高晓东

人口政策调控，既要调控人口总量，又要顾及人口结构，所以要在两者之间寻找最好的平衡点

翟振武，现任中国人民大学人口与发展研究中心主任，兼任中国人口学会会长、国家人口和计生委专家委员会委员、全国人口普查专家组成员等职。

河北香河县环保产业园宣讲队员为村民宣讲“全面俩孩”政策

2011年4月26日，他曾应邀在中共中央政治局第二十八次集体学习中讲解人口问题。一直以来，他被视为中国人口政策最有影响力的研究者之一，并直接参与中国人口政策的多次调整。

全面两孩政策对中国人口趋势和人口结构有何影响？未来中国人口发展趋势如何？是否还会有大的人口政策调整？翟振武接受《瞭望东方周刊》专访，回答了这些问题。

一开始就有全局性统筹

《瞭望东方周刊》：2013年底开始实施“单独两孩”政策，不足三年之后的2016年1月1日就开始实施全面两孩政策，这是否意味着全面两孩政策是一个突然的决定？

翟振武：从政策研究角度而言，两孩生育政策的调整是一个逐步放开的过程。事实上，自2008年开始，我们就已经在研究生育政策的调整，2011年左右，确定了两孩政策要分三步走。

第一步，2011年时，全国范围内全部放开“双独两孩”政策;第二步，2013年时，十八届三中全会决定启动实施“单独两孩”政策;第三步，2016年时，全国范围内实施全面两孩政策。全面两孩政策是两孩政策调整过程中最重大的一步，也是最后一步，既有“双独两孩”作基础，又有“单独两孩”作铺垫。全面两孩政策的研究自一开始就有规划和全局性统筹，并非仓促决策。只是因为全面两孩政策涉及范围广，敏感度高，研究进行的过程中，并未向社会公开。

其实，从实施角度而言，全面两孩政策也进行了铺垫和衔接。在2013年底实施“单独两孩”政策时，我们就已经作过大体估算，要在2016年实施全面两孩政策。2013年，党的十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，其中的“推进社会事业改革创新”领域的重大决策就包括“单独两孩”政策。而且，当时这个文件就说明要“继续完善生育政策”，这其实就预示了后来全面两孩政策的放开。

《瞭望东方周刊》：为什么会选择在2016年全面实施全面两孩政策，走完两孩政策调整的最后一步？

翟振武：总体而言，这与人口调控的整体思路和逻辑有关系。人口政策调控，既要调控人口总量，又要顾及人口结构，所以要在两者之间寻找最好的平衡点。生育率高了，人口总量增长得快，生育率低了，人口总量增长会得到控制，但是人口结构会受到影响，老龄化程度会加深。对我国而言，生育率水平控制在1.8左右比较好，这有利于我国的长期可持续发展，过高过低都不合适。因此，人口政策的调整也要围绕这个目标进行。

通过测算，2010年时，我国的总和生育率在1.6以上，低于1.8，所以2011年全国所有省份完成了“双独两孩”政策落地，实现生育政策调整的第一步。后续的“单独两孩”和全面两孩政策，也是根据总和生育率的变化，一步步逐渐放开，逐渐释放生育势能，实现总和生育率的逐步回升。实施全面两孩政策之后，总和生育率最高可能会达到2.1左右，但这只是暂时现象，未来会逐步回落到1.8左右。

安徽医科大学第一附属医院产科病房内，叶伟医生给一位产妇检查。该产妇上次生育是剖腹产，现在生育二孩时因高龄等原因，医生对她的检查格外小心

另外，选择2016年实施全面两孩政策，没有将三步走合并为一步，也是为了避开我国历史上的人口生育高峰，防止人口大幅度波动。

根据统计分析，不同年龄段的育龄妇女，二孩生育意愿不同。自20多岁开始，随着年龄增长，二孩生育意愿逐步降低。40至49岁的育龄妇女，二孩生育意愿已经很低了，生育意愿会下降到10%以下。而我国大量人口都是在上世纪五十年代至1975年之前出生的，1975年之后生育水平下降不少。越早放开全面两孩政策，1975年之前出生的、处于育龄期内的妇女越多，这个人群越年轻，二孩生育意愿越强，这势必会导致出生人口大量增加，造成人口波动。反之，越晚实施全面两孩政策，处于育龄期内的妇女越少，新生儿也就越少。

