卢霞++张晋侠

[摘 要] 独立学院已成为我国高等教育体系重要的组成部分。与此同时，随着独立学院办学规模的不断扩大，经济业务的不断增加，内部控制的内容和范围也不断拓展，促使其内部控制系统不断创新、发展和完善，以克服其固有的缺陷。但我国独立学院内部控制还存在较多问题，本文探讨了独立学院内部控制存在的问题，并进一步提出了构建独立学院内部控制的相关建议。

[关键词] 独立学院；内部控制；风险评估

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2016. 21. 009

[中图分类号] F239.45；G647 [文献标识码] A [文章编号] 1673 - 0194（2016）21- 0024- 02

0 引 言

高校的扩建和扩招促使我国教育事业蓬勃发展，独立学院也如雨后春笋般快速成长并迅速发展成熟，但是在发展过程中过分追求速度，忽略了独立学院内部控制的管理，以至于独立学院的内部管理出现一系列的问题。因此，本文以独立学院的内部控制为研究对象，从《行政事业单位内部控制规范（试行）》角度，结合借鉴 COSO 报告的相关理论和企业内部控制的实践经验，对独立学院内部控制框架进行研究。为独立学院内部控制建设提供解决思路，使独立学院在发展中能够合理保证其经济活动合法合规、资产安全和使用有效、财务信息真实完整，有效防范舞弊和预防腐败，提高社会服务的效率和效果。

1 内部控制概述

1.1 内部控制的概念

美国COSO委员会发布的《内部控制——整合框架》指出：“内部控制是一个由企业董事会、管理阶层和其他人员实现的过程，旨在为实现经营的效果和效率、财务报告的可靠性、符合适用的法律和法规等目标提供保证。”我国财政部等五部门2008年发布的《企业内部控制基本规范》对内部控制的定义为“由企业董事会、监事会、经理层和全体员工实施的、旨在实现控制目标的过程。”

1.2 独立学院内部控制的目标

企业的目标是生存、发展和盈利，早期的企业财务管理目标是利润最大化，后来发展为股东财富最大化、企业价值最大化。独立学院具有教学、科研和服务社会的三大办学目标，通过对比分析独立学院与高校及企业目标的的异同，借鉴国内外关于企业的内部控制目标，从而确定独立学院的内部控制目标。笔者通过总结比较，确定的独立学院内部控制目标包括：遵循国家法律法规和高校内部规章制度，保证内部控制活动在合法合规的范围内进行，并且按照自身制定的内部控制各项规章制度，明确业务活动的操作程序和行为规范，确保学校教育工作健康有序地进行；保护独立学院资产的安全和完整；提高会计信息质量的真实性和可靠性；提高资金使用效率、降低风险等。

2 独立学院内部控制存在的问题

2.1 独立学院组织机构不完善

我国独立学院和其他高校一样，在管理上采用行政管理的科层化管理模式，实行党委领导下的校长负责制，组织机构形成从校长到院长（处长）、到系主任、再到普通教师的垂直管理结构形式，缺乏对独立学院高层领导权力的监督和制约，很容易发生权力超越制度、以权谋私的行为。部分独立学院内部组织机构设置和职务分工不合理，权力和职责分配不尽合理，内部审计缺乏独立性，对重要的岗位缺乏有效的监督，出现了大量的贪污腐败案件，特别是独立学院基建项目、设备采购项目等存在较多的舞弊行为。

2.2 风险评估机制不健全

目前，许多独立学院没有建立起风险识别、风险分析、风险应对的风险评估机制，特别是在筹资、投资上，导致筹资风险和投资风险加大。在筹资上，部分高校没有充分认识贷款风险，对贷款的论证不充分，不能科学合理地确定筹资规模、结构和方式，导致贷款规模大大超出高校的经济承受能力，资金周转紧张。在投资上，缺少可行性研究，没有按照申请、论证、审批、实施程序操作，特别是在重大项目决策时，受学校行政影响，没有进行项目可行性论证，没有相关的风险评估控制措施，盲目扩张，超规模投资，使高校面临巨大的潜在财务风险。

2.3 内部及外部监督不到位

独立学院内部监督主要由内部审计部门负责，内部审计部门通过日常监督和专项监督来检查、监督和评价内部控制的实施效果。但是多数独立学院中，内部审计部门只是学校下设的管理部门，内部审计职能定位不高，且受到高校管理层的约束，缺乏独立性，内部审计部门只能按照学校管理层的要求开展工作，无法起到应有的监督作用。

