科技保险发展中的政府行为*——基于江苏实践

2016-12-15卢亚娟

学海 2016年6期

刘妍吴强卢亚娟

科技保险发展中的政府行为*
——基于江苏实践

刘妍吴强卢亚娟

科技发展的重要性、科技创新活动的高风险性以及科技保险的商业化经营面临市场失灵等要求建立政策性科技保险。受政府财力、科技发展的地区差异以及保险公司的承保意愿等因素影响，建议当前采取政府主导下的商业保险公司经营模式。基于政府行为的分析，探讨了运行机制的具体构想。

科技保险市场失灵财政补贴

为给高新技术企业提供有效的保险服务，促进国家自主创新战略的实施，科技部与保监会于2006年底联合推出了政策性科技保险。2007年3月，两部门联合下发了《关于开展科技保险创新试点工作的通知》，正式启动试点工作。2010年3月，在总结试点工作基础上，两部委又联合下发了《关于进一步做好科技保险有关工作的通知》，全面推广科技保险业务，帮助企业规避风险。随着“双创”工作的深入推进，各级政府对发展科技保险、推动科技创新的重视程度与日俱增。近年来，学术界也深入开展科技保险理论探讨。国内理论研究领域主要涉及基本理论体系、试点效果评价、存在的问题及政策建议等。如基于科技保险开展的必要性以及试点情况，提出促进该业务可持续发展的政策建议(王香兰，李树利，2010；胡晓宁，李清，陈秉正，2009)；运用博弈论相关理论进行主体行为研究，谢科范等(2009)、马雪彬等通过构建科技企业、保险公司和政府三方不完全信息动态博弈模型；赵晶晶(2013)、隋建冬(2014)等进行了首批试点城市实施效果评价；吕文栋(2014)研究了管理层风险偏好、风险认知及其交互效应对投保意愿的影响；曹国华，蔡永清(2010)认为多样化的科技风险必须通过政府补贴才能实现纳什均衡；胡慧源，王京安(2010)进一步论证了市场失灵情况下政府参与该业务的必要性。黄英君等(2012)探讨了政策性科技保险开展的意义。刘建生(2013)分析了科技保险发展中的地方政府行为。吕菲菲(2015)认为科技保险理论上能够有效降低高新技术企业的技术创新风险和成本。

现有研究表明在科技保险发展过程中，政府的参与必不可少，且通常是以财政补贴或政策倾斜等方式参与其中。本研究分析了科技保险的经济学特征，基于江苏实践，寻求科技保险经营模式的现实选择及政府行为，并对建立政策性科技保险运行机制进行具体构想。

江苏省科技保险推进历程和发展现状

(一)推进历程

1.试点阶段(2007-2010年)。该阶段的基本特征为“三定”，即规定试点公司、规定试点地区、规定试点险种。其一，公司资格必须由保监会批准，具体试点公司为华泰财险和中国信保公司，后来增加了人保财险和平安寿险公司；可获得保费补贴的只能是高新技术企业。其二，试点地区由科技部与保监会批准。苏州高新区和无锡市先后被批准确定为首批和第二批试点地区。其三，险种由科技部和保监会分批确定。第一批试点险种为：高新技术企业产品研发责任保险、关键研发设备保险、营业中断保险等6个险种。第二批试点险种新增了8种：高新技术企业财产保险(一切险)、财产保险(综合险)、产品责任保险等。

2.鼓励发展阶段(2011年至今)。其特征为“三放”：一是放开试点区域限制。凡是有意愿给予科技保险保费补贴推动科技保险业务、促进科技创新的地方都可以开展科技保险工作。二是放开试点公司限制，所有开发并向保监会报备了科技保险产品、取得展业资格的保险公司都可以参与科技保险业务；可以得到保费补贴的企业不限定于高新技术企业，地方政府可以根据地方经济发展导向，划定地方财政给予保费补贴的科技企业类型。三是放开险种限制。地方政府给予保费补贴的科技保险险种由各地出台政策自行确定，可以参考保监会与科技部选定的险种，但不作限制。

(二)发展现状

1.基本情况

江苏科技保险走在全国前列，是目前唯一设立科技保险专营机构的省份。2015年统计资料表明，省内开展科技保险的公司主要有出口信用、人保财险和紫金产险三家公司，其中人保和紫金已经率先在苏州和南京建立了科技保险支公司。苏锡常等9个地市均开展了科技保险业务；其中苏州、无锡、南京开展较好，当地政府对科技保险保费给予补贴，最高补贴比例达到60%，并且苏州、南京两地已建立起政府与银行保险风险共担的风险补偿机制。主要险种有贷款履约保证险、财产险(综合、一切)、研发中断险、关键研发设备险等。全年共承保2900多家次高科技企业，提供风险保障1800多亿元。

