李瑶

【摘 要】公租房是我国住房保障制度的一项重要福利政策，是解决城市“夹心层”群体住房问题的主要途径。依据Gilbert的社会福利分析框架，从公祖房的福利分配基础和输送策略的角度分析我国的公租房政策，强调对福利对象需求的关注和福利输送策略的精准化。

【关键词】公租房;福利分析;精准化

一、背景介绍

（一）公租房政策简介

近年来，随着我国住房保障体系的不断完善，城市低收入群体的住房困难在一定程度上有所缓解。但是，由于房价上涨过快，特别是部分大中城市高房价问题，使城市中的中低收入者处于尴尬境地，他们既无法承受一般商品住宅的较高价格，又不符合城市保障房的申请条件，名副其实地成为城市住房问题中的“夹心层”。2005年开始，厦门市和深圳市政府就分别提出了公共租赁住房政策;2009年住房与城乡建设部陆续安排部分城市开展公租房试点工作;2010年6月，住房城乡建设部等七部门联合制定《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》，正式引入“公共租赁房”概念;“十二五”规划纲要提出，我国将重点发展公共租赁住房，着力优化住房供应结构，计划在“十二五”期间建设3600万套保障性住房，并确保保障性住房覆盖率达到20%以上。按照计划，前面两年，各地总共已经开始 1800 多万套保障房的建设工作。到 2013 年 12 月初，全国已经完成当年 470 万套、新开工 630 万套的保障房任务。也就是说，在“十二五”的前面三年，我国总共已经开工建设 2400 多万套保障房，保证了未来两年任务的顺利实施和完成。2013 年 12 月份，根据各地方政府提供的官方数据，基本都已完成保障房建设任务，尤其有十余省份已经超额完成保障房建设目标。

（二）公租房定义及内涵

1.公租房定义：根据《公共租赁住房管理办法》第一章第三条规定， 公共租赁住房，是指限定建设标准和租金水平，面向符合规定条件的城镇中等偏下收入住房困难家庭、新就业无房职工和在城镇稳定就业的外来务工人员出租的保障性住房。

2.关于公租房的内涵：陈伯庚（2003）等学者认为住房保障制度中的一个重要内涵是住房供应，说公租房的供给被归于住房的社会保障范畴。曹振良（2003）等人也认为，住房供给是住房保障制度的重要组成部分，并把由政府部门直接提供的公租房归入住房分配与消费制度范畴。他们对公租住房供给在住房制度中的定位有所区别，不过一致认为住房保障制度中一个重要环节就是如何实现公租房的有效供给。并且还可以看出，公租房有效供给的内涵具备非常明确的社会保障性和社会福利性。

（三）Gilbert的社会福利政策分析架构

Gilbert的社会福利政策分析架构，主要根据四个要素来进行分析：分配基础、供给类型、输送策略、财务模式。分配基础指政策中的“谁（who gets that？）”，供给类型指政策提供“什么（what）”，输送策略指将政策实现的方式“如何（how）”，财务模式指政策中资金的提供方式“资金来源（funds）”。这四个要素，都是社会福利政策设计和评估的基本要素。因此，本文也依据Gilbert的分析框架，主要从分配基础和输送策略两个方面来分析我国的公租房政策。

二、福利分配基础：户籍从限制到放开，政策对象的精准化

（一）户籍制度的限制

从已实施的情况来看，户籍制度制约着公租房制度的保障力度。在各大省会城市，外来务工人员数量众多，多数年轻就业人员并非本地户籍人口。又因为资源的稀缺性，这些大城市的公租房保障对象多仅限本地户籍人口。由此可见户籍上的限制会降低公租房的保障力度v。2013年，在深圳新闻网上的一篇题为《公租房申请户籍限制让人寒心》的报道，文中评论了当时在深圳申请公租房有一条硬性规定：必须有深圳户籍。当时深圳的房价已经很高，刚来深圳工作的年轻人绝大部分很难买得起房，租房也很吃力。对于深圳这样一座外来人员居多的新兴移民城市，这条规定可能就意味着将大量来深发展的外地青年人才拒之门外，让人寒心。

（二）户籍制度的放开

在2010年，重庆市就宣布：在重庆申请公租房不设户籍限制。“申请主城区公租房，申请人应年满18周岁，在主城区有稳定工作和收入来源，具有租金支付能力，符合政府规定收入限制的无住房人员、家庭人均住房建筑面积低于13平方米的住房困难家庭、大中专院校及职校毕业后就业和进城务工及外地来主城区工作的无住房人员。但直系亲属在主城区具有住房资助能力的除外。”

北京自2010年起就逐步取消公租房申请户籍限制，目前改为对外来人员申请公租房设收入限制。“外省市来京连续稳定工作一定年限，具有完全民事行为能力，家庭收入符合规定标准，能够提供同期暂住证明、缴纳住房公积金证明或社会保险证明，本人及家庭成员在本市均无住房的人员。“

由此可见，户籍的限制是公租房实现保障功能的一大障碍，尤其是一些大城市，外来人口较多，他们的生活本来较困难，而大多本地人是有自己的房子的，所以，如果放开户籍限制，让较多的外来人口受益，也才更加有效地体现了公租房的保障性和福利性。

