■张思莲

从审计视角分析人民银行预算管理缺陷与完善建议

■张思莲

审计署对人民银行分支机构2013年预算执行情况审计时发现的诸多问题均是预算体制机制缺陷所致。本文从审计视角对当前人民银行体制机制缺陷及风险隐患进行了分析，并借鉴国外央行经验提出了完善人民银行预算管理体制的对策建议。

人民银行；预算管理；缺陷与完善

据审计署对人民银行2013年度预算执行情况和其他财务收支情况的审计报告反映：人民银行分支机构在预算管理中存在人员经费挤占公用经费和项目支出、公用经费与项目经费相互调剂使用、扩大范围列支专项经费、将地方政府拨付的经费（奖励）及房租收入直接冲减当期费用或放在往来科目核算等问题。这些问题表面反映在基层，但根源在上层，因此，应该从体制机制上找原因、寻对策。

一、当前人民银行预算体制机制存在的缺陷

1994年，人民银行的财务管理体制从利润留成管理模式过渡到预算管理模式，历经传统的预算管理模式、全账户预算管理模式、部门预算管理模式三个阶段，其中，部门预算管理模式从2006年实施，10年的运行实践暴露了人民银行实行部门预算存在诸多缺陷。

1.预算体制的独立性不够。从国际上看，为了保持货币政策的独立性，目前多数国家中央银行实行独立的预算管理制度，预算不纳入政府部门预算序列。《中国人民银行法》第38条也明确规定：中国人民银行实行独立的财务预算管理制度。2011年“两会”召开前夕，多位人大代表建议遵守国际惯例，建立符合人民银行特点的独立财务预算制度，以确保央行实施宏观调控、维护金融稳定等职能的充分发挥。由此可见，人民银行实行独立的财务预算管理制度既符合国际惯例，也有法律基础。但在实践过程中，人民银行财务预算的独立性体现不充分，主要表现在：预算审批受制于财政部；预算的批复数与编制数和支出需求差异过大；对预算结构没有调整权限；预算的测算标准不能完全按照货币政策和业务计划确定，预算科目的设置和使用不能随人民银行的业务变化而调整，从而使人民银行年度预算刚性过强而弹性不足。

2.预算需求的特殊性体现不充分。人民银行作为我国的中央银行，既承担调控宏观经济、维护金融稳定职责，又从事货币发行、经理国库、支付清算等金融服务，因此，其职责内容、业务种类、财务收支体制以及机构设置有着特殊性，致使其费用开支的内容和特点与政府其他机构相比存在较大差异，基于这种特殊性，国际上多数国家的中央银行预算不纳入政府部门预算序列，或者对中央银行预算的编制、审批和分配会考虑央行职能的特殊性，满足其资金需求。而人民银行的财务预算纳入部门预算管理后，财政部对“一行三会”采取的是基本一致的预算管理模式和控制标准，人民银行所承担的征信、反洗钱、反假货币这些不确定性的特殊业务支出没有单独考虑。另外，在现行养老保险制度下，有一部分离退休人员费用要在预算内列支但没给预算指标。在科目的设置上，纳入部门预算管理后，非但新科目设置滞后于职能转变与业务发展步伐，而且将原有的纳入项目支出的“货币发行、安全保卫、反假货币”等特殊支出，并入了行政事业类支出，预算科目的设置也弱化了人民银行职能特殊性。

3.预算支出编制与分配方法不科学。按照部门预算规定：人民银行预算支出划分为基本支出和项目支出两类，基本支出预算按照定员定额标准编制和核定，而项目支出预算则按“零基法”编制，但在实践中，除养老统筹、医疗保险、住房补贴、福利费及工会经费等有可靠的标准进行测算外，其他支出均没有给出具体的测算方法和定额标准，加之人民银行预算年度内工作计划和新业务发展的不确定等因素的影响，基层人民银行在编制预算时，仍摆脱不了传统的“基数+增长”模式。这种编制模式和分配方式缺乏科学依据，也对预算单位显失公平，基数大的单位，增长的绝对数也大。此外，年度预算第一次分配基本都在5月份，最后调整预算一般在11月或12月，2015年最后一次调整是12月30日，而且调增幅度较大，致使费用支出前紧后松、月度失衡，年底突击花钱成为必然。

4.预算监督控制体系不完备。美国、日本、德国央行内部审计体系都很完备，设立了相对独立的审计机构，配备了专职独立审计人员，这些国家的财务收支每年要接受内部审计机构的全面审计。人民银行从上到下虽然也设立了内审部门和配备了内审人员，但对预算管理与执行情况的监督，过去基本上是作为离任（履职）或与财务资金相关的审计项目的部分内容，作为独立审计项目开展监督始于2012年，2015年扩大了监督面，各级内审部门对62家分支机构预算分配和使用情况开展了审计调查。今年，人总行把预算管理审计项目列为八大重点项目之一，武汉分行于今年3月份在辖内开展了一次预算管理与执行情况快速调查。从此，对预算管理监督将成为当前乃至今后一段时期审计监督的重点，但目前的内部审计体制和审计人员素质都难以适应该项审计工作需求。

二、风险隐患分析

预算体制机制的缺陷，导致基层人民银行财务核算中的人为调账、科目串户、项目经费挤占等问题屡查屡犯、整改不力，长期下去将埋下严重的风险隐患。

1.数据严重失真。人为调账、挤占串用成了当前预算执行过程中最为普遍性的问题。据调查了解：2012年以来，人民银行分支机构的预算指标无论是总量还是结构均不能满足业务需求，尤其是人员经费指标与工资计划严重不匹配，这种形势下人为调账、挤占串用就不是个别机构和个别年度的问题，除2015年底调整的预算指标比往年增加较多，对年初调账、挤占的费用进行了还原外，其他年度由于费用指标所限，均没法还原，这就必然使年终决算的账表数据严重失真，更为忧虑的是人为调账容易给不法分子留下可乘之机。

