空心村整治的实践及其困境——基于某产权改革试点村的实证考察

2016-12-02□刘锐

中共杭州市委党校学报 2016年1期

□ 刘锐

空心村整治的实践及其困境
——基于某产权改革试点村的实证考察

□ 刘锐

空心村不仅包括聚落空心化、住宅空废化，还包括人口空心化、管理空心化。空心村的存在在当前具有历史阶段的合理性，短期内消灭空心村既不科学，也违背了多数农民的意愿。空心村整治是一次复杂的系统工程，不仅受自然、经济、社会及工程技术的影响，而且受宏观政策制度、乡村治理及人口流动的影响。市县两级统筹规划的不力，乡村组织结成利益共同体，给空心村整治实践带来了治理危机；而无视农民分化的利益诉求，只进行简单的土地整理，也引发了农村一系列的社会风险。维护多数农民利益，保证乡村治理的有效，是提升空心村整治效益的关键。

空心村整治困境乡村治理农民分化

一、问题提出

当前有关空心村问题的研究集中在经济学、地理学、管理学等领域，研究话题主要体现在四个方面：一是探讨空心村形成的影响因素。相关研究表明，农村空心化的形成既有宏观制度、经济结构的原因，也有微观管理制度、土地规划的原因；既有地形地貌、环境变化的原因，也有人口结构、家庭结构变化的原因。[1-4]二是探讨空心村的经济社会影响。相关研究指出，空心村造成了农村土地资源的双重浪费，[5]给农村社会和农民生活带来了不利影响，[6]阻碍了乡村地域协调发展的进程。[7]三是探讨空心村的特征及演进形态。相关研究表明，空心村现象通常会经历出现期、成长期、兴盛期、稳定期和转型期等阶段；[8]处在不同阶段的空心村，村庄整体特征会有一定差异，[9]会呈现出一个由人口和聚落的空心化到公共服务及管理的空心化，再到基础设施和产业的空心化的演进过程。[10]四是探讨空心村的整治潜力及模式。相关研究表明，搞清楚“土地利用现状是什么，整理潜力有多大”，[11]积极推进空心村综合整治，不仅具有现实意义，还具有历史意义。空心村整治须考察聚落演变的规律，制定合理完备的整治规划，分步稳妥地推进。[12]

通过上述研究，我们既可以了解空心村整治的现实必要性，又可以了解空心村的内涵特点、形成发展、空间分布，从而清晰理解空心村整治的模式及主要策略。但是，已有研究也存在些许不足，主要表现在以下三个方面：一是对空心村认识有偏差，已有讨论较为片面，主要关注的是空心村存在的问题及其如何整治。空心村其实是城乡关系变迁的必然现象，多数地方的空心村在短时期内不可能消失，[13]全面彻底地消灭空心村既不科学，也没有必要。二是已有研究多着眼于土地利用及住宅改造，对农民群体的现状及诉求未作深入分析，对农民流动方式及村庄社会后果未作细致说明。三是空心村整治是个系统工程，与乡村治理的关系较为密切，泛泛讨论空心村整治的原则及策略是不够的，还应该注重空心村整治的实践后果分析。本文将农民群体及乡村治理纳入空心村研究中，试图通过考察鄂东南某空心村整治的实践及后果，来展现空心村整治的复杂性及利益主体的博弈逻辑。

二、空心村的形成机制

X村位于鄂东南A市，全村有1390人，16个村民小组；全村拥有土地面积10947亩，其中水田2785亩；离乡政府有5公里，交通、医疗、教育等基础设施较差。X村属于丘陵地形，呈带状分布，上游是“山包子”，下游是“水袋子”，水稻产量因此不高。2000年以后，X村外出打工的农民逐渐增多，截止到笔者调查的2012年，外出务工人数已占全村劳动力人口总数的90%以上。打工在增加农民收入的同时，也在X村掀起了一股买房热潮。笔者大致统计了X村7个村民小组居民的买房情况(见表1)。

表1 各小组买房情况统计 (单位：户)

