陈 蔷，殷闽华

(1.福建师范大学 地理科学学院，福州 350007；2.福建江夏学院 工商管理学院，福州 350108)



福建自贸区土地节约集约利用研究
——以厦门片区为例

陈 蔷1,2，殷闽华2

(1.福建师范大学 地理科学学院，福州 350007；2.福建江夏学院 工商管理学院，福州 350108)

福建自贸区以深化两岸合作为最大特色。厦门片区面积最大，对台优势也最明显。厦门自贸试验区自挂牌以来，良好的营商环境吸引了大批企业纷至沓来。然而，当前自贸区内土地可供增长空间有限，存在土地闲置、土地低效利用、土地利用结构不合理等现象，因而实现土地节约集约利用是缓解土地资源紧张的关键，应通过规划引领、弹性供应、盘活存量、全生命周期管理等途径，提高土地节约集约利用水平，提高自贸区土地资源保障能力。

福建自贸区；厦门片区；土地利用；节约集约

土地利用是为城市发展或区域发展服务的。我国经济发展进入新常态，需要土地资源助力产业结构调整和经济增长。土地节约集约利用，简单来说，是以最小的土地成本获取最大的经济、社会、生态效益。它包含三层涵义，一是节约用地，各项建设要少占或不占耕地；二是集约用地，通过增加人力、物资、技术等投入，提高土地利用的集约化程度；三是通过储备、整合或置换，调整用地结构和布局，优化土地资源配置，提高利用效率[1]。党中央、国务院将土地节约集约利用视为生态文明建设的根本之策，新型城镇化的战略选择。今年，国土资源部公布的《国土资源“十三五”规划纲要》中，也将“国土资源节约集约利用水平普遍提高”作为“十三五”时期国土资源工作的六大主要目标之一。自贸区作为地区发展的重点区域、区域经济的增长中心，理应发挥示范、辐射效应。

自贸区战略是国家大力推行的经济战略，以上海自贸区作为改革的排头兵，沿海自贸区得到了快速发展。2015年4月21日，广东、福建、天津三地自贸区同一天挂牌，第二批自贸区建设正式启动，中国自贸试验由上海一枝独秀发展成4朵金花齐放的新局面。4个自贸区从北到南，在东部沿海地区“连点成线”，形成了各具优势、各有侧重的对外开放新高地。其中，广东自贸区突出同香港澳门的合作，侧重服务贸易自由化；天津自贸区主要着眼京津冀的协同发展，促进京津冀制造业升级；上海自贸区的定位是面向全球经济自由化，在推进投资贸易便利、货币兑换自由、监管高效便捷、法制环境规范等方面担当“领头羊”；福建自贸区的定位是以两岸经贸合作为核心，打造21世纪海上丝绸之路的经贸合作前沿平台[2]。

福建自由贸易试验区涵盖厦门、平潭、福州3个片区，总面积118.04km2。其中，平潭片区43km2，厦门片区43.78km2，福州片区31.26km2。

(1)平潭片区包括：①港口经贸区块16km2；②高新技术产业区块15km2；③旅游休闲区块12km2。

(2)厦门片区包括：①两岸贸易中心核心区19.37 km2，含象屿保税区、象屿保税物流园区；②东南国际航运中心海沧港区24.41km2，含厦门海沧保税港区9.51km2。

(3)福州片区包括：①福州经济技术开发区22 km2，分为4个区块：马江—快安区块、长安区块、琅岐区块和南台岛区块，含福州保税区0.6 km2、福州出口加工区1.14 km2；②福州保税港区9.26 km2。

深化两岸合作是福建自贸区的最大特色。厦门片区面积最大，对台优势也最明显。有学者认为，设立厦门自贸区的意义不亚于当年设立厦门经济特区。厦门自贸区具有厦门经济特区、海西经济区、台商投资区、厦门岛内外一体化以及两岸两岛自贸区等多重概念，担负着我国对接台湾自由经济区以及海上丝绸之路“一带一路” 建设的历史重任[3]。

1 福建自贸试验区厦门片区

厦门片区包括两岸贸易中心核心区和东南国际航运中心海沧港区，同时涵盖厦门空港、东渡港、海沧港、邮轮中心等厦门市主要口岸，以及海沧保税港区、象屿保税区、象屿保税物流园区3个海关特殊监管区。具体范围如图1所示。

