■丁爱民

积极探索运用授权审计努力实现消防部队审计监督全覆盖

■丁爱民

为加大审计监督力度，国务院于2014年10月9日，印发了《关于加强审计工作的意见》，首次从国家层面提出“实现审计监督全覆盖”总体要求，并在优化审计资源配置、创新审计技术方法提出了操作性较强的指导意见。为建立健全与审计全覆盖相适应的工作机制，创新审计组织方式和技术方法，提高审计能力和效率，做到应审尽审、凡审必严、严肃问责，中共中央办公厅、国务院于2015年11月27日印发了《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》，对相关工作进一步提出了明确要求，为新时期加强消防部队审计工作指明了方向。近些年来，消防部队各级审计部门认真贯彻执行上级决策部署，在授权审计方面做了一些尝试，取得一定的效果，但总体看，各单位推进授权工作力度不一，效果也各不相同。面对新形势新任务和各级党委新期待新要求，审计部门如何发现问题、实现监督全覆盖，切实把抓早抓小抓预防落在实处，在促进党风廉政建设上再立新功，是当前摆在我们面前的一道重要课题。结合审计实践谈几点不成熟意见，与同行商榷。

一、清醒认识审计工作面临形势，坚持问题导向，切实提高当前实施授权审计重要性认识

近些年来，消防部队认真履职、主动作为，全力以赴完成好以防火灭火为中心的各项任务，以出色的工作业绩赢得了地方党委政府的重视关心，得到了人民群众的广泛赞誉，各级政府对部队建设的投入随之增多，如何把这些资金发挥出资金最大效益，消除监督视角和盲区，实现监督的全覆盖，是摆在我们各级党委和审计部门面前最重要解决的问题。巧妇难为无米之炊，当前，困扰审计发展的瓶颈性问题，也是最突出的问题是编制力量不足，目前属于“小马拉大车”状况，每年上百多亿的资金，专职审计人员百十来人，这是难以实现全覆盖最大问题，在一定程度上造成了上级业务主管部门既审不完又管不好，更放不开的尴尬局面。习近平总书记曾经指出：“问题是事物矛盾的表现形式，我们强调增强问题意识，坚持问题导向，就是承认矛盾的普遍性、客观性，就是要善于把认识和化解矛盾作为打开工作局面的突破口。”这一重要论断，揭示了问题导向的精神实质，蕴含着马克思主义认识论与辩证法，是发挥主观能动性、积极主动作为的正确态度和科学方法，为消防部队审计工作指明了方向。各级党委和审计部门要清醒认识在当前部队改革的大背景下，体制机制需要重新完善的新阶段和反腐倡廉建设重要关键期，并且随着监督领域的不断拓展、项目建设的纷繁复杂，审计人员少事多任务重是长期的、客观存在的问题，审计工作要发展、要服务中心工作，就必须坚持问题导向、主动破解，放飞思想、打开思路，树立新观念、适应新情况，这样才能化问题为动力、化困境为机遇，以创新促发展，切实发挥出审计监督职能作用。当前，审计工作要认真履行好审计监督责任、努力实现审计全覆盖这个目标，在自身力量捉襟见肘的情况下，既不能退却，又不能敷衍塞责，更必须认真履职的前提下，必须调整工作思路，改变审计组织方式，勇于自我“革命”，积极探索实施以授权审计为主、以就地审计与调研指导为辅、委托审计为支撑的“三点一线”内部审计监督新路子，激发内部管理活力，盘活有限资源，才能走出困境、破解问题，恪尽职守、监督到位，压实责任、规避风险，为部队建设提供良好的监督服务保障。实行授权审计，走的是深入挖掘内部审计资源潜力，向审计管理要执行力和战斗力的路子，既是新形势下促进加强消防部队廉政建设、落实党委管审议审制度、规范审计管理的重要举措，更是审计完善自我的必然选择，必将为实现审计全覆盖发挥出勃勃生机。第一，实施授权审计是促进党风廉政建设的现实需要。审计监督与党风廉政建设有着天然联系，具有不可替代的监督和保障作用。在市场经济条件下，经济运行规律发生深刻变化，各级领导希望通过审计能够及时发现部队管理体制、财经运行机制存在的漏洞和盲区，并对经济活动中存在的普遍性、倾向性问题提出合理的意见建议，通过审计倒逼法规制度的完善来促进党风廉政建设。尤其是当前，党风廉政建设的时代背景和形势任务发生了深刻变化，中央纪委十八届六次全会强调指出，2016年的党风廉政建设和反腐败工作“力度不减、节奏不变，持续保持遏制腐败的高压态势”，要求反腐向基层延伸。审计部门作为党委领导下的维护财经纪律的综合监督机构，必须充分认清这一时代背景和形势任务，肩负起促进党风廉政建设的重大责任，紧紧围绕党风廉政建设的目标任务开展工作，采取就地审计、授权审计、委托审计等方式，实施有效的审计监督全覆盖，尤其是针对基层部队点多、线长、财政管理方法不一，不适合总队级审计部门直接审计或者组织大规模集中审计的实际，授权总队、支队审计一些项目，消除监督死角和盲区，切实发挥出审计部门应有的职能作用，否则就会影响消防部队党风廉政建设的整体水平，削弱审计工作的地位。第二，实施授权审计是压实党委管审议审的重要抓手。2013年6月，中央军委下发了《关于建立党委管审议审制度》，明确了要规范做好审定审计计划、支持依法审计、抓好审计整改、落实审计问责、重视审计建设等“五项内容”，提出了要贯彻落实学习培训、宣传教育、集中议审、征求意见、结果运用等“五项制度”，着力从制度机制层面固化实践经验。党中央对反腐败体制机制建设提出了“落实党风廉政建设责任制，党委负主体责任，纪委负监督责任”的制度要求。党委管审议审制度与党委的主体责任不谋而合，都是要求各级党委增强主责意识，夯实军政主官第一责任人职责和班子其他成员相应管理责任，加强对本单位党风廉政建设和反腐败工作的领导，支持纪检审计等职能部门工作，加大监督力度，强化责任担当，进一步解决好“上级监督太远”、“下级监督太弱”、“同级监督太难”等问题，从根本上解决审计组织领导不够有力、覆盖不够广泛、监督时效不强、效用不够突出等问题，确保政令军令畅通，为部队建设发展提供坚实制度保障。第三，实施授权审计是完善自身建设的现实需要。随着各级领导对部队建设的支持与投入，各级领导对审计工作理解支持也越来越深，需要审计部门深度介入的工作也越来越多，只有审计部门提交审计结果领导才能放心，但由于消防部队边、远、散、小单位多，尤其是基层大队上千个，后勤管理呈现岗位设置少、监督力量弱、经费总量大、建设项目杂等特点，经济发达地区的一些基层大队经费总量过千万元，超过西部地区一些支队级单位的经费总量，而总队审计编制太少，直接参与、直接管理的成本过大，心有余而力不足，根本完不成“庞大”和繁重的审计任务，向党委交不上满意答卷，而且监督的时效性也无法保证，稍不注意、稍有迟缓就会使基层部队错失建设良机或者影响、延误战斗力的生成，长此以往对部队中心工作不利等等，迫切需要“反转”，亟需发挥基层部队专（兼）职审计队伍和购买社会中介机构服务来“补台”“唱戏”。通过授权审计，层层传递压力，压实总队、支队两级党委主体责任，倒逼寻找监督“出路”，充分发挥相对了解得多、情况熟悉、成本低廉、重大决策先知、审计周期与频率可控等属地管理优势，改变以往基层部队与上级审计部门“两家人”观念，唤起“主人翁”意识，共唱同台戏，把监督作为共同的责任和共同的目标，把自己的责任“扛”起来，种好“责任田”，管好“自留地”。这样才能降低建设成本、节约有效资金，规范工作程序、提高工作效能，消除死角和盲区、抵御廉政风险，最大限度地发挥审计部门在消防工作和部队建设中监督服务保障职能作用，促进各项任务的较好完成。