通过表1可以发现，X村7个小组在外买房的农户占全村总户数的47.5%，其中在镇里买房的农户所占比例为24.4%。需要注意的是，笔者只是统计了农户买房的情况，并没有将农户租房的情况统计在内，事实上，X村农户在镇上租房的比例也不小。另外，有些老人长年随儿子居住，这导致X村各小组的常住人口更少。以DGY组为例，该小组在外买房的农户达到50%，剩下的7户都跟随子女居住，整个小组平常基本没人活动。人口的空心化导致了住宅的空心化，而住宅空心化的占比较大，则形成了我们常说的空心村。

调查显示，X村社会空间聚落形态的变化主要与城市化拉力、公共服务供给缺位以及公共设施建设不足有关。具体说来主要有以下几点：一是农业生产的高强度及农业收益的低廉。X村农业基础设施供给严重不足，1990年代以来X村的机耕道不断遭到毁坏，大量堰塘渠道等因维护不力而致淤积，水、田、路等建设投入的匮乏使得农民只能依靠传统的肩挑背扛方式种田。据统计，X村每亩水田的年平均粮食产量只有800斤。种田的高强度与低收入，使得其与打工的相对轻松及高收益形成鲜明反差，这也促使该村农民只愿意种植一季稻，或者直接将农田流转出去然后外出打工。二是道路、医疗、文化等公共服务供给相对匮乏。X村有些湾子的道路至今没有硬化，下雨天时村民出行极不方便；有的湾子闭路电视不通，村民只能用“天锅”接收信号，更不用说网络服务；同时，村庄内也几乎没有可供村民娱乐的公共文化设施。只要条件允许，年轻人就会逃离冷清乏味的村庄。三是农民经济分化及小城镇的发展。打工经济的兴盛促成了农民经济的分化，大多数村民不仅在乎家庭生活的富足，而且注重相互比较中的尊严和地位。只要条件具备，他们就会买房，既为自家生活方便，也为支持子代婚姻，同时还为获得家庭生活的体面。四是小学合并政策的影响。2001年开始，教育部发文要求调整学校布局，X村于2005年撤除村办小学，小孩大多就读于镇上小学。由于上学路途较远，家长们出于对小孩人身安全的考虑，曾联合起来请摩的车接送小孩，但司机却因接送无利可图而终止了该服务。村民只好选择在镇里买房，或者长期租房供小孩上学，这进一步加剧了村庄形态的空心化。除了上述原因，还有其他一些因素导致了X村的村庄空心化，如有些村民觉得湾子风水不好，想方设法逃离村庄；有些湾子只有妇女和老人，一些村民晚上出行感觉害怕于是说服家人买房，等等。

空心村的扩大带来了多重负面影响。一方面，空心村导致了人才和资源的流失，带来了农田的抛荒和农业投入的减少，使农业发展和粮食安全面临危机；另一方面，空心村加大了公共基础设施建设和公共服务供给的难度，对农民居住环境和农村社会发展带来负面影响，造成家庭空巢化、老人留守化，使新农村建设乏力。另外，政府自上而下输入的不少资源，如搞清洁乡村运动、建设利民工程设施等，在这些村庄也因无人参与、无人监督，而使得整治效果一直不明显。总之，随着X村的日益空心化，小打小闹的整治不仅消耗了基层有限的资源，而且不能产生显著的治理绩效，无论是基层干部还是村民，均不认可这种村庄整治方式。正是在这种背景下，2012年，A市下发了《关于产权制度改革的指导意见》，提出了通过产权改革盘活农村土地资源，实现新农村建设与统筹城乡发展的目标；并考虑利用城乡建设用地增减挂钩政策在农村试点大拆大建的空心村整治*城乡建设用地增减挂钩，主要是指“依据土地利用总体规划，将若干拟整治复垦为耕地的农村建设用地地块(即拆旧地块)和拟用于城镇建设的地块(即建新地块)等面积共同组成建新拆旧项目区，通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现增加耕地有效面积、提高耕地质量，节约集约利用建设用地，城乡用地布局更合理的目标。”。从政策设计看，通过增减挂钩政策来解决空心村问题，能统筹实现农村发展、农民增收与农业提效，并且确实能在短时间内改变农村居住环境。但是从实践的过程及后果看，以大拆大建作为改造策略的村庄整治，由于忽视农民群体的居住诉求，忽略政策实践的基层复杂性，导致了农民居住利益受损、基层治理矛盾增多、综合整治的绩效明显不高。

