王芳　卢晓芳　宁先会　刘淑航　宁星博

摘 要 2009年，国务院决定开展新型农村社会养老保险试点，并发布《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》（以下简称新农保）。自新农保政策正式实施以来，取得了阶段性成果。然而，新农保政策在实施过程也存在一些问题。本文在建立了新农保政策实施效果评价体系的基础上，以河南省郑州市荥阳县、洛阳市偃师县、商丘市梁园区、漯河市郾城区四个县（区）为切入点进行实地考察，发现新农保总体实施效果与政府预期效果存在一定差距。并且，就新农保政策在实施过程中存在的问题进行分析，给出了提升新农保政策实施效果的相应对策。

关键词 新型农村社会养老保险 实施效果评价 对策建议

一、河南省新农保政策实施情况及样本情况

（一）河南省新农保政策实施情况

河南省老龄化人口基数大、增长快。自1980年计划生育政策的实施，老年人口占有的比重迅速上升。到2000年为止，完成了由成年型社会向老年型社会的转变，正式步入老龄化社会。国务院指导意见出台后，河南省根据其指导精神颁布了新农保的相关制度政策。河南省于2009年确定第一批试点县。2010年建立第二批试点县，覆盖地区包括登封、兰考等22个县市区，覆盖农村人口1311万。2011年设立第三批试点县。此时，河南省已有101个县（市、区）纳入国家试点，覆盖人口6100万，全省参保人数达1500万人。2012年，新农保全省推广后，据初步测算，制度全覆盖后，全省受惠人口将达到7000万人。截止到2015年，河南省部分县在全面完成上级政府下达的年度新农保任务后，参保率有了很大的提升。其中，开封市通许县、兰考县等县参保率已逾95%。

（二）样本县（区）新农保政策实施情况

本组选取河南省郑州市荥阳县、洛阳市偃师县、商丘市梁园区、漯河市郾城区四个县（区）为切入点进行实地考察，共计发放问卷400份，实际回收问卷373份，对回收的问卷进行审核，剔除缺答的废卷后，得到有效问卷共计344份，问卷有效率86%。被访农民性别比例为男性占比46.5%，女性占比53.3%；年龄层次在30～44岁的有27.9%，45～59岁的有40.7%，青年及以上者居多；文化程度在初中及以下的占比90.7%，基本符合河南省农村年龄结构层次与教育状况。调查数据显示，被访者参保率达到了94.7%，其中缴费层次为100元档的占近96%。

二、河南省新农保政策实施效果评价

（一）新农保政策实施效果评价体系的构建

由于对新农保政策效果评价具有强烈的主观性，要准确把握相关信息，必须建立测评模型。在本文中，我们将新型农村养老保险政策视为产品，农民视为顾客。在阅读大量相关文献的基础上，参照常见的顾客满意度模型SCSB，ACSI，ECSI和CCSI与吴建南（2007）从我国公共部门现实出发，借鉴美国顾客满意度指数模型（ACSI），构建适合我国公共部门的公众满意度测评模型与指标体系，建立了新农保政策实施效果评价体系。（见表1）

测评体系可以划分为四个层次，即一级指标、二级指标、三级指标、四级指标，每个层次的测评指标都是由上一个层次的测评指标展开，而上一层次的测评体系是通过下一层次的测评结果反映出来的。并将四级指标体现在问卷上，使用李克特量表对每项指标进行评分，非常满意为5分，满意为4分，无意见为3分，不满意为2分，非常不满意为1分。根据专家打分，认为所选指标权重并无明显差异，最后将各项评分取均值，进而对新农保政策实施的总体效果进行评价。

（二）河南省新农保政策实施效果总体评价

根据问卷调查所得数据，将有效问卷评分进行分组并绘图，得图1。数据显示，被调查农民对新农保政策实施效果的评分均值为3.25，标准差为0.501，即总体评分集中在2.749～3.751分。因而，新农保政策某些方面实施效果并未达到政府预期效果。分析调查数据，也发现新农保政策实施确实存在一些问题，其实施效果有待提升。