因此，根据2016年公租房的新政策，2015年底中央经济工作会议提出，“要明确深化住房制度改革方向，以满足新市民住房需求为主要出发点，以建立购租并举的住房制度为主要方向，把公租房扩大到非户籍人口。”也就是说，未来申请公租房将不再收户籍限制，外来务工人员也可申请公租房解决住房困难。

我国的户籍制度已有较长的历史，对人们生活的影响也随着经济社会的发展越来越明显。本地与外地在很多政策上都有所区分，户籍的更改并不容易，尤其是更改成大城市的户籍，这与目前城镇化的加快，劳动力的大量转移并不配套发展，使得很多外地人陷入困境，既无法享受本地的政策福利，又不想失去在大城市的生存机会。

在人们的生产活动中，住房是人们生活最基本的物质条件，解决住房的问题，才方便人们从事其他社会活动。大多数的本地人都有自己的住房，对于公租房的需求并不是很大，仅仅对本地人提供公租房福利，实际上是低效用的;而正好是外来人口，绝大部分是买不起房的，租房都是问题，例如在深圳福田区景田一带，一室一厅基本都要每月3000元，且还有上涨趋势，这么高的租金实在让工薪阶层难以承受。所以，将申请公租房的对象扩大到非户籍人口，将住房福利惠及到低工资有困难的外来人口，其实是该政策在分配基础上的精准化，让真正更需要的对象享受到这样的福利。

三、输送策略：公租房用地从集中修建到市场化房源，政策输送的精准化

（一）住房选址满意度低

公租房的福利输送策略涉及到多个方面，这里主要强调关于公租房的住址的选择上。国务院发展研究中心的市场研究所所长任兴洲表示，土地供给问题是公租房发展的重要障碍之一。谭术魁、江奇认为，中国保障性住房建设用地供给方面存在着以下四个问题：一是缺乏稳定的土地供应机制;二是地块区位日趋边缘化;三是供应渠道过于单一;四是缺乏民意沟通平台。他们认为，产生上述问题的原因在于，配套的法律法规的缺失、规划和布局的不合理、政府职能的缺失等等。

部分地方政府，为了完成修建公租房政策指标，将公租房修建在城市较偏远且生活不便利的地方，导致许多公租房入住率较低，并且入住人员的满意度较低。出现了“叫好不叫座”的现象，其中一个重要原因就是，公租房住址的选择，并主要呈现为两大问题：

1、住址位置偏远，交通不便。许多地方不通地铁，甚至连公交都没有运营。而大多居住者上班单位都在市区，租房者就需要来回倒车，在交通上花的时间太长，上下班路上耗费精力太多。

2、小区配套设施落后。首先，公租房周边的教育配套、医院配套是住户所看重的，其次商业配套也需要，生活才更方便。许多公租房小区附近没有大商场、超市，家里人外出吃饭，买菜，都要坐车去几公里外的地方。

（二）公租房房源多样化、市场化

在2016年的公租房政策改革上明确提出，在住房保障制度方面，明年各地不再新建公租房。住建部表示，今后要通过市场筹集房源、政府给予租金补贴。这意味以前集中建设公租房楼盘的时代将过去，未来政府会通过向房企购买或向房东提供租房补贴的形式筹集房源，这些房源在地理位置上可能要比以前集中建设的有很大优势，人们再也不用担心申请的公租房位置偏远无法入住的问题。

上海市杨浦区政府在发现这一问题后，提出新的对策，针对申请公租房的高中低不同收入群体以及不同的住房需求来选择房源，例如：根据高技能人才及知识分子、普通白领、外来务工人员等类别，提供不同种类的房源，满足不同层次人群的需求。这样，随着房源的层次的多样化，人们的需求也能相应的得到满足，比之前的集中建设住房更有效率，资源的分配也就更加合理。

新的政策提出不在集中修建公租房楼盘，而是通过向房企购买或向房东提供租房补贴的形式筹集房源，能体现出政府根据公租房需要人群的不同需求，提供不同的房源和服务来实现福利的输送，体现出政策输送策略上的精准化，让入住者更加满意。

四、反思与结语

本文是在Gilbet的福利分析框架下对我国公祖房政策进行的分析，并且只在分配基础和输送策略上进行了简单的分析，忽略了分配内容和财务模式，但是一项政策的实施，上述的四个方面应该是整合互相关联的，因此，在分析时可能不够全面，还需要进一步的研究和探讨。但是，住房问题是人们最基本的物质生活条件，针对我国目前的贫富差距较大，城镇化加快，劳动力转移等问题，公租房这一福利政策的提出给不少人带来了希望，但是在真正的制度设计和实施过程中，还需要政府更多的投入。关于公租房政策的福利分配基础，户籍限制的放开和输送策略上房源的去集中化，都体现了政策的不断进步，更加精准化，但其他方面的问题，本文也没有提及。总之，真正的惠及于民，才是福利政策的保障性和福利性的真正体现。

【参考文献】

[1]Gilbert.社会福利政策引论[M]

[2]住建部等.关于加快发展公共租赁住房的指导意见.建保[2010]87号

[3]陈伯庚，顾志敏，陆开和.城镇住房制度改革的理论与实践[M].上海：上海人民出版社，2003

[4]曹振良等.房地产经济学通论[M].北京：北京大学出版社，2003

[5]毛颖.面向城镇外来务工人员的公租房政策制定和实施问题研究[D].2013

[6]谭术魁，江奇.保障房用地供应的问题、原因及其对策[J].中国房地产，2009