三、政府统筹不力与空心村整治的悖论效果

空心村整治的政策媒介是土地增减挂钩。增减挂钩政策的实施通常包括四项具体工作，一是保证拆旧工作能顺利完成，二是安置房建设能如期完工，三是复垦的耕地要保证产出质量，四是拆旧建新的资金要能够平衡。由此可见，空心村整治的核心与重点在于“迁村腾地”。X村“迁村腾地”的程序为：首先，由乡村组织调查摸底，测量空心湾面积，再以16万/亩的价格，与市农发投签订合同并贷款。市一级留50万元作为押金，镇一级留120万元作为工作经费，X村实际拿到320万元迁村腾地资金。整个空心村的复垦项目由乡村组织负责实施，市、县两级不定期检查并负责验收。房屋拆迁补偿由村理事会决议，农户在拆除旧房屋得到拆旧补偿后，可自主选择是否入住新农村社区。多数农户入住社区要补交一笔费用，还建的新小区价格要比小产权房相对便宜些。

“迁村腾地”是个复杂的工程，以土地整治为实施载体。土地整理项目要涵盖区域发展、生态环境、公众利益等方面的要求，协调自然、经济、社会关系，实现土地资源的可持续利用，[15]这就需要政策制定者对土地整理的难易程度、资金投入及整理效益进行周密分析，搞清楚土地整理潜力，制定出操作性强的土地利用规划和整理模式。但是A市除了发布《关于产权制度改革的指导意见》外，没有再出台任何有关土地整理的具体规定和完善的实施办法，对资金筹集模式、项目实施模式没有统一规划，只是抽象地提出了几项实施原则，如“依法办事、阳光操作”、“分类指导、重点突破”等，这使得乡村组织在落实增减挂钩政策时实际上无章可循。在上级政府的考核压力和资金周转束缚下，乡村组织不得不在程序规范、制度设计上自做主张，边操作、边完善，进行单一的宅基地整理，对城乡统筹所涉及的水、电、路建设不予考虑，对土地集约利用、土地规模经营等置之不理。不仅如此，为了保障复垦土地不抛荒，达到上级政府的检查要求，村组织还免费给承包户发放种子、复合肥等农资，甚至帮忙缴纳承包费。

A市政府在土地整理上的统筹规划不力，与其对增减挂钩政策的认识不深入有关。市一级对周转指标关注度高、期望值大，把获取周转指标上升为“迁村腾地”工作的重点，在实施过程中先拆后建，片面追求耕地质量和城市扩张，对农民意愿和农村用地布局少有关心，这使得许多地方的增减挂钩流于形式，增加了基层组织的执行成本。与市政府认识不到位、工作急躁冒进相比，县一级政府在这一过程中主要持观望和应付态度。虽然县产改办认为产权改革条件成熟，土地增减挂钩政策大有可为，但它只是政策执行部门，直接利益关联不大，市里也没有出台明确的方案。“迁村腾地”涉及村民利益和土地权属，若行政介入较深，规划统筹过宽，稍有不甚，可能引发纠纷甚至上访，这于“稳定压倒一切”的政治生态是不符合的。且有限的县财政很难完成与土地整治相配套的一系列工作。因此，县一级的工作主要停留于围绕《关于产权制度改革的指导意见》督促协调，搭建土地流转平台，检查土地整治进度，实际的工作主要交由乡村组织落实。