图1 福建自贸区厦门片区示意图

1.1 两岸贸易中心核心区

两岸贸易中心核心区位于厦门本岛西部和北部，按照不同功能定位，园区分为8个功能区：象屿保税区、象屿保税物流园区、象屿保税区二期、东渡港区、航空港物流园区、空港综保区、机场片区和邮轮母港配套区，全部位于湖里行政区范围内。从《中国(福建)自由贸易试验区厦门片区产业发展规划》来看，该片区侧重于发展国际贸易服务、航运物流、金融服务、邮轮经济、高附加值临空产业等新型高端服务业(表1)，旨在整合两岸资源和服务优势，构建两岸经贸合作最紧密区域和区域性国际贸易中心。

表1 福建自贸试验区厦门片区重点产业项目表

该片区综合经济实力较强，已形成国际贸易、现代物流、航运服务、邮轮旅游、保税商品展示交易、快件转运中心、电子商务等多元产业功能，市场主体集聚发展。截至2014年底，仅象屿保税区内就聚集了2800多家企业，以物流、贸易类为主，有全球物流、建发、国贸、象屿、台烟酒、金门高梁酒等国内外龙头企业，也有华辰拍卖、鑫桥租赁、德国B&Z代理中心、台盐实业大中华区总部等经营新业态的企业。目前来看，该片区以经营传统产品进出口为主，物流企业以货代、仓储、运输等传统业务为主，总部经济、商务服务等现代服务业仍处于起步阶段，产业发展层次亟需优化提升。

1.2 东南国际航运中心海沧港区

海沧港区涵盖海沧保税港区，位于海沧区南部厦漳交界处。按照不同功能定位，园区分为3个功能区：航运物流集聚区、临港产业发展区以及新兴服务业集聚区(图2)。该片区是全国成立最早的台商投资区，具备优良的深水港资源，交通环境便利，侧重发展航运物流、服务外包、大宗商品交易等现代临港产业和高端制造业(表1)，构建优质便捷、绿色环保的物流网络，成为具有全球航运资源配置能力的、亚太地区重要的集装箱枢纽港。

该片区区位条件良好，毗邻临港地区中心区(海沧新城)、新材料和新能源、油脂加工、信息消费等产业区，具备良好的联动发展基础。区域内集聚了一批物流与加工增值生产企业，主要是附加值较低的行业，包括港口物流企业、保税物流企业、集装箱业务企业和涵盖电子信息、精密机械、医疗器械、新材料等行业的生产企业，国际中转、商品展示、研发维修等高增值行业有待发展。

图2 海沧港区产业功能布局示意图

2 厦门片区土地利用现状

2.1 两岸贸易中心核心区

由于开发建设起步较早，区域开发相对成熟，片区内主要是存量土地。从面积来看(表2、图3)，机场片区8.80km2，面积最大，占总面积的45%，其次是象屿保税区二期2.64km2、航空港物流园区2.49km2和东渡港区2.20km2，分别占总面积的14%、13%和11%。用地类型以物流仓储用地、交通设施用地为主，工业用地主要分布在机场片区，商业用地和居住用地主要分布在机场片区和邮轮母港配套区，非建设用地主要分布在空港综保区。

表2 两岸贸易中心核心区土地利用现状表

图3 两岸贸易中心核心区各功能区土地面积比例

2.2 东南国际航运中心海沧港区

因海沧港区以港口、物流服务为主，片区内交通设施用地、工业物流仓储用地较多，土地利用现状如图4、图5所示。从图4可以看出，该片区面积较大的是交通设施用地、居住用地、农林用地、物流仓储用地和工业用地，这五类用地面积占海沧港区总面积的82.69%。交通设施用地面积最大，包括港口、铁路、公路用地，占总面积的30.12%；其次为居住用地，占总面积的17.11%，主要为温厝、马垄、宁杭、青礁、海沧、锦里、后井等城中村建设用地；农林用地排第三，占总面积的13.58%；物流仓储用地和工业用地比重分别为12.70%和9.18%。该片区还剩余一些未利用地，占总面积的8.43%。

图4 东南国际航运中心海沧港区不同用地类型面积比例

图5 东南国际航运中心海沧港区土地利用分布图

从图5来看，面积最大的交通设施用地主要分布在航运物流集聚区，位于港区南部沿海一带；居住用地主要分布在新兴服务业集聚区和临港产业发展区，温厝、马垄、宁杭、青礁、海沧、锦里、后井7个行政村穿插于港区中，搬迁缓慢造成可开发用地的空间破碎；农林用地主要分布在村庄周边；物流仓储用地和工业用地聚集在新兴服务业集聚区和临港产业发展区；未利用地主要分布在临港产业发展区。