此外，对独立学院的外部监督缺乏连续性和主动性，只有在接受国家主管部门委托的情况下，才行使审计职能，而且审计范围和审计内容受到独立学院管理部门的限制，对独立学院的监督和管理意义不大。

3 独立学院内部控制制度的建立

3.1 构建科学的独立学院治理结构

首先要明晰独立学院的产权问题，独立学院法人治理结构是最重要的控制环境因素之一，只有在健全的法人治理结构之下，内部控制制度才能取得预期的成效，达到预期的目的。独立学院治理结构从本质上讲首先是一种制度安排，即基于所有权和管理权分离而必须建立的关于不同治理主体之间权力分配和制衡关系的制度安排；其次是一种契约关系，即以法律为依据，以简约的方式规范独立学院各利益主体之间的关系；再次是一种有效的运行机制，即通过一定的激励和约束手段调动各种因素、协调各种关系、以独立学院实现办学目标的组织和运转机制。构建科学的独立学院法人治理结构，需要明晰独立学院的产权、理顺各利益主体之间的关系，要落实学校的办学自主权，改造董事会，解决独立学院所有者与管理层的连接问题，并要强化监督机制。

3.2 建立健全独立学院风险评估机制

独立学院存在着办学风险和财务风险两种风险。独立学院由于扩招后普遍面临着教育资源紧缺的局面，负债办学已经成为许多学校的选择，所以目前独立学院所面临的风险主要是财务风险。

首先，独立学院管理者要强化风险意识，真正认识到建设摊子过大、贷款过多、支付利息过高有可能引发的财务危机将给学校带来的危害。科学规划学校的建设规模和建设进度，使学校建设活动置于良好的资金保障之下，以使学校保持可持续发展的态势。

其次，建立健全高校经济责任制度、筹资管理制度和风险控制机制。独立学院必须加强财务分析，监测学校的财务风险情况，建立财务风险预警体系，控制贷款规模。在贷款的使用上，应该考虑资金成本，注意分清轻重缓急，妥善安排好资金，掌握好资金使用的进度和节奏，并形成一套“严格审批、专款专用、封闭运行、跟踪监控、考核效益”的贷款资金使用机制，通过对贷款项目实行“目标分解、公开招标、责任落实、验收考核”的办法，并组织有关方面专家，分项目对资金使用过程进行检查，并对资金的使用效果做出正确评价，提高资金使用效益，使独立学院的财务风险降到最低点，促进高等教育事业发展。应该把高校的经济责任制与高校领导干部的任免、奖惩制度挂钩。

3.3 加强内部及外部监督

监督是实时评价内部控制执行质量的制度和相应的程序组成，是管理当局对内部控制结构的设计和运行效果进行经常或定期的评价，以确定内部控制结构是否按照既定的目的运行，以及对特定情况下发生的变化进行适当的修正，在帮助管理当局更有效地达至预期控制目标的过程中发挥作用，是一种随着时间的推移而评估制度执行质量的过程。

独立学院内部审计部门不仅需要对内部控制进行日常监督，还需要定期对内部控制执行情况进行评价。从而诊断出内部控制制度中和执行中的弱点和不足，对于制度中的缺陷，则要适时进行改进和修订，对于执行中的不足，采取措施强化实施力度。

另外，政府机构要加强对独立学院内部审计业务的领导、指导和监督，通过多种途径（报纸、网络、电话、信访等）听取社会各方面的意见，特别是深入各个独立学院实地全面考查、调研，加大对高校监察的频率和力度。独立学院可以定期或不定期的委托社会中介机构（例如会计师事务所）对其内部管理状况进行监督，定期向社会公布审计报告。借助必要的社会监督机构的专业、职业能力，利用社会外部审计对内部控制进行再控制，发现管理漏洞，不断改进会计内部控制制度的设计与运行，提高管理水平。

4 结 语

我们要深刻理解关于实施内部会计控制制度的规定，严格按照国家制定的有关内部会计控制规范来建立健全独立学院内部会计控制。注意克服独立学院内部会计控制的缺陷，使独立学院内部会计控制的实施有一个较好的基础。实践证明，独立学院内部会计控制制度贯穿于学院内部各项业务的执行过程之中，这一控制搞好了，会计工作质量就有保证，各类违纪、错、弊事端就会大大减少，就能促进办学效率和教学经费使用效益稳步提高。

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