徐肖东

内容摘要：受传统控权理念影响，“行政征收”的内涵与外延已无法适应行政法治实践。反思传统控权模式下的城市旧改征收制度可知：“行政征收”概念有待理清，地方立法中关于“二次征询”程序的规定违背制度设计之民主原意，签约率的确定亦不符合行政程序的契约性。考虑到“二次征询”程序可能会为政府因资金短缺等原因而为刻意提高签约比例提供合法空间，并有助于非常态被征收人阻碍签约进度，有必要在多元利益的均衡下改进城市旧改征收制度。待更新制度主要有：非常态被征收人排除机制，公民参与确定“二次征询”比例；在补偿与资金短缺问题上，对价补偿最低原则需确立，并适度考虑合理引入社会资本。

关键词：城市旧改 行政征收 二次征询 非常态被征收人 契约理念

一、引言：待矫正的“二次征询”程序

随着城市现代化建设的需要，旧城区改建已成为一大社会热点。与其相伴的城市房屋征收，由于涉及的利益多元、问题复杂，亦成为了当今中国社会的焦点之一。为了有效防止诸如旧城区改建等公权活动对公民私有财产权的侵害，2004年《宪法修正案》第20条将《宪法》第10条第3款修改为“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”但由于我国宪法实施所固有的局限性，使得违宪的《城市房屋拆迁管理条例》（以下简称《拆迁条例》）依旧在实践中扮演着“合法杀手”的角色。

直到2011年1月21日，《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征收条例》）正式取代《拆迁条例》，房屋拆迁所暴露的问题才被置于了合宪的制度之下。……