发展型政府条件下环境治理机制的构建及其局限*

2016-12-15曾盛红樊佩佩

学海 2016年6期

曾盛红樊佩佩

曾盛红樊佩佩

发展和环保是国家治理所要调处的一对基本关系，而实现对环境质量与环境问题的管控也是政权建设和国家治理发展的重要内容。本文试图探讨发展型政府条件下，其支持性制度基础——增长导向的财政分配体系、压力驱动的政策执行体系、统合取向的社会参与体系——对环境治理机制的型塑，并解析“政治性监管”的运作与及其局限。

发展型政府环境治理政治性监管

引言

对“权力集装器”的现代国家而言，①控制和管理国土范围内的环境状况是其应有之义；当环境问题日益突出成为公共议题之后(尤其是20世纪六七十年代以降)，许多国家通过专门立法、建立环保科层体制，构建起法治化的环境监管与治理的“国家基础”(state infrastructures)，②将政府、社会与市场多元主体的行为置于在环境法治的框架下，逐步扭转了环境污染恶化的趋势，实现了对环境质量的有效管控。同一时期的中国，由于早前在环保理念与制度上几乎空白，加上政治运动导致工农业生产领域的放任与混乱，对自然与生态环境的破坏和污染积少成多，政府也不得不开始正视和应对各种环境问题。③专门的政府环保体系初创于1970年代中期，以中央政府召开环境保护主题会议统一认识和进行动员，进而制定下达环境保护法规性文件、设立各级“环境保护领导小组(办公室)”的方式，初步建立起一个从中央到地方、覆盖相关工业经济部门的环保科层体制，或者说，在既有的科层体制基础上扩展了国家专司环境保护的职责。

“不能走西方国家先污染后治理的老路。”数十年来领导层论及环境问题时一再作出如是的训诫与宣誓。通过对《人民日报》历年刊发的环保主题报道进行初步统计(图1)，可以大体看出领导层对环保议题的重视程度：基本以1970年代初为界，在这之前只有零星的报道；而之后特别是改革开放以来，相关报道明显增加并且在常常见诸重要版面。值得注意的是，在经济发展较快的时期(如1970年代末1980年代初、1980年代中后期、1990年代中后期)报道数量如图所示呈显著上升的态势——这也从侧面反映了经济快速发展的同时环境问题往往更为突出，顾发展而失环保的局面始终存在。事实上，相对于1980年代东部地区乡镇企业的“异军突起”，1990年代各地基础设施与工业项目大发展，以及2000年以来全国工业化与城市化起头并进实现经济“腾飞”，同时期的环境保护却始终相形见绌。纵观国家环境监管体系创立运作至今，其治下的环境质量状况提示着中国在过去很长的时期内并未能够(至少是未能有效地)规避“先污染后治理”的覆辙，在发展经济与保护环境的巨大张力下，“法治-监管”维度的治理架构与能力面临着困境与挑战。因此，提振环境治理将是政府必须直面的一项长期任务，而摆脱治理困境的重要一环，是追寻导致困顿的深层次体制与机制因素，为治理改革提供镜鉴的资源。

图1 《人民日报》的环保新闻：报道频数与版面分布(1950-1999)

目前对于环境治理问题的研究视角和路径有多种，包括检视宏观层面的体制制度、中观层面的政策过程、微观层面的主体行为等。有不少研究者从中国环境保护政策的沿革来考察环境治理发生的变化，如吴荻等指出了政策工具从直接管制转向间接管制、政策作用机制从事后转向全过程、政策理念从防治污染转向科学发展；④张连辉等则评估了不同阶段环境政策出台的政经背景与实施绩效，指出了环境保护受限与滞后的政经原因。⑤许多经管领域的研究者从财经体制、政策的角度探讨期对环境治理的影响，杨瑞龙、潘孝珍等通过实证考察了中国式财政分权对环境质量的影响，揭示了财政分权程度与环境污染严重程度存在正向的相关关系，认为财政分权的激励机制加剧了地方政府间追逐经济增长的竞争，而激励相容机制的缺乏则使这种竞争更加重经济指标而轻环保指标，最终导致政府环境治理的不力和环境质量的退化；⑥张凌云等则分析了财政约束与政治激励的耦合导致了地方政府环境监管困境的成因机制；⑦郭璞等通过个案考察了县级财政体制对环境保护的影响，揭示了县域财力状况对辖内环境保护工作的影响，指出了财权与事权相匹配对于地方治理的重要性；⑧苏明、王亚菲则专门考察了公共财政对环境治理的投入及其效果，揭示了数量不足、结构不合理以及投融资引导机制不畅等方面的问题。⑨