2.典型案例

作为省内开展科技保险的主要公司之一，人保财险的做法与经验值得总结与推广。2015年，全省系统除徐州市分公司外，12家市分公司开办了科技保险业务。承保数量1284笔，同比增长43.30%；保险金额500.83亿元，同比增长6.89%；保费收入4209.39万元，同比增长12.73%，继续保持了良好的经营成果。其中，财产险(综合)承保数量41笔，保险金额209.99亿元，保费收入181.69万元。财产险(一切)承保数量93笔，保险金额209.99亿元，保费收入822.22万元。关键研发设备险承保数量48笔，保险金额111.37亿元，保费收入631.31万元。贷款保证险承保数量405笔，保险金额5.78亿元，保费收入1527.37万元。

人保财险在服务地方、争取政府支持及落实专业化经营等方面取得了明显成效，主要举措包括：一是加大科技企业拓展力度，推进业务发展。2015年，全省系统根据江苏省科技厅、保监局、金融办关于加快发展科技保险的通知精神，从组织、人员、技术等方面推进科技保险业务，服务地方科技进步和经济转型，承保数量同比增长43.30%。二是加强与地方政府联系，争取政策支持。如省分公司围绕科技保险工作，专题向省科技厅呈送了《关于运用保险服务江苏科技进步的情况报告》，争取在政策上给予更多的支持。当地财政也拿出一块专项资金，对于苏州地区投保贷款保证保险的企业给予50%的保费补贴。无锡市科技局出台了科技保险计划项目指南，与财政局研究出台了《无锡市科技保险费补贴资金使用管理办法》。无锡高新技术开发区制定了中小发展型企业的科技保险保费补贴政策，最高补贴比例达到60%。三是组建科技保险专营机构，实行专业化经营。根据省保监局、科技厅、金融办的要求，开办科技保险的保险公司要成立科技保险支公司或科技保险服务中心开展业务。苏州市分公司以科技保险支公司作为专营机构来拓宽科技保险业务；无锡市分公司成立了由一把手任组长的科技保险工作推行领导小组；南通市分公司筹建了科技保险专营机构；其他开办科技保险的公司都有专业团队来推动业务的发展。四是积极宣传推介，为高科技企业融入保险元素。根据高新技术企业的发展阶段和研发、生产的不同保障需求，积极采取有针对性的险种推介，引导高科技企业积极利用保险作为重要的避险工具，转移和化解研发、产品质量和责任、企业财产、管理人员意外等经营风险。

3.发展困境

总体来讲，人保财险等公司在科技保险业务方面取得了一定成效，省内科技保险稳健推进，但经营中仍存在诸多困境：一是配套政策不够细化、难以落实。2012年《江苏省科技金融发展专项引导资金管理办法》中明确包括科技保险保费补贴的用途、补贴比例、补贴条件，规定必须在地市配套的基础上，省财政再进行补贴，但目前大多数地市并不积极，而且保费补贴流程不合理，须由投保企业向财政申请补贴，投保的中小企业往往因为流程繁琐、操作困难而放弃申请，导致补贴政策难以落实。二是科技公司投保意愿不强。2014年一项对苏州近千余家科技型企业开展的问卷调查结果表明，无论大中型科技企业，还是小型、微型科技企业，投保科技保险的意愿均较低。三是保险公司承保动力不足。主要表现在领导重视与组织推动力度不足、产品开发与方案创新力度不足、专业人员储备与培训力度不足等方面。四是保险公司的各分支机构人手紧张，一人多岗，业务不精，科技保险业务的专业人才匮乏。

政策性科技保险的建立依据

(一)现实依据

科技企业在研发、技术交易、生产、市场化等阶段面临较一般企业更大的风险(见表1)，面临着财产、利润、科研经费等方面的损失，以及可能会承担的各种民事赔偿责任。科技企业有必要借助有效的风险管理方式来控制和转化风险可能引致的损失。相对于其他方式，保险更适用于风险发生频率较低但损失严重程度较高的科技风险。人保财险在苏州无锡等地的实践表明，政府一定程度上的支持与参与能够提高科技企业投保率，以及承保公司经营动力，有效推动科技保险业务的推广。