2.减少年度利润。近几年，在预算内资金无法满足业务需求情况下，人民银行一些分支机构将地方政府拨付经费补助或奖励资金以及出租房屋所得收入均通过往来科目核算，便于用来冲减当期费用而弥补预算内费用缺口。这种做法显然违背了“收支两条线”原则，直接冲减当期费用后，节省了预算内费用指标空间，减少了预算外收入。如果冲减的数额年终决算前不能如数还原，要么减少年度利润，要么扩大年度亏损。

3.隐藏监管真空。多年来，人民银行最后一次调整预算分配的时间为12月居多，且基本都在12月29日或30日，调整的数额较大，2015年尤为突出，致使安排的一些项目资金只有通过预提方式转出。如果对这些资金的后续跟踪监督不力，容易产生资金或资产的流失和浪费，也为私设“小金库”提供了温床。年底集中花钱，还很容易出现“事假票假”、“事假票真”、“事真票真程序假”等违规违纪问题，这种形势必然加重了内部监督任务，但目前行使内部监督职能的内审、纪检部门无论从人员数量还是人员素质都难以承担起如此繁重的监督任务,客观上隐藏着监督真空。

4.削弱履职权威。地方政府经费补贴和奖金，均是人民银行分支机构积极争取得来的，每年是否给、给多少没有保障。为了确保这块资金来源年年都有并希望增加，分支机构尤其是县支行的“一把手”不得不放下面子去乞求。这些年，县支行对预算外资金的依赖度逐年增强，这种形势下，分支机构对外履职的权威将极大削弱，严重影响了作为央行行使监督职能、开展金融服务的严肃性、公正性和独立性。

三、完善人民银行预算管理的对策与建议

上述问题由来已久，要彻底解决这些问题，必须从体制机制入手：

1.改进现有预算管理模式。遵照国际惯例，建立符合中央银行履职特点的财务预算管理制度。鉴于人民银行履职的特殊性，有些业务变化难以预测，如：反洗钱及反假货币案件查处，没有可遵循的规律，这些业务经费无法准确测算，因此，建议人民银行预算不纳入政府部门预算序列，按照《中国人民银行法》规定实行独立的财务预算制度，财政部审批人民银行预算时，要考虑央行职能的特殊性、不可控性和不确定性，采用弹性预算管理模式，确保人民银行有足够的财力高效履行央行职责。

2.完善财务预算制度规定。在人民银行实行独立的财务预算体制的前提下，修订和完善《人民银行财务制度》，建立基础性资源总量控制、业务性资源效率优先的预算供给模式。一是科学编制财务预算。要从制定标准、细化管理、规范操作、流程控制等方面下功夫，使预算编制方法更科学，预算控制更适应业务需求。参照国外央行做法，对一些特殊业务单独设立预算科目，有利于特殊业务定额标准的制定和费用预算的控制，使预算编制数和最终核定数趋于一致；二是在总量控制的情况下，允许合理调整预算结构，提高人民银行预算供给弹性，解决预算供给的计划性与预算需求的市场性之间的矛盾；三是将合同制、聘任制等临时人员工资和养老统筹不能覆盖部分的离退休费用全部纳入预算内，并设置专门预算科目，单独核定预算指标，从而解决挤占、串用、冲抵费用问题；四是组建预算编制团队。成立由行领导和事权、财权部门人员参与的预算编制委员会，改变目前预算编制由会计部门“单打独斗”的做法，由编制团队从各个角度对未来政策目标和业务变化进行预测，对预算编制的科学性、合理性进行论证，从而使预算与预测、预算与政策有机结合。

3.强化预算监督管理体制。借鉴国外央行审计独立模式，采取由上一级人民银行派驻审计的方式，强化审计监督和风险控制。一是建议地市中支以上恢复总会计师职务，并推行会计主管委派制，以此解决同级监督难问题；二是充实监察与审计队伍，把既有财务预算管理理论知识，又有财务预算实践经验的人才充实到监察和内审部门，以强化预算执行的日常监督；三是把预算管理与执行情况列入年度执法监察和内部审计重点项目，使预算管理监督步入常态化。

4.健全预算绩效评价体系。财政部《预算绩效管理工作（2012～2015）》和《预算绩效评价共性指标体系框架》出台后，预算绩效评价已经成为预算工作的重点，但是，由于人民银行职能的特殊性及制度建设滞后等，人民银行预算绩效评价工作才刚起步，因此，有必要借鉴国外央行绩效管理办法，制定一套涵盖组织体系、绩效规划、工作流程、评定等级、结果运用等内容的操作制度。一是要构建预算资金使用绩效评价指标体系，对财务费用合理性、使用效率、运行费用节约率等指标进行考核评价，分析诊断资金使用和管理中存在的问题及原因，为以后年度预算分配和项目立项提供参考依据；二是对重点项目预算实施跟踪问效，分析项目资金的经济性、效率性和效果性；三是建立和完善定性与定量相结合的审计评价体系，全方位评价预算管理的综合效益。

［1］张永红.美、德、日等国央行独立财务预算管理制度及对我国的启示［J］.金融会计，2015，（4）.

［2］成丽莉.人民银行财务预算管理制度研究［D］.

［3］辛祥玉.从审计视角看人民银行预算模式与履职需求的匹配性［J］.吉林金融研究，2014，（9）.

（作者单位：中国人民银行赣州市中心支行）