“迁村腾地”具有较强的社会公益性质[14]，上级政府本应给予相应的资金和政策扶持。但市县两级的统筹力度不足，使得X村的“迁村腾地”出现土地整治模式及标准定位不清、项目资金筹措上缺乏统一部署、宅基地复垦质量规定过于原则化等问题。它们使得上级号召的发挥“农民自愿、民主决策”的精神，变成基层组织无头苍蝇式的自我摸索，带来空心村整治的若干负面后果。主要表现为以下三点：一是形象工程特征明显，不利于农业生产。以农地整治为例，各级政府验收时除对遗留的砖块、瓦砾，土壤耕作层厚度、平整度作出要求外，又命令做生产路，做挡土墙，做U形槽，有的复垦地块中间还留一棵树，形似小公园。村民告诉笔者说，本村是丘陵地形，又有草木护坡，不用排水，也不会有水土流失，如此整治，实际有害于种田。村干部也抱怨说，土地整治只是装饰门面，不切合实际。二是工程建设反复，导致资金浪费，增加行政成本。宅基地复垦伊始，由于市县两级没有下发具体工程标准，X村就以能种好庄稼为目标，请挖机和旋耕机开垦并打细农田。但是市、县两级在随后的检查验收中却不断提出了宅基地复垦的新标准和新要求，这导致乡村两级的复垦工作不断反复，工程费用也从开始的3500元/亩增至2.5万元/亩。为通过上级政府的检查验收，基层还投入了大量人力物力用于土地复垦的督促、检查工作，这导致了招待费、务工费、办公费的大量增加。有村干部告诉笔者，光迎检发烟就要花掉7000-8000元。三是资金筹集不到位，统筹安排有问题，干群关系紧张。政府筹集的资金主要用于三个方面，一是房屋拆迁补偿，二是土地整理费用，三是社区建设费用。X村必须先复垦土地，市里验收通过后，才能得到指标收益。补偿金暂时无法全部发放，就有农户找村干部扯皮提要求，甚至以撕毁拆旧合同相要挟。镇政府主张在集镇上建社区，使“农民向社区集中”，市委书记调研时认为“豆腐赔成肉价”不划算，主张在X村内建中心村。不少农户不满意，毕竟本村位置偏僻，公共设施匮乏，不方便农民生活。A市经济实力一般，地方财力有限，还未卖掉指标之前，就要拿出巨额的资金，对A市政府并不是易事，社区建设因此被一拖再拖。房屋拆迁后农户如何生产和生活，在之前的政府决策中没有认真考虑，村民的不满情绪随着时间的推移不断增加。

不可否认，增减挂钩政策的目标较多，要统筹并落实好并不是易事。但A市政府为了获得自身的政绩，只瞄准迁村腾地节余的指标，而不去统筹规划政策的执行，这使得政策出台开始就问题不断。市县政府凭借权力体系中的层级优势，将政绩压力和政策问题转移给下级，造成了基层组织工作的被动和盲目，增加了空心村整治过程的不确定性，资源输入带来悖论的实践效果，随之成为顺理成章之事。

四、乡村组织谋利与空心村整治中的分利秩序

空心村整治项目的最终落地，离不开农村基层组织的承接和实施。当巨量的项目利益进村时，空心村自身的治理状况低下，及家庭空巢化带来的监督弱化，会给乡村组织提供大量的谋利空间。在这一过程中，乡村组织的谋利主要表现为，乡村组织利用其享有的工程控制权，通过克扣工程费用来满足自身利益诉求。总之，在这一过程中乡村两级形成了分享利益的秩序，上下联动攫取空心村的项目资源。

按照上级规定，乡政府不能参与土地整理的一切项目，但这并不意味着乡政府就会“无所作为”。实际上，通过与村级组织的密集联动，乡政府同样可以侵蚀相关的项目资金。乡政府的谋利方式之一，是在房屋面积测量和项目资金使用上做文章。X村的房屋面积测量，依据“地方性知识”，“屋檐滴水”以内都应算作宅基地面积。但是，这一传统做法遭到了乡政府的否定，乡政府要求按外墙界限进行测量。虽然有不少村民表示不满，但乡政府为了尽量多地获得拆旧资金，还是要求村组织不断做工作平息争议，节余出的资金大头最终由乡政府收入囊中。另外，乡政府还鼓励村组织多拆旧，同时强行提取2万元/亩作为本级政府的工作经费。村组织对此尽管意见较大，但由于在项目申请验收等方面，还需要乡镇政府协助，拆迁补偿、土地整治的矛盾，有时也有赖于乡政府出面调解，因此不得不接受乡政府这一做法。