表1 科技企业面临的主要风险

(二)理论依据

科技保险的商业化经营会面临市场失灵，这可以借助两个经济学理论模型加以分析：一是外部性效应模型，用来解释单纯依靠价格机制引致的供求不足：一方面投保人需要独立承担保费，但科技活动一旦成功，巨大收益却由全社会共享。这意味着科技保险的边际私人成本将超过边际社会成本。但边际私人收益却小于边际社会收益，出现双重外部性效应。另一方面，保险公司往往承担更多的成本，面临双重外部性，相应地也会出现有效供给乏力的结果。二是价格效应模型，用来解释市场条件下供求双方无法达成均衡的现状：由于科技活动风险较大，保险公司的意愿费率通常为法定费率及以上水平，而投保方能够接受的费率则是法定费率及以下水平，供求双方难以达成均衡，市场不能起到应有的资源配置的作用。

综上，创新活动需要保险机制为之化解风险，科技发展的重要性要求政府给予强有力的支持，在商业保险公司提供科技保险的过程中，政府理应以某种方式参与其中。这同时也是科技保险商业化经营理论上会面临市场失灵所提出的要求。

政策性科技保险的模式选择与政府行为分析

针对市场失灵，经济学家提出的解决途径主要有两种：一是市场深化。新制度经济学家认为，产权明晰是自由市场能够优化资源配置的充分条件。二是在价格机制引导下，通过市场交易权利主体之间自由让渡权利，重新界定权利的“映射关系”，从而降低外部性问题。但实践中，当更多的主体参与交易，交易费用会加大。为此，斯蒂格里茨提出用政府干预的方式来应对。政府干预的主要方式包括政府主持以及政府主导，这两种方式可以派生出政策性科技保险的五种经营模式①。

目前，受政府财力、科技发展的地区差异以及保险公司承保动力等因素影响，建议采取政府主导下的商业保险公司经营模式。该模式的主要优势在于：第一，保险公司拥有专业技术与人才，可节省政策性科技保险制度的建立成本；第二，保险公司从制度到技术都比较规范，从承保到理赔均有规范的流程，容易获得科技企业的信任，政府则可以专心做好监管工作。但这种模式也存在一定的弊端：一是政府进行保费补贴，无论多少都将使其免不了被指责；二是投保企业的道德风险和逆向选择难以防范。在政府主导下的保险公司经营模式下，政府主要给予财政及立法支持。

(一)财政支持

政府可以对投保方和保险方进行保费补贴与业务费补贴，通过“收入效应”分别刺激产品的供给与需求，有助于实现有效需求和有效供给的增长，并形成均衡趋势。政府还可以通过税收政策，间接地改变科技企业的实际保费支出，刺激有效需求。

由于科技活动本身具有外部性，“搭便车”现象极为常见，科研企业投保意愿较低，同时由于科技活动中风险较高，保险公司供给意愿受制，纯粹的商业经营模式下，科技保险市场难免陷入市场失灵。在价格不变条件下，如果政府给予投保企业一定的保费补贴，其实际承担的保费将减少，理论上会导致需求曲线向上平移；若政府同时给予承保的保险公司一定的财政补贴，供给曲线则向下平移。新的供求曲线将会形成一个均衡点，从而改善市场失灵的状况。这就表明政府干预可以使市场重新发挥其资源配置的作用。

(二)立法支持

我国现行保险法是一部商业保险法，商业保险与政策性保险的经营目标存在差异。建议在条件成熟时，颁布专门的《科技保险法》，对科技保险的经营目标、具体运作方式，以及相关主体权利与义务等方面以法律的形式进行规范，确保实际运作有法可依。在《科技保险法》出台之前，应尽早制定出台地方性法规，明确政策性科技保险制度建立的指导思想和基本原则，确立科技保险为政策性保险，并对经营过程中的细节做出相应规定。

图2 政府主导模式下的风险转移路径及主体行为

长期以来，保险在三大金融行业中处于弱势地位，这和居民的收入水平、保险意识以及保险公司的经营效益与规范性息息相关。随着保险业逐步发展，保险三大功能日益显现，在微观经济与宏观经济中发挥了更大作用。各地方政府应该积极转换思路，将保险作为促进当地经济平稳发展的重要手段来抓。特别是对于科技保险这一新生事物，政府部门要勇于创新和加强引导，使其在鼓励创新创业活动，促进研发机构、科技企业之间的均衡发展，以及区域科技水平的提高方面充分发挥积极作用，特别要加强组织、宣传和财政支持，提高供求双方积极性。

