张曦

摘要：综述了某新华发行集团县公司的背景，介绍了公司组织结构设置，并从业务和财务层面对内部控制进行了阐述，另外分析了外部监督的情况。

关键词：内部控制；组织结构；外部监督

1.背景综述

2015年8月24日，中共中央、国务院发布了关于《深化国有企业改革的指导意见》，为新时期国有企业的改革方向做出了顶层设计方案。某新华发行集团虽然经历了从事业单位向企业转变的过程，但既有的观念思维陈旧、组织结构僵化、行政级别与管理条线冲突、人力资源构成比例失调等历史遗留问题并没有因为企业转制得到一劳永逸的解决，在激烈的市场竞争中缺乏灵活性和适应性，也面临着《指导意见》中提出的完善现代企业制度、完善国有资产管理体制、发展混合所有制经济、防止国有资产流失等四大方面的重要课题，以期达到符合社会主义市场经济发展要求的资本布局、现代企业制度、市场化经营机制和国有资产管理体制，培养造就一批德才兼备、善于经营、充满活力的管理者与后备管理人才，达到增强集团的经济活力、控制力、影响力和抗风险能力的目的。集团上下通过认识内部控制、学习内部控制、参与内部控制，运用内部控制，正是达到上述目的的具体化路径。

县公司作为集团的基层单位，在其行政区域内经营范围集中在中小学教材教辅图书发行、一般图书销售和非图电商销售等业务形态。从国企改革指导意见所明确的划分类别上来说，业务既有商业类的成分，如一般图书和电商销售，面临的是充分市场竞争，以追求效益、规模和盈利能力为主要目标；也有公益类成分，如教材教辅图书发行，以保障民生、服务社会、提供公共产品和服务为主要目标。

县公司复杂、多变的经营环境直接影响到健全公司法人治理结构、建立领导人员分类分层管理制度、规划考核与薪酬分配体系、转变用人制度、防止国有资产流失等方面改革任务的成败。各个县公司的内部控制落实的好坏与否，会直接影响到整个集团的内部控制机制能否正常发挥应有的管控作用，间接影响到集团的国企改革目标的完成质量。

2.内部控制概述

内部控制是由企业董事会、监事会、经理层和全体员工实施的、旨在实现控制目标的过程。内部控制的目标是合理保证企业经营管理合法合规、资产安全、财务报告及相关信息真实完整，提高经营效率和效果，促进企业实现发展战略。在具体建设过程中，应围绕国企改革的统一目标，并结合各县公司自身多样、复杂的实际情况，寻求一个全面顾及、重点突出、切实可行且满足成本效益原则的均衡点。县公司内部控制体系的建设需关注以下要点：

第一，内部控制是一个动态的过程，这一过程不仅包括控制制度、程序，还将组织价值观、企业文化、管理理念及风格、员工的胜任能力等因素融入其中。只有将内部控制体系作为一个集控制制度、控制程序、控制环境为一体的动态化过程来建设，才有可能取得理想的效果。

第二，县公司的经营管理活动大体分为业务和财务两个层面，这两个层面都必须遵循实施内部控制。财务应发挥对业务的核算与监督职能，业务的发展变化也应会激发促进财务内部控制理念、机制、手段的升级和完善。

第三，县公司的日常业务主要涉及采购、存货、销售、固定资产、工程项目等流程，这些流程都必须构建和实施内部控制，从底层为国企改革创造良好的环境条件和基础动员。

第四，内部控制的目标包括企业经营管理合法合规、资产安全、财务报告及相关信息真实完整，提高经营效率和效果，促进企业实现发展战略。上述五个目标是相互交织在一起的，不能将其当做彼此孤立的目标来对待。

第五，完善的内部控制能够促使企业完成上述五个目标，为上述五个目标的实现提供合理保证。但是，由于内部控制具有自身局限性，它不能为实现上述目标提供绝对保证。内部控制是实现上述目标的必要条件，但不是充分条件。内部控制必须嵌入县公司自身的治理和管理之中，与其他治理手段和管理手段相结合，才能确保上述五方面目标的实现。