制度环境：“发展型政府”的制度体系及其环境之维

从1970年代末开始，中国社会政治经济体制开启并进入了“以经济建设为中心”的改革与发展的长周期，经济发展成为政权建设的中心目标和国家治理的基础任务，并且相应地逐步形成了由国家主导的支持性制度体系，包括以增长为导向的财政经济体制，以压力驱动的政策执行体制，以统合为取向的社会参与体制。尽管政府与市场、社会之间的关系在从计划体制向市场体制转型的过程中不断进行着调整，政府职能在不同的领域有退有进，中央与地方之间的权责利划分也在不断地变革，但这些支持性的制度体系其基本面向并没有发生实质的改变，在某种程度上构造了一个“发展型政府”，成为这一时期治理“事件-过程”展开的基本背景和约束条件。

制度安排：激励机制的构造与政治性监管的介入

结论

面对环境治理体系自身无法实现结构均衡而陷于困顿，除了找出其结构性缺陷之外，更重要的是揭示其背后真正发挥作用的结构和机制，即发展型政府条件下的“政治性监管”。一方面，“政治性监管”依靠的是组织纪律、高层批示、督查问责等“超科层化”手段，并且基本是与社会相隔离的。在社会约束力不强的政治形态下这些手段往往可以超越经济性和社会性监管而发挥作用。另一方面，国家致力于为发展创造各种有利条件，但同时也要调和发展所伴生的多元利益诉求，力图通过“政治性监管”将环保议题严格限制于低阶政治的范围内，约束环保公共领域的批判功能，引导发展其合作功能。应当看到的是，对“政治性监管”过度依赖，政治体系中国家“专断性权力”的增强，会使经济性和社会性监管的权威和公信力受到削弱而逐步边缘化，可能会影响甚至消解常态化科层体制与政治权威发挥作用。同时，“政治性监管”对社会参与的抑制，会使得政治结构趋向于封闭而影响其合法性。因此，从总体上看，这种“政治吸纳行政”的策略会加重政治系统的负担。

①关于国家是“权力集装器”的论述参见安东尼·吉登斯《民族-国家与暴力》，胡宗泽等译，三联书店，1998年，第14页。

②二战后工业经济的大发展给许多国家带来了日益严重的环境后果，环境污染事件频发，民众生活与健康受到很大影响。各种类型的环保社会运动开始兴起，政府也开始加大环境污染的防治力度。美国修订和创制了《洁净空气法》、《洁净水法》、《国家环境政策法》等一系列的环保法案，并于1970年设立了环保署(EPA)；日本在1967年颁布《公害对策基本法》，1971年成立了环境厅；联邦德国从1972年出台《垃圾处理法》开始大力推动环境立法，1986年联邦和各州陆续建立环保机构。另，文中“国家基础”及与其相关的“基础性权力”(infrastructural power)、专断性权力(despotic power)的概念，援引和参考迈克尔曼(Michael Mann)的著作，Michael Mann. 1993. The Sources of Social Power (Vol. 2): The Rise of Classes and Nation-states, 1790-1914. New York: Cambridge University Press.

③主要表现为工业布局缺乏科学规划，建设生产一哄而上，工艺落后粗放；农业生产上也存在着围湖造田、山林过度垦殖等情况。而“大跃进”、“文革”等政治运动则加剧了生产建设和管理上的失序，仅有的一些有关环境卫生的规章制度也基本失效。1970年代初期，以治理官厅水库污染等事件为标志，中国的环境监管开始起步。参见曲格平《中国环境保护事业发展历程提要》，载国家环境保护局《光辉的事业：纪念中国环境保护事业开创十五周年》，中国环境科学出版社，1988年。

④吴荻、武春友：《坚果以来中国环境政策的演进分析》，《大连理工大学学报》(社会科学版)2006年第4期。

⑤张连辉、赵凌云：《1953-2003年间中国环境保护政策的历史演变》，《中国经济史研究》2007年第4期。

⑥杨瑞龙、章泉、周业安：《财政分权、公众偏好和环境污染——来自中国省级面板数据的证据》，中国人民大学经济研究所研究报告，2007年；潘孝珍：《财政分权与环境污染：基于省级面板数据的分析》，《地方财政研究》2009年第7期。

⑦张凌云、齐晔：《地方环境监管困境揭示——政治激励与财政约束假说》，《中国行政管理》2010年第3期。

⑧郭璞、葛察忠、许文：《县级财政体制与环境保护》，《环境保护》2008年第6B期。

⑨苏明：《我国环境保护的公共财政政策走向》，《学习论坛》2009年第1期；王亚菲：《公共财政环保投入对环境污染的影响分析》，《财政研究》2011年第2期。

⑩李万新、李多多：《中国环境信息的主动发布与被动公开——两个环境信息公开试点项目的比较研究》，《公共行政评论》2011年第6期。