从乡政府自身角度考虑，将X村的产权改革做成明星工程，能引起上级政府的重视，带动更多的土地整治项目，吸引更多的国家资源下乡，从而实现充实乡级财政，夯实本镇基础设施的目标；甚至能引起连锁反应，如在招商引资、政绩考核上，本级政府更容易胜出。因此，乡政府不仅积极介入项目，而且还会与村级组织“上下联动”，以保证上级行政指令的高效落实。对于那些充当村社“保护人”的村组织，或者落实工作不力、群众基础不好的干部，乡政府会想办法进行“村治精英替代”。[16]那些具有贯彻上级意志的能力和动力，资源网络和活动能力较强的“富灰群体”*“富灰”是指个体富裕有灰黑背景。，则成为了乡政府中意的村干部候选人，乡政府会通过操作村庄选举以保证这些能“干成事”的村干部上台。问题是，按照我国的行政设置，乡政府是国家行政机构的最末端，村级组织是村民自治组织，乡政府与村级组织的关系不是上下级的隶属关系，而是一种“指导—协助”关系。[17]换句话说，村组织没有义务听从政府指挥，除非乡村之间有可供交换的利益。而只有那些私人能力强大，有谋利冲动的精英才会在这种干部遴选中脱颖而出。X村的村庄治理逻辑即由此展开。

以X村的现任村书记李二为例。李二曾经当过村长，后来又当过乡计生办主任，他的关系资源非常丰富，与上级政府领导也有交往。当地乡领导想借助李二的广阔人脉，到上级跑资源、捞项目，建设新农村示范点，就三番五次动员李二竞选X村书记。原村书记李志任职10多年，群众的评价总体一般，对空心村整治也不热心，镇政府就操纵李二当上了X村村书记。李二当上村书记后，不仅为X村捞到了省级贫困村的牌子，还积极争取到了增减挂钩政策项目，成为全市的“迁村腾地”试点。空心村的典型特征是，农业生产的后劲不足，土地林地开发无人问津，村庄多项资源无人过问。李二主政X村后，主要采取两种方式为自身谋利。一是将村委班子替换成自己人，并以体制权力强行承包了该村300亩湖面、1000多亩荒地、700多亩山林。此后他又通过申请农业合作社项目，将开发成本记入X村的村级债务中，再变通合作社利润分配模式，经营合作社所得的七成归他一人所有。二是村组织享有空心村项目的发包权，请多少工、怎么开支，复垦的耕地流转给谁，这些权力由李二全权掌握。村组织不仅在土地整理中截取资金以自肥，而且自行决定剩余项目资金的分配，其中不少被他自己搭便车收入囊中。李二的谋利行为不可能在真空中进行，但乡政府对此不仅未出面制止甚至有所纵容。在乡政府看来，毕竟，李二为本乡发展做出了重要贡献，为乡政府带来了利益和政绩，为空心村整治创立了“模式”。在村庄内部，李二利用体制权力大肆谋取私人利益，用强力压制土地流转中的反对派，也遭到了不少在村农户的强烈反对。但是，反对者多是留守老人、留守妇女，他们参与村庄事务的能力弱，大多只是停留于私下议论，而并不能形成真正有效的掣肘。

总之，空心村整治中乡村组织的自利性，使村庄出现了一种分利秩序。在这个新型利益共同体中，乡村两级相互依存、相互合作，各自在进村项目及乡村内部寻找利益空间。与农业税时代村级组织依附乡政府谋求灰色利益不同，新时期的乡村组织彼此平等、相互利用、相互塑造，造就出了一种与税费时期不同的“均衡利益共同体”。[18]空心村整治因乡村组织的谋利变得晦暗不明，不仅没有达到政策制定者的预想效果，反而进一步消解了乡村组织的治理合法性。

五、农民居住诉求分化与空心村整治的社会风险

X村的空心村整治采取整村推进的方式，它要处理好农民异质化的房屋拆迁诉求，同时要保证拆旧后农民能顺利住上安置房。但问题是，尽管不少村民在外买(租)房并生活，并不意味着农村宅基地社会功能的弱化。不考察分化农民的家计状况和诉求，试图通过大拆大建手段来改善村庄环境，往往会带来空心村整治中的各类问题和矛盾。我们以X村农民居住方式为例来进行说明。