新兴服务业集聚区的用地类型主要包括工业用地、交通设施用地、农林用地、居住用地以及物流仓储用地；临港产业发展区主要为工业用地、交通设施用地、农林用地、居住用地、物流仓储用地；未利用地也集中在该功能区；航运物流集聚区则主要是交通设施用地、物流仓储用地和工业用地。

另外，截至2015年5月，海沧港区存在一定的建筑物空置情况，仓库空置面积最大，为0.22km2，占所有空置面积的36.07%。按空置面积大小排序依次为仓库〉写字楼〉厂房(表3)。

表3 建筑物空置情况表

3 土地利用存在的问题

3.1 土地利用率高，后备资源有限

两岸贸易中心核心区因开发建设较早，区内主要是存量土地。空港综保区目前还是新区，基本上没有建筑物，相较于其他区域存在空间小而分散、产业难于集聚等状况，但空港综保区具有基础好、独立性强以及见效快3个优势，能够产生集聚规模效应，便于快速打造具有自贸试验区特色的亮点项目[6]。海沧港区虽然有较多的非建设用地，但村庄征拆难度较大，仓储物流储备用地面积不足，发展港口及航运物流业会受到较大的空间制约。

3.2 存在土地闲置、土地低效利用现象

一是片区内存在低容积率的物流仓储用地和工业用地，已开发土地未得到充分利用； 二是存在部分闲置土地、 厂房。造成这一现象的原因有：①自贸区发展潜力大，土地升值潜力大，部分企业投机取巧，抢地却不开发，等待时机进行炒卖；②受产业政策、市场前景的影响，赢利预期下降，部分企业不愿意继续投资建设；③企业经营不善，处于破产或濒临破产状态，土地和厂房闲置。

3.3 土地利用结构亟需优化

因厦门片区86%的土地都属于已批复土地用途和使用功能的存量土地，其中大部分为物流仓储用地和工业用地，多用于一些附加值较低的行业，这与今后要发展的现代服务业、先进制造业、国际中转、商品展示、研发维修等高增值行业相矛盾，也无法满足自贸区今后的产业集群和多样化发展。因此，要加快整合存量土地，盘活存量空间资源，推进产业载体更新，为产业升级腾出空间。

4 对策与建议

4.1 规划引领

土地利用规划是土地利用的前提条件，它和自贸区总体规划、产业发展规划相互联系、互为支撑，对于自贸区的发展缺一不可。自贸区土地利用必须坚持规划先行的原则，并采取措施保证规划的管控作用。为了应对产业转型升级的需要，两岸贸易中心核心区应适当规划建设商务载体，打造相对集聚的金融功能区、总部功能区、贸易功能区等。海沧港区应完善疏港交通和物流用地规划，用以发展临港产业和高端物流业，还应完善港区后方城市商业、餐饮、商务办公等公共配套设施。同时，还应注重港区与紧邻的海沧新城的融合度，打破以往港口以工业、物流为主导土地属性以及城区以居住、商贸为主导土地属性的条块分割局面，从用地层面促进港城融合[7]。对于两个片区土地的二次开发，也应有整体规划，避免退出来的地块“低、小、散”，大项目、好项目无法落脚。

4.2 弹性供应

鼓励“租让结合、先租后让、长期租赁”的供应方式，实行差别化的土地出让管理政策。一是出让年限根据不同地类及产业项目在20-50年之间，可以根据实际需要而非最高年限 (如10年、2 0年、3 0年等) 出让土地使用权，到期后根据企业发展情况决定是否续期。二是缩短土地出让年限，一方面可以为产业将来升级或结构调整、新兴产业的进入留下发展空间，另一方面也可以缓解企业一次性缴纳多年租金的压力。三是制定差别化的土地租赁价格，对于符合自贸区功能定位、产业发展导向、土地利用率较高的项目，如国际贸易、金融服务、高端制造业项目，可适当降低供地价格；对于土地利用率较低的项目则提高供地价格，租赁期间租金按照市场变化进行调整。

