王印红 刘 旭

(中国海洋大学 法政学院，山东 青岛 266100)

我国海洋治理范式转变：特征及动因*

王印红 刘 旭

(中国海洋大学 法政学院，山东 青岛 266100)

建国以来，我国海洋治理的制度实践，经过了行政区行政、区域治理、整体性治理三种范式变迁。就价值追求而言，行政区行政范式谋求行政区内的海洋经济利益，区域治理范式关注海洋环境、突发事件等跨行政区公共问题解决或公共物品供给，整体性治理谋求全局性、整体性和长远性公共利益。在范式转变的过程中，谋求海洋领域中遇到的突出问题的解决是海洋治理范式转变的内因，社会制度的变革是海洋治理范式转变的外因，经济基础和技术水平是海洋治理范式转变的条件。

海洋治理范式；行政区行政；区域治理；整体性治理

一、问题的提出

中国社会发展处于重要战略机遇期，海洋是实现中华民族复兴之梦的关键胜负手。但是最近十几年来，海洋的治理状况并不能令人满意。[1]鉴于海洋治理现状及其治理复杂性，2013年中央决定重新组建国家海洋局，成立中国海警局。但是4年多的时间过去，国家海洋委员会和中国海警局改革缺乏实质性进展，改革各方未能达成共识。至少部分原因在于社会各界对于我国当前海洋治理范式认识不清，对海洋治理范式的应然状况缺乏清晰图景。在这样的情况下，探索我国海洋治理范式的变迁有其必要性。

首先，范式本身所具有的系统性、规则性、程序性、可描述性，可以让海洋治理按照范式具备的要素进行改革和完善。按照系统论的观点，治理范式是由多个组成部分构成，其中包括治理主体、治理客体、法律制度、运行机制，多个组成部分之间相互联系相互制约，形成相对稳定的关系。范式具有的系统性特点，让决策者在海洋治理中聚焦范式结构性、整体性以及各组成部分之间的运作关系性等多个维度，而不至于“头疼医头，顾此失彼”。其次，对范式进行研究可以总体性地把握海洋治理范式变迁的规律性。可以武断地说，几乎所有社会科学的研究都在试图发现事物演变的规律性。本文也不例外，旨在分析建国以来我国海洋管理从无到有，从行政区行政、区域治理到整体性治理的变迁过程，试图发现海洋治理走势，更好地确认和把握海洋治理范式转变的规律性，为海洋行政管理体制改革、海警局整合改革提供宏观指导。再次，海洋治理范式的转变必有其内外因。不可否认，在我国海洋治理范式的变迁中，“综合管理理念”起到了重要的推动作用。但是海洋治理面临的国内外形势、海洋治理难题、海洋不同资源重要程度的变化、管理资源约束和机会成本以及海洋开发和利用的技术水平这些因素更大程度地主导了海洋治理范式的变迁结果。研究范式变迁的目的之一也在于此，那就是揭示海洋治理范式变迁的动因。其四是海洋软实力提升的必然要求。海洋治理范式是海洋战略的具体化，是制度层面的海洋软实力，它能否有效解决当前的海洋治理问题，展示我国海洋治理的“和谐理念”，产生影响力、吸引力和同化力，关系到国家的伟大复兴和文化软实力建设。

纵观中国改革开放三十多年来的经济发展，由于历史和现实的多种机缘巧合，中国在经济领域立足于后发优势，以信息化带动工业化，以政府主导经济改革，取得了改革开放之后30多年经济发展的辉煌成就，创造了经济发展的“中国模式”。[2]但在海洋领域还没有形成成熟而稳定的治理模式，即政府在海洋领域提供公共产品和服务所建立的组织架构和运行规则体系远远滞后于经济社会发展、海洋治理实践。一直以来，在刚性行政区基础上，“行政区行政”+“条块职能分工”相结合，成为我国一种位居主流和成熟的社会治理范式。[3]我国的海洋治理长期以来也呈现出以上范式所概况的典型特征：“行政区行政+行业管理”。一方面沿海各级地方政府成立海洋行政主管部门，在国家海洋局的业务指导下行使所辖行政区内的海域使用管理、海洋环境管理、海岛管理及海岸带管理等涉海行政事务。*尽管一直以来，我国地方政府海域的划界并没有清晰完成，但是由于海洋管理的对象是从事海洋开发与利用的人、企业和社会组织，以上的管理客体均在行政区内登记注册。其活动的起点为行政区内的海港、码头，半径为默认的行政区管辖的海岸带向海域延伸。基于此，海洋管理体现了典型的行政区行政的特征。另一方面，农业部、交通部、公安部从条块职能入手，加强了我国涉海行业管理。然而，近年来，随着全球化、信息化，特别是区域经济一体化等复杂社会生态所引发的行政区划内大量社会公共问题的日益“外溢化”，传统“行政区行政”的治理模式已越来越陷入“治理失灵”的困境。[3]那么，此种海洋治理范式是否也陷入了这种困境？如果失灵，那么它会向何种范式变革，变革的动因如何？这是本文研究的起点。