X村1980年代就有零星农民外出务工，取消农业税后村民外出务工渐成规模，一些农户甚至举家外出打工。从调查来看，大多数务工农民不具备相应的技术，他们多在建筑行业或在工厂务工，一对夫妻一年能够挣到3-4万元，在外打工两三年可以积攒够在乡镇购房的钱。农户买房在2005年以后逐渐增多，住宅空心化现象也愈益明显。X村村民之所以抛弃土地外出务工，除开农业基础设施建设不足、农业机械化推广不力之外，更重要的原因在于建筑业报酬的上涨。从2008年到现在，农民务工报酬涨了近一倍，做小工有100元/天的收入。与在村务农相比，农民只要自身勤劳肯干，就可以在附近搞建筑，即使去省城打工，也只需1个多小时车程。一般情况下，X村青壮年在外务工养小家，老人在村种2-3亩地就可养活自己。正是通过这种代际分工和支持，农民积攒了进城购房的资金，从而造成了农村的空心化。笔者对3个湾子住宅空心化的情况作出了统计，详见表2。

表2 X村村民外出购房的原因 (单位：户) N=35

需要说明的是，农民买房的考虑较多，往往是几种因素的综合考虑，故上表统计时笔者只是选取了其中的主要原因进行大致分类。X村所在的县、市距离较近，房价差别较小，村民于是主要选择在A市买房。住宅空心化不唯农民买房引起，老人在镇上照顾小孩上学，也会带来住宅的季节性空心化。大多数农民买房是生活所迫，多是四处借贷，因“子代结婚考虑”、“小孩上学需要”及“面子竞争需要”，选择买房的农户占到总数的40%。其次是“投资或打工需要”，占到农户买房的23%。横向来看，农户在镇上买房占51%，在市里买房所占比例相对较低。主要原因是，农民在A市大多从事低端行业，如摆地摊，做小吃，搞环卫，当小工，家庭收入不稳定且与体力关联较大。有村干部解释说，“在外买房的农民，多是借钱或者按揭，要是没有房子，就娶不到媳妇，自己的生活也受影响”*来自于笔者2012年10月12号对村副书记的访谈。。

打工经济的流行使农民在居住方式上发生了较大变化，农民群体对于住宅的诉求也随之出现分化。有学者依据农户与土地的关系，将农民群体分为脱离土地阶层、举家外出务工阶层、半工半农阶层、小农兼业阶层、农村贫弱阶层。[19]空心村内部小农兼业阶层占比较小，其他阶层对土地和农村依赖程度不同，对旧房的拆迁补偿态度也有较大差异。举家外出务工阶层一般在城市买房或租房，家庭生活压力较大，听说旧村拆迁有一定补偿，自己短期内对老房子无需求，又需要现钱偿还借贷周转城市生活，便会很快同意复垦老房子；脱离土地阶层由于有稳定就业及固定收入，有在城市生活的能力，老房子对于他们而言更多的是一种精神价值方面的意义，房屋拆迁补偿并不算什么，他们参与空心村整治的自由度大较大，X村有2户人家不同意拆旧，是希望将老屋作为乡愁的寄托；以代际分工为基础的半工半农阶层家庭[20]多在小城镇买房或租房，老房子的存在使他们不仅无须负担老人生活，而且还能从农村获取米、油、菜等物资供给城镇生活，拆迁补偿难以替代房屋的社会功能，他们既可能选择坚决地反对，也可能在村干部做工作下选择屈服；对于那些既源于面子竞争又源于生活压力，选择在外居住的农村贫弱阶层来说，老屋连带的农村生活具有较强的社会保障意义，拆迁房屋无异于切断他们的生活退路，他们会义无反顾地反对空心村整治。X村的住宅空心化情况表明，大部分农民在外买房是权宜之计，是生存压力，他们的生产生活具有城乡可逆性，通过大拆大建来消灭空心村会带来一些矛盾和冲突。