数据证明也是如此。2016年，全面两孩政策开始实施后，全国15至49岁，只有一个孩子，且在“单独两孩”政策下不能生育第二个孩子的育龄妇女共九千一百万人，这是全面两孩政策的目标人群。而且这九千一百万人中，二孩生育意愿强烈的40岁以下年龄组，只占了50%，共四千五百多万人，从而避免了出生人口的大幅度波动。

1.8为何比2.1更合适

《瞭望东方周刊》：影响二孩生育率的种种因素中，全面两孩政策的影响权重有多大？除政策外，还有哪些影响因素？

翟振武：针对全面两孩政策的影响权重，可以根据全面两孩政策目标人群中，实际生育了第二个孩子的育龄妇女占全部目标育龄妇女数量的比例来测算。不过，目前全面两孩政策实施一年，效果还未完全显现出来，所以不太容易测算。

不过，就目前掌握的统计数据来看，政策效应还是比较明显的。2016年预计出生人数要超过1750万。目前，有些省份二孩出生比例已经超过一孩，其他省份二孩比例也有了很大提高。而在全面两孩政策实施之前，按政策生育的二孩比例只占新生儿的25%左右。

家庭经济压力、社会保障程度、社会文化环境、年龄、城市化水平等因素都会影响育龄妇女的二孩生育意愿。但是不同地区的表现不同。比如，湖北宜昌比较发达，城镇化水平很高，大量人口从事非农劳动，社会保障程度高，信息发达，不需要养儿防老，在20年前生育率就很低。而福建、广东等地，宗族文化深厚，而且偏好男孩，重视子嗣，二孩生育率就会高。东北地区生育率也很低，性别偏好低，即便农村实行一孩半政策，很多家庭也只有一个女孩。上海经济发达，生育率也低。不同地区影响生育意愿的因素不同，权重也不同，不可一概而论。而且，随着城市化水平的提高，社会保障制度的进一步完善，会有更多的人选择不婚、丁克等，这都正常。只是从家庭结构而言，养育两个孩子，对子女教育、家庭关系、未来养老等较为有益。

《瞭望东方周刊》：全面两孩政策实施之后，总和生育率会发生什么变化，“十三五”期间会多出生多少人口？

翟振武：总和生育率会在一个比较合理的区间，1.8左右，相当于2000年左右的水平。整个“十三五”期间，会新增1700万至2200万人口。

由于从政策发布，到新生儿出生，大体需要经历15至16个月的时间，因而，全面两孩政策的效果会从2017年明显起来，2016年新出生的孩子，多数还是受到“单独二孩”政策的影响。

家住四川省泸州市江阳区的小姐妹和爸爸妈妈在一起

《瞭望东方周刊》：总和生育率维持在1.8左右，为什么是比较合理的区间？

翟振武：总和生育率维持在1.8左右是根据国家长期均衡发展战略提出的。总和生育率维持在1.8左右意味着，按照目前的生育政策，在人口达到14.5亿的顶峰之后，会逐步缓慢下降。如果总和生育率过低，比如低于1.6，人口规模收缩过快，人口结构的老龄化程度会加深过快。如果总和生育率过高，又起不到控制人口规模的作用。所以，我们认为1.8左右比较合适。

有一种观点认为，总和生育率维持在2.1左右比较合适。总和生育率2.1意味着，平均一个妇女生出1.03至1.05个女孩，考虑正常死亡率，至20多岁时，每个妇女恰好有一个女儿来接替她的生育职能。如果总和生育率长期维持在2.1，人口规模将不增不减。这只是一个从数学角度进行的理论测算，没有哪个国家的总和生育率维持在这个水平。人口规模不增不减也并不是人口发展的天然合理目标及最佳状态。

对中国而言，认为总和生育率维持在2.1比较合适，前提是认可现在的人口规模对国家的长远均衡发展比较合适。但事实并非如此。目前，我国人口与资源环境等之间的关系仍然比较紧张。当前的人口数量并非我国的适度人口规模。

应对老龄化不能只靠计生政策

《瞭望东方周刊》：全面两孩政策的实施对人口结构有什么影响，是否可以缓解中国的老龄化趋势？

翟振武：对人口结构而言，全面两孩政策下，由于累积生育势能的释放，中国将出现一个短暂的出生高峰，从而能够相对减轻人口金字塔底部和中部的收缩程度。而且，这一政策可以将人口峰值到来的时间，由目前的2025年推迟到2028年，人口峰值规模也会由原先的14.15亿左右，升高到14.50亿左右。此后，人口将出现缓慢负增长。