三、新农保政策实施存在的问题

（一）新农保政策保障水平有待提高

第一，缴费年限的长短对参保人员个人账户养老金的金额影响小。以100元缴费档次为例，缴费15年、40年，60岁后每月领取的养老金额分别是77元、139元。缴费年限比为2.67，而月领取的养老金额比为1.8。缴费年限的长短仅对参保者的个人账户养老金额产生影响，且影响的程度较小。第二，政府补贴不分个人缴费档次的高低。新农保政策参保缴费的标准分为每年100元、200元、300元、400元、500元五个档次，但政府补贴政策却不区分个人缴费档次的高低。参保者均享有30元补贴，缴费档次越低，则政府补贴占个人缴费的比例越大。这项补贴政策鼓励农民选择较低的缴费标准，所以参保者的个人账户养老基金较少，这种情况必然影响农村居民未来的养老水平。第三，养老金的金额不足难以保障居民养老生活。农民参保缴费15年后五个缴费档次领取的养老金分别为每月77元、90元、103元、115元和129元。约2/3的农民认为维持老年生活的最低生活保障为300元，即使不考虑通货膨胀，仅以养老保险金也满足不了居民基本养老需求。第四，集体筹资及政府补助有限。新农保基金包括个人缴费、集体补助和政府补贴三部分，由于集体补助不是强制性规定，据调查数据显示，河南省被调查地区基本没有集体补助，且存在政府补贴资金不到位的现象。

（二）农民对新农保政策的了解程度低

首先，政府宣传力度不够。根据调查可知，新农保宣传未达到理想效果有两方面原因：一是宣传方式形式化。政府的宣传方式仅是采用标语、横幅和宣传单形式，未向农民详细解释和说明新农保政策，导致农民对新农保了解不深。二是宣传内容过于简化。由于政策宣传者对新农保的描述为缴费15年，60岁后每月领取养老金，造成村民对新农保政策的不信任，不敢轻易参保。少数农民认为，政府只是为政绩而强制农民参保，从而农民对新农保政策产生排斥心理。其次，农民参保意识薄弱。一方面，农民对政策存在模糊认识甚至怀疑态度，对政策的兑现表示担忧；另一方面，农民无法区分商业保险、养老保险，加上我国长期不注重农村社会保障工作的建设，老农保的失败教训，使新农保虽对农民有利，农民仍不愿参保。

（三）政策设计缺乏细节

我国农村保障政策碎片化现象严重，新农保政策和特殊农民群体的社会福利政策有重叠部分。例如，农村五保供养政策中规定政府对五保户的吃、穿、住、衣、葬给予帮助。五保户的主要受益人群是无依靠的农村老人。而新农保政策规定符合条件的参保者均可以领取基础养老金，造成五保老人享受双重补贴。再如，我国对失地且贫困的农民采取的补偿方式是一次性的货币补偿，但是失地农民也可以参与新农保，这样就会出现重叠补贴。此外，政策细则缺乏与其他社保政策衔接的具体规定，使得出现重叠补贴。

四、提升新农保政策实施效果的对策

（一）提高保障水平

首先，调整补贴政策。政府应根据具体情况，采取相应的补贴激励措施。高档次的缴费获得更多的政府补贴，从而提高个人账户的养老金额，有效鼓励农民选择较高的缴费档次。其次，提高养老金待遇。新农保虽对农民养老起到一定的作用，但远不能满足农民养老的最低保障需求，地方政府可在中央财政补贴基础上，适当增加养老金的补贴金额，实现新农保对农民的真正保障。

（二）加大政府宣传力度

首先，各级政府要把新农保作为一项真正惠民的政策，大力开展，切实为农民着想，而不是将其看作一种财政负担。其次，在宣传方式上，采用农民易于接受的形式进行宣传，如针对村民的不同情况，制定适合的养老计划，充分调动村民参保的积极性。最后，各级政府，特别是基层乡镇政府需要通过各种媒体渠道，帮助村民转变传统的养儿防老观念，树立起风险意识，加强农民对新农保政策的信心。

（三）增加农民收入，增强其缴费能力

大部分农民选择较低的缴费档次源于其较低的缴费能力，这就需要从多方面促进农民增收，提高其缴费能力。例如，政府可增加对农业的投入，大力发展现代农业，加快农业科技创新，因地制宜地推进由多种农业形式相结合的发展方式。发展地方农产品加工业及服务业，延长农业产业链，提高农业附加值，从而提高农业收益，进而提高农民缴费能力。

（四）促进基金保值增值

第一，拓宽基金来源渠道。目前，新农保基金基数的规模小，可以采取恰当可行的措施，拓宽新农保基金筹集的渠道，增加基金基数。一方面，可以引入社会捐助、公益金为新农保筹集资金；另一方面，可以采用多渠道融资手段，如发行新农保养老债券。第二，完善基金运营模式。新农保资金的保值、增值方式：一是在银行存定期的基础上，适当抽取部分资金投资于风险较低且收益高于银行存款的政府国债；二是投资于国家政策支持的大型固定资产项目；三是将部分基金投资于大型的正处于成长期的实业投资，确保低风险。第三，加强对基金的监管。加大对新农保资金投资的监管力度，做到基金投资透明，投资方向及收益公开，发挥社会群众的监督作用。处罚私自挪用资金等违法现象，确保新农保基金良性运作。

（作者单位为东北师范大学）

参考文献

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