二、建国后海洋治理范式变迁过程

(一)“行政区行政+行业管理”范式(1964-2000)

“行政区行政是基于单位行政区域界限的刚性约束，民族国家或国家内部的地方政府对社会公共事务的管理，在一种切割、闭合和有界的状态下形成的政府治理形态。”[5]行政区域的法定界分即行政区划，它是行政区行政展开的载体和依托。在几千年陆域治理的传统沿承中，行政区行政以其明确的技术化、理性化和非人格化的官僚体制而表现出它的合理性和高效率，也使得行政区行政范式的封闭性和机械性发挥到了极致。

严格意义上讲，1964年7月成立国家海洋局标志着我国开始进行专门的海洋管理。*新中国成立之后的很长一段时间中，本文认为我国只有海防没有海洋管理。自1964年国家海洋局成立，标志着我国开始进行专门的海洋管理。国家海洋局成立之初的海洋管理，包括统一管理海洋资源、对海洋环境进行调查、资料收集汇编和海洋公益服务。[5]但从其后的实践上看，统一管理海洋资源更像是一种理念，海洋局成立之后相当长的一段时间里，缺乏执法队伍和强制力，只是在海洋环境、海洋资料和海洋公益服务方面做了大量基础性的工作，总体来说，是对“物”的管理。20世纪80年代初，五部委联合各沿海省市开展全国海岸带和海涂资源综合调查。为了更好地配合此次调查，沿海省市成立了“海岸带调查办公室”，在历经8年的调查后，“海岸带调查办公室”改为沿海各省市科委下属的管理本地海洋工作的海洋局(处、室)等机构。[5]开始了对本辖区人、企业和地方政府涉海活动的管理，“行政区行政”范式端倪初现。

与此同时，20世纪80年代初以后，我国进一步加强了涉海行业的管理。基于陆域的行业管理部门，对海洋管理中的渔业、交通和盐业展开行业管理。在农业部，下设了主管渔业和渔政的渔业局，渔业局下设了渔政渔港监督管理局、渔业船舶检疫局。在交通部下设了港务监督局，*后经过屡次变更合并，现在称为“交通部海事局”。主管海上交通安全。把盐业生产统一归属到国家轻工业局管理，在全国成立中国盐业协会和中盐业总公司。在此阶段，海洋治理范式凸显了“行政区行政”和“行业管理”的双重特征：从纵向看，海洋某一领域的治理依赖于国家部委业务指导下的职能部门实施行业管理；从横向看，海洋作为一个动态的软体，各省市自然而然地在行政区管辖的陆域或海岸带向外延伸，施行“行政区行政”。此治理范式因其在行政区内的效率优势，有相当长的时间在海洋治理中处于主导地位。其范式特征表现为：

第一，从治理主体来看，国家海洋局是海洋事务的“权威”中心，但由于缺乏足够的海洋事务执行机关，并且从事海洋开发和利用活动的主体(个人、法人和企业)均以户籍地为依托，登记、注册或者是申领与海洋活动相关的证件，使得地方政府海洋行政部门基于行政区利益更具有权威和权力管理海洋事务。但不管怎样，政府是海洋事务管理的唯一主体。第二，从治理价值导向看，此范式面对的是行政区域内部的海洋问题和海洋事务，以行政区的利益为出发点，各自为政，较少关注行政区划边界或跨行政区域的区域公共问题。在“晋升锦标赛”制度的长期实践中，进一步僵化了行政区的边界，也因此被称为“内向型行政”或者“闭合型行政”模式。第三，从治理机制看，行政区行政惯用官僚制机制，排斥和拒绝多元机制的合作治理。行政区内的组织形态、结构设计中，坚持“下级服从上级，地方服从中央”的政治原则。

但随着海洋区域公共问题的凸显，“行政区行政”范式的弊端渐露：首先，具有整体性、流动性的海洋出现海洋污染等区域性突发事件时，单凭某一个地方政府难以解决。[6]其次，地方政府关注的重点在于如何“以海富省、以海富市”，而对于海洋公共问题普遍漠视回避，不愿分担区域海洋治理成本，地方保护主义丛生。再次，地方政府官员“晋升锦标赛”制度更使得地方政府以GDP为导向展开恶性竞争，地方政府个体理性与区域集体理性相冲突，结果便是近海渔业资源枯竭、水质恶化，海洋“公地悲剧”现象严重。