二、理解把握授权审计特征要求，掌握运用方式，努力为实现审计监督全覆盖目标创造条件

在当前和部队体制改革尚未出台之前，以及审计人员少任务重短期内无法改变的事实面前，授权审计应是今后一段时间主要的审计方式，各级党委和审计部门必须了解掌握其特征和运用方式，加深授权审计在当前促进部队建设重要性认识，理清工作思路，把握授权审计要领，才能有条不紊地开展好授权审计工作。一是理解授权审计特征要求，推动授权审计工作顺利实施。从审计机关或部门内部审计工作管理的角度看，授权审计，就是指上级审计机关或部门将其职权范围内的一些事项，授权下级审计机关或部门行使，依法对事项进行监督并提出审计意见或作出审计决定。它有三个特征：第一，授权审计是一种单方面法律行为，不需征得被授权方的同意，被授权方也不能拒绝接受这种授权，具有强制性；第二，授权机关的实体权力自授权行为之日起便转移到被授权方，被授权方可以对授权的事项进行审计，并自行作出审计意见书和审计决定，具有一定的自主性；第三，实施审计所产生的法律责任由被授权方承担，因为授权机关的实体权力和法律责任依据授权一并转移到了被授权方。清楚掌握好授权审计的授权主体、法律责任等内容，才能有效推动和精细化指导基层部队开展好授权审计工作。二是掌握授权审计运用方式,注重审计实践发挥最大效益。国家法律和内部审计规定赋予了审计部门授权审计权利，指明了授权审计工作方向。当前，消防部队基本有三种授权方式，首先是“办法明确”。一次全部授权管理方式，即上级业务主管部门结合审计管辖范围，制定相关审计规定，明确审计事项并具体授权哪一级审计部门相应开展工作，这种方式可弥补审计管理上的缺陷，防止在机制上造成失控漏管现象，明确了责任，形成了压力传导；其次是“统一组织”。一次一项授权管理方式，即审计部门按照上级工作计划或年度工作要点，结合自身管理实际，授权下级审计部门开展某一单项或多项审计，这种方式适合于事项小、单一且审计单位多的一些项目，有利于审计部门“收放自如”，集中精力干大事。再次是“指导协调”。部分授权管理方式，即审计部门为发挥好指导、协调、监督的作用，可针对某个阶段、某个项目进行授权，并要求上报有关资料，这种方式能够掌握第一手资料，为党委决策和开展工作提供依据，有利于规避审计管理风险。这就需要审计部门按照统筹把握、抓大放小，因地制宜、科学授权，统一标准、把握质量，随机抽审、重点复核的工作思路，走出既管不住进而管不好又不放权的“怪圈”，依据授权事项的重要性程度，灵活掌握运用好三种管理方式,并在具体工作中融会贯通，为实现全覆盖目标创造前置性条件。