无论维持原来较严格的生育政策不变，还是实施全面两孩政策，都不会影响未来60年内全国的老年人口规模：2025年左右，全国老年人口规模将突破3亿人，2034年左右，突破4亿人，并于21世纪中叶攀升至4.7亿人。不过，实施全面两孩政策后，到2050年时，老年人口比例会比不调整之前下降2.6个百分点。这对应对中国的老龄化有效果，但作用有限。应对老龄化，应该通过完善社会保障制度来实现，而非依靠放宽计划生育政策。

对劳动力总量而言，实施全面两孩政策之后，15年内，15至59岁的劳动力总量不会发生变化，但是2030年至2050年之间，劳动力总量会增加3000万。

《瞭望东方周刊》：那么，两孩政策造成的新生人口增加，会对人口红利、抚养负担、性别比产生什么影响？

翟振武：全面两孩政策实施后，人口红利会消失得更快。因为人口红利指的是，15至59岁的劳动年龄人口在总人口中的比例超过50%，总抚养比较低的时期。而全面两孩政策实施之后，由于总人口增加，必然造成劳动年龄人口占比的下降。15年后，如今全面两孩政策下，新出生的婴儿开始成长为劳动力，此后，劳动年龄人口的占比会逐渐追平政策调整前，但至2050年也不会超过政策调整前。

总抚养比包括了老年抚养比和少儿抚养比。老年抚养比一开始与全面两孩政策调整前一致，后来会下降，而少儿抚养比一开始比政策调整前上升，并一直高于政策调整前，两者叠加，导致总抚养比在2040年前都是全面两孩政策实施后更高，不过，在2040年之后，无论政策是否调整，总抚养比是一致的。这点很容易理解，就像“421”家庭一样，四个老人，两个劳动力，只有一个孩子，现在老人还是四个，劳动力还是两个，孩子可以生两个了，原先一头沉，现在就变成两头沉了。

性别偏好主要发生在农村地区，而现在全面两孩政策实施后，其作用人群主要是生活在城市中的育龄妇女以及农村第一个孩子为男孩的育龄妇女，而这部分人群的性别偏好较低，主要为自然选择，从而使整体性别失衡得到一定程度的缓解。

政策不再对总和生育率有决定性影响

《瞭望东方周刊》：全面两孩政策之后，还会进一步放宽人口政策吗？

翟振武：以后计划生育政策即使还会调整，对人口态势的影响也很微小。因为现在人们的生育意愿多数已经在两个孩子以内，如今放开全面两孩政策之后，已经能够满足大多数人对子女数量的要求。这时，决定总和生育率的就是人们的生育意愿，而不再是政策。即便以后生育政策进一步放宽，也不会对目前的总和生育率产生太大影响。

以后，提高总和生育率不能仅依靠生育政策调整，而应该创造一个良好的生育环境，减少生育阻力，使育龄妇女更倾向于生育孩子，提高她们的生育意愿。比如给予补贴;工作场所、机场等公共场所设置母婴室，提供便利育儿环境;按家庭征税，而非按个人征税;落实女职工权益保障，不得歧视女工;鼓励父母与子女居住在一起的政策，比如在新加坡，如果为父母购买靠近子女居所的房子可以享受优惠，这就可以方便父母为子女照顾孙辈;设立单位幼儿园、工厂托儿所等。这些都可以减少生育阻力，提高人们的生育意愿。

《瞭望东方周刊》：随着人口政策的调整，中国的总和生育率会不会在一段较长的时间之后，又出现大幅度回升，甚至超过没有实施计划生育之前？

翟振武：这个情况不会出现。这可以从人类发展指数（HDI）（联合国用于测算成员国经济社会发展水平的指数）与总和生育率之间的相关关系看出来。一开始，HDI高的国家，总和生育率比较低，HDI低的国家，总和生育率较高。随着HDI指数升高，总和生育率下降，但是下降到一定水平之后，总和生育率下降趋缓，直至不再下降。比如，非洲HDI低，总和生育率高，亚洲国家HDI中等，总和生育率也处于中等水平，欧洲国家HDI高，但总和生育率基本稳定在1.7、1.8左右。发达国家的总和生育率，一般在1.6至2.0之间。因而，中国没有必要把自己的总和生育率控制在太低或者太高的位置上。

在2000年时，中国的总和生育率保持在1.7、1.8左右，后来逐渐下降，“单独两孩”政策实施前，平均则在1.6左右。如今全面放开两孩政策，长期来看，随着经济社会发展程度的提高，总和生育率会处于1.8左右的波动区间内，不会下降太多，也不会出现全面回升。