(二)“区域治理”范式(2000-2013)

严格意义而言，区域治理只是行政区行政范式的补充，行政区行政仍然作为政府治理的一种主导形态长期存在。从时间轴上看，似乎难以给出从“行政区行政”到“区域治理”的时间节点。但是2000年之后，随着环境议题国际化，中央政府、公众以及主流媒体也随之将关注的焦点由海洋开发与利用转向海洋环境问题。海洋环境的治理更依赖于集体的行动，这给行政区行政提出了严峻的挑战。海洋自然属性的整体性、开发与利用活动的外部性、海洋环境治理的协同性，要求建构一种既区别于传统范式、又补益于传统范式的新型海洋治理形态，进而催生了区域治理范式。陈瑞莲认为“区域公共管理是指以区域政府组织和非政府组织为主体的区域公共管理部门，为解决特定区域内的公共问题，实现区域公共利益而对区域公共事务进行现代治理的社会活动”。[7]与传统治理范式相比，海洋区域治理范式体现了如下几个外在特征：

第一，海洋分局由派出机构转向区域治理机构

北海分局、东海分局和南海分局成立于1965年，是国家海洋局的派出机构，协助海洋局调查海洋环境、整理海洋资料和提供海洋公益服务等。[8]成立之初的三个分局承担了海洋基础资料收集、环境资料调查与分析、科技情报和水文观测等工作，其海洋治理的执法权责极其有限，与其说是派出机构还不如说是科研机构。但随着海洋问题的“区域化”，1998年三个分局分别拥有了各自的海监执法队伍，其逐渐成为架设在国家海洋局和省级政府海洋行政主管部门之间的治理机构，承担了“海区海洋工作的监督管理和海洋事务的综合协调”、“国家区域海洋经济运行监测、评估及信息发布工作，组织开展海区海洋领域节能减排、应对气候变化”等工作。如北海分局的主要职责中，其中8项为“承担海区…”的治理工作。[9]随着国家海洋局执法权力的进一步下移，分局在海洋区域治理中也逐渐发挥着重要的作用。如北海分局在渤海功能区划的制定、渤海海湾执法以及半岛蓝色经济区建设中打破行政区划约束，成为海洋治理的重要主体，也是我国海洋区域治理范式的重要标志。

第二，海洋功能区划制度的颁布与实施

1988年我国首次提出把海洋功能区划作为一项海洋管理的基础性工作。经过两次大规模的摸底调查与论证工作，2002年8月国务院批准了第一个十年《全国海洋功能区划》(以下简称区划)，标志着我国海洋功能区划制度正式实施。在《区划》中，按照海洋功能标准进行分类，将我国海域划分为10种主要的海洋功能区。*十大功能区为：①港口航运区；②渔业资源利用和养护区；③矿产资源利用区；④旅游区；⑤海洋资源利用区；⑥海洋能利用区；⑦工程用海区；⑧海洋保护区；⑨特殊利用；⑩保留区。海洋功能区定义为：“根据海洋不同区域的自然资源条件、环境状况和地理区位，并考虑海洋开发与利用现状和社会经济发展需求等所划定的具有特定主导功能，有利于资源合理开发与利用，能够发挥和海洋最佳综合效益的区域”。[10]这一定义表达了一个重要的观点，即海洋功能区划的设定首要考虑海域自然资源条件、环境状况和地理区位，它与行政区划明显不同，在10种主要的海洋功能区中体现了跨行政区的特点。无论是辽河三角洲海域实施“区域污染物排海总量控制制度”，还是渤海湾海域“开展滩涂湿地生态系统整治修复”，都需要沿海地方政府跨区域集中行动，需要克服“个体理性与集体理性的悖论”，实现海洋资源的合理开发利用。海洋功能区划制度的设立是海洋区域治理的基本制度设计，同时也是实施海洋区域治理的标志。