4.3 盘活存量

盘活存量土地，鼓励土地混合利用和建筑复合使用。可采用的方法有：①腾笼换鸟，指将粗放经营或不符合产业规划的低效企业迁出，腾出土地资源，为新业态落地提供空间保障。如将自贸区内粗放式经营的散杂货码头、汽车4S店调整出去，缩减区内仓储用地规模。②改变业态，指通过土地用途转变、建筑物功能调整等措施，实现潜在功能的再开发。如将工业仓储用地调整为总部经济、软件和信息服务业、电子商务、研发中心、产业孵化器等现代服务业用地。强调土地混合开发，可以根据功能定位和产业规划，设定土地利用的主导功能、辅助功能以及限制功能，根据负面清单承接受支持的产业项目，实现土地集约开发。③增资技改，指鼓励企业通过加层、改建、扩建厂房扩大产能，提高建筑密度和建筑容积率，提高单位土地投入产出水平。

目前，厦门片区已出台一些优惠政策，鼓励工业仓储用地“灵活变身”。对于片区内已批复的工业仓储项目，满足一定条件的可申请土地用途和建筑物使用功能的变更，允许变更为除住宅、公寓以及SOHO办公以外的其他第三产业功能。使用功能变更的土地，经国土部门备案后，前5年免除土地年租金；出租划拨土地的建筑物，备案后前5年免收土地收益金；建筑改造增加其他建筑物的，备案后还可免收增容地价[8]。除了租金优惠以外，在审批方面也减少了环节，如临时改变用途和租金减免只需要向国土房产部门备案，不需要审批，提高了企业用地审批效率。

4.4 全生命周期管理

在供地环节，建立符合自贸区功能定位和产业规划、符合土地用途管制和节约集约要求的产业用地准入标准。标准应考虑两个方面：一是企业产出的经济、社会效益，如单位面积产出、投资强度、技术含量、社会就业带动性、自主创新性等；二是与自贸区功能定位及现有企业的产业匹配性，新企业引入后是否能形成产业链和产业集群。对符合自贸区产业类型和特点的企业给予赋税减免、租金减免等优惠政策。

供地后，定期对已供土地进行开发利用评价和效益考核，综合评价土地利用状况、投入产出效益、管理效益等，考察企业是否达到合同约定的开发条件，通过调高租金、到期不再续租等手段，引导一些达不到要求的企业转移出去。

[1] 刘文锴.土地利用规划学[M].徐州：中国矿业大学出版社,2012:119.

[2] 崔国涛.自贸区金融发展的差异化定位分析[J].长春大学学报,2015,25(9):46-49.

[3] 彭海阳，詹圣泽，郭英远.基于厦门前沿的福建自贸区对台合作新探索[J].中国软科学,2015(8):72-88.

[4] 李璐.厦门自贸区土地盘点(一)：两岸贸易中心核心区[J].读地,2015(63):27-29.

[5] 柯文辉,叶艳昆.厦门自贸区海沧片区土地与楼市探究[J].读地,2015(65):27-29.

[6] 郭筱淳.厦门依托自贸优势打造“新高地” 近70个新项目入驻[EB/OL].[2015-05-13].http://www.mnw.cn/xiamen/news/906215.html.

[7] 黄建军.港城融合视角下的自贸区规划：以厦门自贸区(海沧片)空间发展规划为例[J].中华建设,2016(2):104-105.

[8] 明小莉.厦门自贸区工业仓储用地将灵活变身,可拆除重建并变更功能[EB/OL].[2015-11-13].http://www.taihainet.com/news/xmnews/szjj/2015-11-13/1588057.html.

责任编辑：沈 玲

Research on Saving and Intensive Use of Land in Fujian Free Trade Zone—A Case Study of Xiamen Area

CHEN Qiang1,2，YIN Minhua2

(1.School of Geographical Sciences， Fujian Normal University， Fuzhou 350007， China;2.School of Business Administration, Fujian Jiangxia University, Fuzhou 350108, China)

Fujian free trade zone(FTZ) is featured as the deepening of cross-strait cooperation.Xiamen area is the largest, and its advantages relative to Taiwan is most obvious.Since Xiamen FTZ is listed, the favorable business environment attracts a large number of industries.However, the land of Xiamen FTZ is limited.The implement of saving and intensive use of land is the key to alleviate the shortage of land resources.This paper puts forward ways to increase the level of saving and intensive use of land and to improve the land resource security capability from planning guidance, flexible supply, revitalizing stock and lifecycle management, etc.

Fujian free trade zone; Xiamen area; land use; saving and intensive use

2016-07-12

福建省社会科学规划项目(FJ2015B188)；福建省中青年教师教育科研项目(JAS160603)

陈蔷(1985-)，女，福建福州人，讲师，博士研究生，主要从事土地资源管理研究。

F301.2

A

1009-3907(2016)11-0015-06