内部控制可以将集团发展战略、管理理念、控制要求潜移默化地融入县公司治理、企业文化、岗位授权、制度规范和业务流程，通过风险评估、风险管理、信息沟通、流程监控、有效性评价、缺陷改进等控制活动，推动企业管理从单一制度管理向体系化管理转变、从传统管理向风险管理转变、从事后监督向过程监督转变、从职能条块化、行政式管理向全流程管理转变，实现企业管理水平全面提升，为集团整体的国企改革任务保驾护航。

3.组织结构设置

县公司作为集团的全资子公司，在组织结构的设置上首先必须满足集团统一的监管要求，适应集团从“管资产”到“管资本”模式的转变。另一方面，集团下属的县公司数量众多，所在地域经济文化水平不均衡，管理水平、发展阶段参差不齐，县级公司之间的基本情况差异较大，在组织结构的设置上，既要强化内部控制基本规范的硬性规定，也应具有一定的弹性和适应性，体现县公司的治理特点。

第一，按照现代企业制度建立完善公司法人治理结构，应建立股东会、董事会及监事会的议事机制，和权责对等、运转协调、有效制衡的决策执行监督机制。鉴于县公司均为集团下的国有全资子公司，可不设立股东会、董事会，但应由有胜任能力的专人作为执行董事，明确其代为行使的股东会、董事会权限范围，在权限范围内行使职权，落实执行董事考核评价和管理，对重大决策失误负有直接责任的人员及时调整或解聘，依法追究责任。

第二，县公司作为自主经营的主体，在授权经营体制下，具有的是有限的自主经营权。自主经营权限内，可自主决定经营范围、业务决策，通过开展产业培育、资本整合，推动产业集聚和转型升级，参与市场竞争，充分发挥经理办公会或店委会的一线经营管理作用，但也需从组织结构设计上控制一把手“一言堂”、“一支笔”的滋生土壤。

第三，总经理作为本级单位内部控制的第一责任人，应带头执行内部控制基本规范、遵守各项制度的要求，旗帜鲜明地反对管理层凌驾和内部人控制。总经理主持的经理办公会或店委会，是县公司日常经营的管理和考核机构，原则上应下设内控管理办公会。考虑到县公司员工人数普遍不足的现实，在总经理办公会下，可设置兼职的内控管理小组，由总经理或常务副经理担任组长，抽调各部门政治素养好、熟悉工作流程、有高度责任感的员工兼任小组成员，以落实内部控制的执行和考核，具体工作包括：

（1）协助总经理开展内部控制与风险管理的相关工作。

（2）收集县公司各部门面临的风险相关信息。

（3）检查县公司各部门各项内部控制活动的执行情况。

（4）向集团报送县公司内部控制与风险管理的各项工作成果。

（5）组织县公司各部门配合各项内、外部审计、检查、监督工作。

（6）检查本部门缺陷的整改反馈情况。

第四，县公司人力资源主管部门应结合本单位的人员结构特点，合理安排员工岗位设置，有意识地履行岗位内部牵制制度，对诸如会计和出纳、出入库与台账登记，业务明细账与财务总账登记等不相容岗位实行相互分离、相互监督，降低系统性舞弊事件或重大重要风险事件的发生概率。

第五，县公司应综合考察、了解员工的业务能力，安排员工在胜任的岗位上定期轮岗。集团应组织、协调有条件的县公司对总经理、财务负责人等重要岗位实施异地轮岗。

4.业务层面的内部控制

县公司在上述组织结构原则的框架下建立、完善、执行内部控制运行机制。在设计内部控制时，县公司针对不同的业务板块，以国企改革指导意见的商业类和公益类划分为思路，实行分类改革、分类发展、分类监管、分类定责、分类考核，促进内部控制运行机制的针对性、监管的有效性、考核评价的科学性，推动县公司与社会主义市场经济的深入融合，突出业务部门与财务部门的职责权限划分，强化财务部门在事前、事中、事后的复核和监督职能，实现经济效益和社会效益和谐统一。