第三，各层次协调机构的设置

在行政区体制内，海洋事务的管理活动凭借官僚制的机制运行，自上而下的政策被严格执行。当治理的对象转为区域海洋事务时，由于各地方政府利益诉求的差异性，区域海洋事务的管理及问题的解决变得扯皮掣肘。基于此，上级政府自然而然的一个选择就是将跨行政区的领导成员集中到一个协调小组中来实现海洋区域治理的目的。因此在海洋区域治理的范式中，协调机构是最为明显的形式特征。2011年，国务院正式批复《山东半岛蓝色经济区发展规划》，蓝色经济区是第一个以海洋经济为主题的区域发展战略规划。为将蓝色经济区建设成为“具有较强国际竞争力的现代海洋产业集聚区、具有世界先进水平的海洋科技教育核心区、国家海洋经济改革开放先行区和全国重要的海洋生态文明示范区。”*2011年1月4日，国务院以国函[2011]1号文件批复《山东半岛蓝色经济区发展规划》，《规划》的战略定位是引领示范海洋经济——建设具有较强国际竞争力的现代海洋产业集聚区、具有世界先进水平的海洋科技教育核心区、国家海洋经济改革开放先行区和全国重要的海洋生态文明示范区。山东省委成立了山东半岛蓝色经济区规划建设领导小组，7地市主要领导分别为领导小组成员，并设立蓝色经济区规划建设办公室，办公室设在省发改委。显然“蓝领”与“蓝办”的设立在区域治理中发挥着重要的指导与协调作用。*“蓝办”在随后的制度改良中，成为现在的“山东省区域发展战略推进办公室”。在海洋突发事件的处置上，区域治理的特征也极为明显。在中央层面，由国家海洋局主导，成立了海洋应急管理领导小组，成员包括国家海洋局主要领导与各沿海地方政府的分管领导，领导小组下设“应急办”和专家组。在海上搜救管理中，由交通部海事局主导，有15个部门和单位成立国家“海上搜救部际联席会议”统筹应急全国海上搜救和船舶污染应急管理工作。

基于以上的分析，我国海洋治理在此阶段展现了区域治理的形式特征，除了这些外在特征之外，也符合区域治理的一般特点：

第一，在治理主体选择上，区域治理主体是多元化的。尽管目前多元化表现在地方政府的合作中，但在海洋突发事件和海洋环境治理中，社会组织和公众参与已渐成趋势。如2008年青岛浒苔事件中的公民参与，以及天津成立首个民间海洋搜救中心——蓝天应急救援志愿服务中心等等。第二，从治理价值导向看，区域治理范式以区域公共问题和公共事务为利益诉求，打破了行政区行政范式以行政区划为出发点的刚性约束，变“内向型行政”为“区域性行政”，把区域性公共事务纳入自身的管理范围之内，从而实现了对区域公共事务的综合治理和协同分治。第三，在治理机制上，区域治理范式认为区域公共问题的治理不能仅仅依靠政府“单中心+科层制”，以行政命令的方式对区域公共问题分地区、分层次地解决，此种解决方式必然会导致“搭便车”行为。区域治理机制需要在中央政府的支持下，斩断地方政府与市场经济主体的利益链关系，强化上级调控职能，借助中央政府与地方政府之间的“科层制”，运用市场机制、合作机制、信誉机制、拍卖机制、委外机制、信息披露机制以及协商机制，来解决区域公共问题。

区域治理范式在上级政府的主导下，通过建立区域公共治理的协调机制、激励机制和保障机制，使地方政府相互配合、协调和合理分工，展现了在海洋区域公共产品供给和区域公共问题解决上的有效性。其合法性在一定程度上来自面对突出的区域公共问题有较高的治理意愿，对区域治理绩效有较好的预期，对权力的让渡有较高的认知。如2008年青岛浒苔事件的应急处理、渤海湾环境治理、禁渔期间区域联合执法等事件中表现了较好的协同性。但另一方面，如何将跨区域公共治理的区间溢出效应内部化，使地方政府在治理过程中能够获益，是解决地方政府参与跨区域公共治理动力机制问题的核心问题。[11]由于此核心问题的解决并没有形成制度化，现实中区域公共问题的应对常常是一事一议，在缺乏上级政府主导或协调的情况下，区域治理更多地仍表现为“搭便车”或“被动应付”。

更为重要的问题在于，我国海洋治理的重心由近海资源的开发与利用转向海洋环境保护以及国家海洋权益保护。通过“海域法”确定的三个核心制度，*《海域法》全称为《中华人民共和国海域使用管理法》，2002年正式颁布实施，通过本法，海域使用的3个核心制度，即海域权属制度，海域功能区划制度，海域使用有偿制度建立。近海资源的开发和利用问题得到了一定程度的解决。但是海洋环境问题与海洋权益维护问题愈加突出，成为当前海洋治理的首要问题，原因在于海洋环境问题的整体性和海洋权益维护的国际性无法通过区域治理范式有效解决，区域治理范式的转变也就成为必然。

(三)整体性治理范式(2013-)