政策性科技保险运行机制的具体构想

(一)支持产品的开发与创新

目前，一方面高科技企业普遍存在风险管理意识薄弱、投入不足、手段单一等问题；另一方面，现有保险产品同质化严重，难以满足高科技企业的风险管理需求。保险公司作为科技保险工作的承担者，要把服务放在首位，通过不断提高服务质量以及科技保险功能，增加企业对科技保险的认可和信赖。一是要丰富产品的品种，保险公司推出的产品要能够基本覆盖企业在科技创新过程中出现的各类风险，满足科技企业的基本保险需求。二是要开拓个性化服务，结合企业所处发展阶段，提供差异性的产品和服务。结合创新过程中出现的新风险，适时推出相应的产品。三是要加强规范管理，充分保障投保企业的权益。保险公司既要注重扩大保险覆盖面，又要注重理赔的质量，杜绝惜赔、滥赔现象的出现，要以赔促保，提高科技保险的形象和生命力，最终做到长期可持续发展。

建议监管部门和科技部门在保险产品开发阶段给予必要的政策与资金支持。通过保险企业与各种类型科技部门的合作，为不同科技企业开发有差异性的科技保险产品，并在实践过程中逐步厘定更为精确的费率。政府可在发展初期提供再保险支持。

(二)落实相关优惠政策

在支持相关保险产品开发的同时，保监会和科技部可联合财政部、国税等部门制定优惠政策；地方主管部门则应针对国家出台的相关政策制定或细化操作办法，在政府文件、政策制度中统筹考虑科技保险，把科技保险作为促进企业自主创新的配套支持政策，纳入科研经费预算范围。

(三)设立科技保险支公司

科技保险支公司在科技保险产品研发和服务方面更有针对性，在一定程度上扮演着地区科技保险业务经营引领者的角色。苏州人保成立科技保险支公司以来在产品创新、服务创新方面开展了一系列工作，为开拓苏州科技保险市场做出了积极贡献，值得借鉴。

(四)提高科技保险认知

政府相关部门应采取多种方式，加大对科技保险的宣传和推介力度，为该险种的推行创造良好的社会环境。充分整合业内资源，充分调动行业协会与学会等组织的作用，通过专业杂志、平面媒体、网站等形式，宣传科技保险开展的意义及现有优惠政策，提高企业负责人的保险认知，增强投保积极性。对投保企业，通过险种演示、政策介绍等方式，提升其风险管理意识及投保意愿。

(五)加强专业人才培养

由于科技企业行业分布广，风险程度差异较大，其技术性强于其他保险。经营科技保险，要做到政府满意、企业受益，需要具备多种专业知识，需要在产品开发、设计、承保、理赔、防灾等各项业务工作中增加科技含量，科技保险工作亟待吸收和培养懂保险、懂科技、懂金融等方面的专业人才。

此外，要善于总结经验，推动科技保险向纵深发展。一是逐步完善产品体系。建立市场反馈机制，根据实际需求进行产品完善与创新。二是尽快落实地方财政扶持措施，并争取更多政策支持。三是稳步扩大创新试点范围及服务领域。四是加强监管，督促经营主体提高服务水平，为高新技术企业更好地提供风险管理服务。五是基于发展现状，借鉴国外成功经验，逐步完善服务体系。

①政策性科技保险经营模式的五种选择包括：政府主办、政府经营，建立科技保险公司；政府支持下的合作社保险经营模式；政府支持下的商业保险公司经营模式；政府支持下的相互保险公司模式；政府主导下的商业保险公司经营模式。这五种选择均具备一定的政策倾向。

1.胡晓宁、李清、陈秉正：《科技保险问题研究》，《保险研究》2009年第8期。

2.胡慧源、王京安：《政策性科技保险存在的经济学分析》，《科技进步与对策》2010年第7期。

3.黄英君、赵雄、蔡永清：《我国政策性科技保险的最优补贴规模研究》，《保险研究》2012年第9期。

4.刘建生：《科技保险发展中的地方政府行为分析》，《洛阳理工学院学报》(社会科学版)2013年第3期。

5.吕文栋：《管理层风险偏好、风险认知对科技保险购买意愿影响的实证研究》，《中国软科学》2014年第7期。

6.吕菲菲：《促进我国科技保险发展的策略研究》，山东大学，2015年。

7.马雪彬、李元：《参与主体博弈视角下的科技保险社会总效用分析》，《中国科技论坛》2013年第11期。

8.隋建冬：《首批科技保险试点城市实施效果评价》，中国海洋大学，2014年。

9.王香兰、李树利：《对我国科技保险发展中几个重要问题的探讨》，《华北金融》2009年第8期。

10.谢科范、赵湜、刘骅、何菲：《科技保险实施中三方不完全信息动态博弈分析》，《武汉理工大学学报》2009年第5期。

11.赵晶晶：《甘肃省科技保险绩效测评及影响因素研究》，兰州大学，2013年。