X村为“迁村腾地”成立了拆迁理事会，在村委会的领导下工作，主要讨论拆迁补偿价格问题。一般是村级组织决定房屋拆迁补偿的基本价格，理事会与村民协调做细小调整。拆迁补偿根据房屋的建筑成本来计算，在X村多数拆旧所得难以支付建新成本，相当一部分村民要倒贴10多万元。X村脱离土地阶层与举家外出务工阶层，被村干部和理事会轮番做工作，他们中的大多数很快同意了拆旧。半工半农阶层所占比例较大，城镇生活压力及凭空而来的资金收益，使他们在拆旧上喜忧掺半、犹豫不决。而对于农村贫弱阶层而言，老屋不仅具有经济价值，而且具有福利价值，这一群体在拆旧伊始就坚决抵制。但在村民自治及强大的干部压力下，这一群体大多最终选择了顺从拆旧形势。乡村组织积极做工作主要是为尽快复垦保证土地连片，以便顺利通过上级政府的检查。尽管乡村组织采取各种手段，最终动员各阶层农户签订拆旧合同，但是在房屋拆迁过程中还是出现了一些意外。

如笔者在X村的施工现场就曾遇到一起民众阻扰施工的事件。有一群农户联合起来阻挠施工，要求集体违约，一个村民甚至因激动当场撕毁了拆迁合同。理由是房屋拆迁补偿低，且拆旧补偿没有到位，新社区建设又遥遥无期。村组织担心事情闹大，引起一些农户的反弹，不仅好言相劝，而且请他们吃饭，并私下承诺资金到位后，每户增补2-5万元，此事才算暂时平息。笔者了解到，“闹事”的这几户均属于半工半农阶层或农村贫弱阶层，他们虽在外买房或租房，但家庭条件并不好，拆旧使他们居无定所。如X村的陈某属于典型的贫弱阶层，他当时经不住村干部的软磨硬泡，同意房屋拆迁并寄居进亲戚家里。住地离农田较远，种植很不方便，生活压力骤然增大。他也不愿麻烦在镇上生活的儿子，就多次找到村干部讨要租房费，说若不解决就从镇里一直向上反映。

总体来看，打工经济的兴起已经使曾经高度同质化的农村发生了显著分化。尽管X村多数农民已在外买房，老房子因此破旧或荒芜，但这并不表示农民已能顺利进城，不需要再回到原村生产生活。现实的情况是：正是农村房屋及土地的存在，才使进城农民可以放心打工而免除了后顾之忧。农户的收入结构决定了农村大量的老旧住宅潜含的社会意义大于其经济意义。也正是在这个意义上可以说，只进行简单的空心村拆建而不具体分析农户的买房行为，不对农民分化情况及后续的生产生活做周密安排，就必然隐含着严重的社会风险及乡村治理危机。

六、结论与讨论

中国式城市化道路决定了大量进城的农民要不断穿梭于城乡之间，由此导致了大部分农村宅基地的“季节性闲置”，形成地理学意义上的空心村。从人口流动的角度来看，以代际分工为基础的家计模式虽然支撑起了大多数农民在城镇买房的能力，但城市生活能力的缺乏仍旧使这些农民不能完全融入城市，这也使得多数空心村的存在具有阶段合理性[21]。空心村的问题主要是，家庭空巢化引起的社会问题，以及村组织空心化引起的治理问题。保障农民生产生活的有序展开及乡村治理的可持续，是空心村整治的关键。

以行政手段推动的空心村整治方式不仅要做好统筹规划及宏观指导，而且要与土地整治的利益主体——乡村组织及农民群体进行有效对接，重前期开发轻后期管理，重指标节余而不顾资金筹集的模式应被制止。乡村组织既有执行上级命令，保障政策落实的要求，但也有侵害百姓利益，谋取私利的冲动，要保证空心村整治经济效益、生态效益的协调，就要以大多数村民的利益为考虑重点，不仅需要监管具体的项目运作，还要评估乡村集体资源是否遭遇侵蚀。农村尽管已发生深刻分化，对于多数村民来说依然是其安身立命之本，整治空心村应因地制宜、有序进行，注意分析并尊重农民的土地诉求。

总之，空心村整治不仅受自然、经济、社会及工程技术的影响，而且受宏观政策制度、乡村治理及农民家计模式的影响，不实事求是地分析空心村的形成原因，不对空心村整治的综合效益进行评估，只是狭义的“迁村腾地”以增加土地面积，必然会带来乡村治理危机，增加农村拆旧建新的风险。也正是在此意义上说，拓展视角、整体分析、长远规划、谨慎实践，是落实空心村整治战略的题中之义。

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