整体性治理是20世纪80年代和90年代初英国政府出现严重碎片化状况的解决方案，源于英国学者希克斯(1997)《整体性政府》。在书中他总结了英国政府存在着八个方面的碎片化问题：责任转嫁、项目冲突、目标冲突、各自为政、公众无法得到服务，或对得到的服务感到困惑等。[12]显然，以上的问题在我国海洋治理中可以说是长期不同程度地存在，我国的海洋治理范式从最初的行政区行政、行业分管到区域治理，始终没有解决“散”的难题。这为我国实施海洋整体性治理范式奠定了共同的问题基础。

按照希克斯的设定，整体性治理范式以“公民需求为导向，运用信息技术，将多元治理主体进行有机整合，不断‘从分散走向集中，从部分走向整体，从破碎走向整合’”。[13]其核心特征包括以下两个方面：

第一，重视整合、协作与整体运作。鉴于海洋问题的复杂性和海洋执法中“五龙闹海”的混乱局面，2013年国务院对我国海洋治理范式进行了重要变革。一是将中国海警、中国海事、中国海监、中国缉私整合为一支队伍，即中国海警局，接受国家海洋局的领导。二是重组国家海洋局，以中国海警的名义维权执法。三是成立了国家海洋委员会，负责研究制定国家海洋发展战略，并统筹协调海洋重大事项，国家海洋局负责国家海洋委员会的具体工作。以上的三个重要变革是我国海洋治理范式走向整体性治理范式的基本特征，从纵向层次看，国家海洋委员会统领国家海洋战略、政策制定以及协调职能，国家海洋局行使综合管理职能，治理的政府主体在改革中进行了纵向整合。在横向职能履行上，将4大执法队伍整合成一支力量，体现了中央政府谋求海洋整体性治理的诉求。

第二，强调运用网络信息技术手段建设无缝隙的虚拟政府。整体性治理理论将信息技术和网络技术作为治理手段，建议建立一套中央和地方政府部门必须遵守的数据标准，同时要实行有利于政府整体运作效率提高的“在线治理”模式及政府的行政业务和流程彻底透明化、整合化的一站式即时服务。2014年国家海洋局网站完成了两次改版，整合了网站栏目，突出了重要信息的展示效果。*国家海洋局：2014年国家海洋局政府信息公开年度报告——(二)公开的主要形式1、国家海洋局政府网站。2014年局政府网站完成两次改版，整合了网站栏目、突出了重要信息的展示效果，进一步美化了网站页面外观，增强了网站页面内容动态展示效果。http：//www.soa.gov.cn比如网站首页整合了局属各单位网站和沿海省市海洋机构网站，公众可以更方便快捷地进入需要的平台。尽管网站还没有提供真正的“在线服务”，离无缝隙的政府网站还有很大的差距。但是网站集中提供了19类行政审批事项清单，60种审批表格，实现了单向无缝隙服务。同时，海洋局重视基于网络和数据库的信息共享系统建设，与公众生活相关的海洋经济、海洋环境、海域使用、行政执法等信息系统和数据库逐步建设完成，如定期发布《中国海洋经济统计公报》、《海域使用管理公报》、《中国海洋环境质量公报》、《中国海洋灾害公报》等。

除此之外，整体性治理立足于整体主义思维方式，充分发挥多元化、异质化的公共管理主体的专有资源和比较优势所形成的强大合力。在海洋治理领域，整体性治理范式初现端倪，它是对当前海洋环境日益恶化以及海洋权益维护的应对。

三、海洋治理范式转变的动因

1964年国家海洋局成立，标志着海洋治理进入我国中央政府的行政序列。此后，我国的海洋治理范式从治理主体、治理价值导向和治理机制选择所表现出的特征看，历经三次范式转变，从“行政区行政+行业管理”、“区域治理”到“整体性治理”，展现了我国海洋治理从关注海洋局部资源利用到重视生态环境保护、海洋权益维护的重大转变。毫无疑问，海洋治理范式的形成依赖于一定的政治、经济、社会环境和文化传统，但除此之外，国家利益、公众利益需要和海洋治理中的焦点问题不断冲击从根本上推动了海洋治理范式的转变。