三、完善授权审计管理工作机制，创新方法手段，努力提升授权审计工作质量与效率

推进实施授权审计是新形势下审计部门创新理念、完善自我进而实现跨越发展的全新工作方式，是促进审计管理的重要手段，审计部门必须牢牢把握主动权，挖掘潜力，乘势而上，充分利用内部审计的制度优势，努力把授权审计优势和作用发挥到极致。一是调研确定授权审计事项。上级审计部门要加强拟授权审计项目的调研，结合年度工作总结和以往授权项目开展情况，梳理分析以往授权项目开展情况，找出薄弱环节和监管不到位，以及不放心的单位、部门、资金或事项，结合平时工作掌握的情况，选取几个重点领域进行调研，尤其是要从影响部队建设发展大局轻重程度去选择，在下发年度工作计划前考虑成熟并予以确定，把一些上下级领导和官兵关注、与授权承受单位利益关联程度不高、与当地部队建设发展紧密相关的事项进行授权，实施全方位的监管，切实发挥授权审计工作监督服务保障效能。二是制定授权审计相关规定。无规矩不成方圆，上级审计主管部门要结合部队资金渠道、管理方式、管辖范围、基层专兼职机构或人员编制等实际，因地制宜地制定某个事项授权审计管理办法，明确上下级审计部门之间责任分工与审计事项、操作流程等内容，从审计制度上进一步规范，规避审计管理风险。如对基本建设项目、副师级单位预算审计等可拟订相关规定，创造依法审计氛围。三是搞好审计人员业务培训。人员素质是审计质量的关键。上级业务主管部门应深入对授权项目进行研究，细化审计内容，充分利用部队内部视频系统，对授权审计的指导思想、思维方式、程序方法、工作要求实施剥茧抽丝般的业务辅导，达到以训促审、以审代训的目的，激发基层工作热情。四是加强授权审计组织协调。要求基层单位成立授权审计工作领导小组，吸收由财务、军需、营房、纪检等有关业务骨干参加的审计工作组，采取本级相关部门配合、抽调基层骨干组合、聘请地方专家或社会中介等方式调配审计力量。同时，实行实施方案、工作时限、处理标准、审计文书“四统一”，控制审计风险，提高工作质量。授权部门要与基层部队同频共振，指导基层树立审计精品意识，做好审计过程控制，重点把握关键环节，打造精品工程，实现上下整体联动，扎扎实实地抓好这项工作。五是充分运用审计管理系统。科技是生产力，部局研发审计管理系统具有功能强大、信息齐全、操作简单、效率明显等优点。为此，要树立向信息化要战斗力的理念，加强对授权项目的审计管理，通过审计管理系统实现现场审计信息上传下达、现场处理业务咨询，加强授权审计项目资金流向和项目相关活动监控，建立完善网上巡查机制，不断提高授权审计项目质量。六是建立授权结果通报机制。授权审计部门不仅要经常了解掌握项目开展情况和进度，帮助解决审计实施过程中遇到的问题，绝不能“一授了之”、顺其自然，而要结合项目开展情况，采取实地调研或督导等方式加强项目质量管理，对发现的问题及时研究、汇总分析，总结经验做法，注重举一反三、以点带面，创新提出加强和改进今后财经管理工作的意见建议，通过内部文件、公示栏发布等形式通报部队，不断扩大审计成果，最大限度地为部队又好又快建设发展提供良好审计服务保障。

（作者单位：武警消防部队消防局）