有相关部门通力合作，充分利用生态系统的自然规律，秉承生态主线，发挥海洋资源优势，并依托现代科学技术，深入落实“生态+海洋管理”理念，才能实现生态用海的总体目标，保护和建设好海洋生态环境，为我国海洋生态文明建设做出更大贡献。

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[32] 国家海洋局.全国海洋工作会议[EB/OL].[2016-01-24].http://www.gov.cn/xinwen/2016-01/24/content_5035679.htm./2016-12-22.

[33] 王殿昌.实施“南红北柳”生态工程促进海洋生态文明建设[EB/OL].[2016-05-16].http://epaper.oceanol.com/shtml/zghyb/20160516/60591.shtml./2016-09-28.

AStudyontheDevelopmentofEcologicalMarineUtilizationManagementinChina

Zhou Lingling1Bao Xianwen1Yu Jing1Zhang Yu2Wu Wen1Feng Ruoyan1

(1. College of Oceanic and Atmospheric Sciences, Ocean University of China, Qingdao 266100, China; 2. Consultation Center of State Oceanic Administration, Beijing, 100161, China)

Since the 1990s, China's marine management has undergone a series of transformation and progress from lawlessness to the rule of law, from blind development to rational planning and from over-exploitation to ecological marine utilization. Based on China's national conditions and the characteristics of marine utilization, this paper describes the concept of "ecological marine utilization" and its development, connotation and system foundation. This paper also focuses on the new regulations on China's regional infrastructural planning for marine utilization; protection and utilization of the coastline; marine ecological red line and so on. Finally, this paper proposes some suggestions for the implementation of marine ecological utilization from five aspects, namely ecological development, ecological protection, rational distribution, resource conservation and remediation. In line with the pursuits of ecological protection and oceanic development, China has proposed a new ecology-oriented way of marine management, called "ecology + marine management", which has become the new principle of marine management in China. This principle provides directions for solving problems related to excessive consumption of marine resources and deteriorating ecological environment, besides acting as healthy base of marine management experience for other coastal countries to learn and follow.

marine management; ecological marine utilization; ecological protection; ecological construction

鞠德峰

2017-03-09

国家海洋规划专项项目“海洋资源环境承载力和海洋生态脆弱性及生态重要性评价指标体系研究”(20160244)阶段性成果

周玲玲(1981- )，女，浙江临海人，中国海洋大学海洋与大气学院讲师，博士，主要从事海洋区划与规划、海域使用评估研究。

P735

A

1672-335X(2017)06-0024-06