(一)寻求海洋治理中焦点问题的解决是海洋治理范式转变的内因

以问题为抓手一直是党和政府坚持的马克思主义的重要思维和工作方法。在海洋问题的治理中，充分体现了这一传统思维和工作方法。建国初期，新中国的外部局势极为险恶。四面也许并未响起楚歌，但是至少要应付两大强国的“软硬兼施”。[14]朝鲜战争后，美国对台政策的明朗化以及与日本、菲律宾、韩国等东亚国家结盟，使得中国失去了解决台湾问题的最佳时机，迫使中国在东南沿海形成的攻击战略转变为近岸防御战略。无论是防御还是攻击，国家海洋局成立之前，甚至在海洋局成立之后的很长一段时间里其部分职责：基础资料的收集和整理都是为了维护海洋安全。海军“代管”中国领导人在特定的国内和国际环境下，面对复杂的国家安全局势做出的合理战略选择。国家海洋局成立之后，我国的海洋事业刚刚起步，囿于经济发展和技术水平的限制，对于海洋资源的开发与利用集中在近海区域，特别是海岸带、沿海滩涂的开发与利用是海洋经济活动的重心。海岸带、沿海滩涂管理具有明显的土地管理特点，鉴于我国实行严格的以行政区为单元的户籍制度，海洋治理在国家海洋局下面少“腿”的情况下，“行政区行政”是自然而然的选择。在行政区行政范式下，近海资源得到了有效配置，近海资源“无度、无序和无偿”的问题得到了一定程度的解决。但此治理范式下，跨行政区的海洋问题逐渐凸显，如海洋生态环境的恶化、海洋渔业资源的枯竭、海洋突发事件频发等，这些问题具有区域公共性，使得海洋行政区行政范式治理失灵，迫使海洋治理范式谋求转型，海洋区域治理走向前台。但是海洋区域治理范式难以解决如下的两个问题：第一，海域国土争议。我国加入《联合国海洋法公约》后，涉及我国有权利开发的“专属经济区”的事务逐渐增多，中日钓鱼岛领土争端、中韩渔业纠纷、中菲黄岩岛争端、中越油气田争议，近年来我国海洋国际纠纷频繁不断。与此同时，美日等国对我国进行太平洋“第一岛链”、“第二岛链”军事封锁和打击，我国与周边国家海洋争端的不断加剧等等，一系列因素使得我国的海洋治理日益复杂。[15]第二，海洋环境的一体化。海洋尽管是“蓝色国土”，但是与传统意义上的国土还是有很大区别的。“海洋的空间构成更加复杂，它由海面、水体、海床、岛屿、礁石以及生存在海水中的各种动物资源所构成的共同体，具有高度的系统性、复合型”。[16](P51-52)海洋是一体的、流动性的，海洋属性本身决定了其特殊管理需求，也决定了海洋环境治理具有跨行业、跨部门、跨地区的系统性、综合性的特征，海洋区域治理范式难以有效地应对当前海洋环境治理中存在的焦点问题，谋求新的转型也是必然。

(2)社会制度，特别是经济制度的变革是海洋治理范式转变的外因

新中国成立以后，中国的社会形态可以说分成两个截然不同的时期。十一届三中全会是一个分水岭，之前是计划经济下的独立自主、自力更生；之后是市场经济下的改革开放，学鉴西方。海洋治理范式的转变与社会制度变迁密切相关。随着我国领海岛屿的解放以及沿海地区海防和建设工作的加强，我国海洋事业开始全面复苏，各级政府也加强了对海洋事业和沿海地区的管理工作。但是，我国最初的海洋治理一直是在“摸着石头过河”，首先由于我国社会制度与发达海洋国家社会制度的冲突性，发达海洋国家的海洋治理制度设计我们难以接受，其次与我们有密切关系的盟友苏联老大哥几乎不是一个海洋国家，难以在海洋治理中提供足够的经验借鉴。“摸着石头过河”决定了我国海洋治理的保守性和被动性，比如成立之初的国家海洋局由海军代管，后调整为国家科委管理，再次调整为国土部管理的国家局。地方海洋行政管理体制更是五花八门，一些地方海洋事务管理机构与水务局合署办公，一些地方与国土联合办公，一些地方与渔业合署办公。最初的行政区行政和行业分管范式，其实质就是陆地管理范式向海洋领域的延伸。但是，海洋独有的属性和特点，使得陆域管理范式在海洋治理中并不总是行之有效。