4.1教材教辅发行

教材教辅发行是县公司的核心业务，是以保障民生、服务社会、提供公共产品和服务为主旨的工作，也是一项具有高度政治性和原则性的工作。在实际工作中，县公司以特许垄断的经营形式负责本区域内中小学的教材教辅发行工作，但也可以适当引入市场机制提高经营效率，重点考核成本控制、产品服务质量、营运效率和保障能力，有区别地考核经营业绩指标和国有资产保值增值指标，考核中引入社会评价机制。

4.2一般图书销售

一般图书销售是县公司依托于集团的连锁经营系统，在本区域内开展一般图书的零售、团供销售业务，应按照商业类国有企业的市场化改革要求，实行商业化运作，积极通过购买服务、特许经营、委托代理等方式增强竞争能力、放大国有资本功能、实现国有资产保值增值的目标。实际工作中，在与浙江新华的战略合作的基础上，学习先进的图书物流管理理论、管理经验和管理手段，通过内部控制体系的建设转化为自身管理水平的跨越式提升。一般图书销售重点考核经营业绩指标、国有资产保值增值和市场竞争能力等方面，达到内部管理人员能上能下、员工能进能出、收入能增能减的效果。

4.3非图与电商销售

非图与电商销售是县公司经营活动中一个新颖的业务类别，分为自营和非自营两种业务形态。自营业务作为县公司的一个利润中心，采取总经理负责制，以县公司法人的名义开展销售活动，对采购、销售、存货等流程需建立内部控制体系；非自营业务是指仅以提供销售场所而收取租金或签订连锁经营协议，不纳入己方内部控制体系。非图与电商销售是县公司作为真正意义的市场经营主体参与市场竞争，在具有较大的自主经营权的同时也应该看到，这一业务领域中已有数量众多、实力雄厚的先行进入者，他们积累了巨大的竞争壁垒优势、品牌优势、渠道优势和金融优势。县公司应充分利用《国企改革指导意见》中发展混合所有制经济的改革契机，试点与政府和社会资本的合作模式，针对县公司文化地域、发展水平的多样性，因地施策、因企施策、因业施策，以宜独则独、宜控则控、宜参则参为原则，以不搞拉郎配，不搞全覆盖，不设时间表，成熟一个推进一个的方式，在整体风险可控的前提下，大胆创新、不怕试错，不怕重来、不怕清盘，寻找到利用后发优势弯道超越的发力点，稳步推进混合所有制经济改革。

5.财务层面的内部控制

县公司的财务部门是集团内部控制的重要控制环节，既体现在县公司具体业务的流程中，又有其独立性。所以县公司的财务控制不仅要做好本级单位的核算与监督职责，对资金安全负责，对财务数据的准确性负责；也要接受省公司计划财务部的业务领导，做好年度预算、资金计划的编制与申报，付款前的业务单据真实性审查，以及资金计划执行情况和财务数据的统计分析、财务报告的编制，客观、真实反映县公司经营的情况，为日后的经营管理活动提出合理化建议。

6.外部监督

县公司对非主营业务范围的诸如工程项目、重大固定资产投资和处置等重点领域、重要资产、关键业务、运营的环节，实施必要的外部监督，通过以下方式利用外部专家的专业技术和工作经验，预防重大工程质量风险和系统性舞弊风险。

（1）重要的工程物资招标采购，委托招标平台或邀请独立的专业人员组成评标委员会，按照中标结果与供应商签订采购合同。

（2）聘请监理公司对整个工程期间进行旁站监理，控制施工进度和工程成本；工程变更需得到现场监理的工程变更签证后，方可继续施工。

（3）不定期接受当地住建委的现场检查，按检查要求进行整改。

（4）聘请工程造价中介机构进行竣工决算审计，根据审计结果追究相关人员的责任。

（5）在重大固定资产投资和处置环节，县公司可以参照工程项目的招投标和责任人离任审计进行外部监督。

（6）在非图电商销售等新业务中，县公司可聘请会计师事务所对业务开展决策、采购成本占总非图成本30%以上的重要供应商评定、销售成果考核等方面进行专项审计。

（7）在总经理、财务部门负责人离任前，县公司应聘请会计师事务所对其在职期间的经营成果、职务消费、廉洁从业等方面进行离任审计。