改革开放之后，邓小平提出“搁置争议、共同开发”的海洋权益思想，极大缓和了我国与周边海洋国家的关系，积极参与国际性海洋事务，并成为《联合国海洋法公约》的最早缔约国之一，学习借鉴国外发达海洋国家的经验是海洋治理范式转变的重要原因。首先，引入“综合管理”的理念。美国应该是“综合管理”理念的最早制度实践者，1972年美国《海岸带管理法》的颁布标志着“综合管理”理念指导下制度实践的开始。鉴于上个世纪八九十年代，我国近海海域、特别是海岸带开发与利用过程中环境污染、生态资源破坏等问题日益突出，引起了海洋管理者对传统分散管理体制的反思，于是开始谋求以综合管理为目标的制度变革。其次，引入“综合执法”的理念和制度设计。在海洋执法中，发达海洋国家一般只有一支执法队伍行使海洋综合执法职能，如美国有海岸警卫队，日本有海上保安厅，韩国有海洋警察厅。*韩国海洋警察厅受沉船事件的影响，于2014年11月18日并入国民安全处的海洋警备安全本部。鉴于我国海洋执法分散，缺乏合力，在海洋权益维护中常常处于被动局面，在“综合执法”理念的指导下，2013年国务院决定重组国家海洋局、成立中国海警局，将海洋上的四支执法力量合并。再次，借鉴“综合协调”理念与制度设计。成立海洋行政主管部门，就是要整合海洋事务管理部门，统筹海洋事权。然而现实是海洋事务涉及外交、政治、经济、文化、环境以及交通等诸多部门，如果按照涉海事务大部门制，海洋综合管理部门将成为“小国务院”。一个妥协的做法就是成立“海洋委员会”，综合协调分散在各个部门的涉海事务。如美国成立了高层次的直属于总统行政办公厅的海洋委员会，负责协调联邦政府部门间的涉海事务；加拿大成立海洋事务机构委员会，加强各涉海部门的协调与配合；日本的综合海洋政策本部等都是类似的海洋协调结构。借鉴国外协调制度的经验和示范，2013我国成立了高层次的议事协调机构——国家海洋委员会，负责研究制定国家海洋发展战略，并统筹协调海洋重大事项，国家海洋局负责国家海洋委员会的具体工作。

(3)经济基础和技术水平是海洋治理范式转变的基础条件

经济基础决定上层建筑，建国初期我国经济水平总体比较落后，经济开发活动能力有限，缺乏信息技术、船舶技术的支持，对海洋的开发与利用活动均集中在近海区域，特别是对海岸带的开发和利用活动成为海洋经济的主战场。刚性行政区内的近海渔民和在本地注册的企业成为海洋开发和利用的主体。海洋“行政区行政”范式有其必然性，因为需要规范海洋开发与利用行为的绝大多数是行政辖区内的商业主体。改革开放以来，随着我国经济迅速发展和技术进步，人们进军海洋的能力大幅提升，海洋的开发和利用从最初的近海区域拓展到更远的毗连区和专属经济区，海洋治理不再仅仅局限于海洋资源的开发与利用。不过与之相伴的是海洋环境污染、渔业资源枯竭等区域性问题逐渐突出，“区域治理范式”成为迫切的需求。当然更重要的是技术的发展有了可以支撑实施区域治理的技术条件，如海洋地理信息系统MGIS，海洋遥感技术，海洋区域规划技术、海洋预测预警技术等。随着信息技术的进步，整体性治理理范式已经完成信息技术准备，尽管走在路上，但只要重视数据标准，建设统一而共享的的涉海数据库平台，梳理、整合以及再造海洋事务流程，加强“一站式”数字海洋平台建设，整体性治理范式所期望的目标既望达成。随着我国综合国力不断增强，我们有能力建造航空母舰、必要的海洋军事设施和海洋科技装备，也有能力为世界各国提供更多的基础海洋公共物品，此为我国推行整体性治理范式的经济基础。

四、结语

海洋治理范式本质而言是海洋治理的一套体系，是海洋治理研究者和实践者对海洋治理体制、机制、规则和关系等的基本认同。它不仅可以有效解决当前的海洋问题，而且能够凝聚在海洋治理方略中的共识。它的形成不能仅靠海洋治理中的问题积累逼迫转变，不能仅靠学习西方国家经验完善，不能仅靠靠摸着石头过河累积经验，更不能仅靠国家领导人指明方向。海洋治理范式的研究可以让我们更清楚地了解海洋治理范式变迁的规律性，探明海洋治理范式变迁的影响动因，更好地解决我国海洋治理问题。

本文试图把建国以来我国海洋治理的实践与治理范式进行综合考察，揭示我国海洋治理范式从“行政区行政”到“区域治理”，从“区域治理”到“整体性治理”范式演变的规律性。就其价值追求的转变而言，从谋求行政区内的海洋经济利益，到关注海洋环境、突发事件等跨行政区公共问题解决或公共物品供给，如今整体性治理范式所谋求的全局性、整体性和长远性公共利益成为必然趋势。尽管我国海洋治理范式仍处于整体性治理范式的初级阶段，但是整体性治理所展现出来的总体性、长期性的价值追求，“无缝隙服务”的政府建设，统一执法队伍等体现了一定的先进性和趋势性。随着海洋价值的不断提升，海洋开发利用活动的范围不断扩大，对海洋治理提出了更高要求，实现海洋整体性治理是我国海洋治理的必然趋势。整体性治理要求“以公民需求为导向，运用信息技术，将多元治理主体进行有机整合，不断‘从分散走向集中，从部分走向整体，从破碎走向整合’”，这就要求未来的海洋治理坚持公民需求导向原则，将海洋管理工作重心集中于维护海洋权益、节约海洋资源、保护海洋环境等涉及公共利益的公共事务，整合政府、企业、社会组织和公民等不同的治理主体，建立集中统一的海上执法队伍，运用信息技术实现“一站式”数字海洋平台建设，实现有效的海洋整体性治理。

在海洋治理范式转变中，我国已经具备了体制基础、技术基础和利益共识，在各种动因的推动下，我国海洋整体性治理范式必将越来越成熟，在海洋公共事务管理、海洋环境保护、海洋权益维护等方面必将发挥越来越重要的作用。

[1] 王印红,渠蒙蒙.海洋治理中的“强政府模式”探析[J].中国软科学,2015,(10):30.

[2] 胡键.争论中的中国模式:内涵、特点和意义[J].社会科学,2010,(6):10.

[3] 金太军.从行政区行政到区域公共管理——政府治理形态嬗变的博弈分析[J].中国社会科学,2007,(6):53.

[4] 杨爱平,陈瑞莲.从“行政区行政”到“区域公共管理”——政府治理形态嬗变的一种比较分析[J].江西社会科学,2004,(11):25-26.

[5] 王琪,王刚等.海洋管理学[M].北京:人民出版社,71-72.

[6] 王印红,王琪.海洋强国建设背景下海洋行政管理体制改革的思考与重构[J].上海行政学院学报,2014,(4):104.

[7] 陈瑞莲.区域公共管理导论[M].北京:中国社会科学出版社,2006:01.

[8] 鹿守本.海岸带综合管理[M].北京:海洋出版社,2001.127-128.

[9] 国家海洋局北海分局.主要职责[EBOL].[2016-3-3].[2016-3-3].http://www.ncsb.gov.cn/n1/n70003/n78095/index.html.

[10] 王琪,王刚等.海洋行政管理学[M].北京:人民出版社,2012年,180.

[11] 马丽.跨区域公共治理中的地方政府行为模式:一个理论框架[J].福建行政学院学报,2015,(4):36.

[12] [英]Perri6. Dianaleat, Kimberly Seltzer and Gerry Stoker.TowardsHolisticGovernance:TteNewReformAgenda[M]. New York: Palgrave, 2002: 48.

[13] 竺乾威.从新公共管理到整体性治理[J].中国行政管理,2008,(10):57.

[14] 刘中民,桑红.防御下的强大——第一代海洋防卫思想[J].海洋世界,2007,(1):54.

[15] 王印红,渠蒙蒙.海洋治理中的“强政府模式”探析[J].中国软科学,2015,(10):30.

[16] 崔鹏.我国海洋功能区划制度研究[D].中国海洋大学,2009.

TheShiftofOurMaritimeGovernanceParadigm:CharacteristicsandMotivations

Wang Yinhong Liu Xu

(School of Law and Political Science, Ocean University of China, Qingdao 266100, China)

Since its founding in October 1949, China's maritime governance practice has experienced three kinds of paradigm shift: administration of administrative region, regional governance and holistic governance. In terms of value pursuit, the paradigm of administration of administrative region seeks the maritime economic interests within the administrative region, the paradigm of regional governance focuses on the public problem solving or public goods supply across the administrative region, such as maritime environment and emergency, and the paradigm of holistic governance strives for the overall, integral and long-standing public interests. It is easy to find the motivations of the maritime governance paradigm shift. First of all, the internal cause is due to the maritime major problem solving. Then the external cause is for the transformation of the social system. The condition of the paradigm shift is the economic base and technical level.

maritime governance paradigm; administration of administrative region; regional governance; holistic governance

鞠德峰

2017-05-06

国家社科基金项目“中国海洋环境拐点测算与生态红线制度研究”(17BZZ030)；中国海洋发展研究会项目“地方政府海洋环境减灾能力评估与提升对策研究”( CAMAJ-J201610)阶段性成果

王印红(1970- )，男，山东汶上人，中国海洋大学法政学院副教授,博士，主要从事海洋行政管理、行政管理研究。

A

1672-335X(2017)06-0011-08