政府与民间组织的合作伙伴关系及其建构

2016-11-27蒋永甫

新东方 2016年6期

蒋永甫

政府与民间组织的合作伙伴关系及其建构

蒋永甫

政府与民间组织的关系经历了政府扶持和组建、政治排斥、行政吸纳和政治嵌入的过程。在政府购买公共服务的背景和趋势下，通过财政资金的转移支付，政府与民间组织在公共服务过程中可以结成合作伙伴关系。公共服务外包、寻找合适的合作伙伴、加强合同管理是政府与民间组织合作伙伴关系的建构路径。

政府；民间组织；伙伴关系

一、文献与问题

改革开放以来，民间组织的快速发展是中国体制变革和社会转型过程中最引人注目的事件之一。在中国，民间组织具有极其广泛的外延和不稳定性的内涵，由此决定了中国的民间组织是一个极为庞大、复杂并处于渐变之中的体系。这个体系在发展和转型的过程中逐渐形成既不同于国家体系也不同于市场体系的特征［1］。它们既不属于政府公共部门，又不属于以营利为目的的私人部门，类似于西方语境中的“第三部门”。

政府与民间组织的关系一直引起广泛的关注。在相关研究中，国家与社会的关系成为最为流行的研究范式。在这一研究范式下，政府与民间组织的关系存在多种面相。孙炳耀提出中国社团存在“官民二重性”的命题［2］，反映了政府与各种社会团体之间在组织和运作上的密切联系。康晓光则认为，政府通过积极应对民间组织的崛起，重建了对民间组织的行政控制，并形成了以国家与社会融合为特征的“行政吸纳社会”的制度模式［3］。林尚立则从政党控制的角度指出，大量民间组织的出现对中国共产党的执政和领导构成了挑战，面对挑战，中国共产党通过控制和限制，重新登记、清理整顿、社团党建等措施，努力将民间组织作为统一战线的重要纽带，来联系阶层、整合社会，积极扩大中国共产党执政的社会基础［4］。还有学者运用法团主义理论分析中国的工会和商业协会，并进而指出政府与民间组织的关系是一种“法团主义模式”［5］。法团主义模式只是揭示了民间组织中的一类即属于人民团体的工会和工商联等与政府的关系，而这类“民间组织”并不是中国的民间组织的合适代表。因此，法团主义概念无法普遍应用中国政府与民间组织的关系。贾西津从功能角度思考政府与民间组织的关系发展，并分别从公共服务合作和公共政策倡导两个方面，探讨基于公共财政资金的民间组织与政府的合作和民间组织在政府决策中的参与［6］。

上述研究更多地从中国民间组织生长的制度环境，揭示民间组织与政府的关系。在这种研究进程中，国家与社会关系主要提供了一种具有中国特色的民间组织发生学的解释性框架。但如何构建政府与民间组织的伙伴关系一直没有引起足够的重视。本文基于政府购买公共服务的理念、制度和实践创新，进一步探讨基于公共服务购买的政府与民间组织的合作伙伴关系及其建构问题。

二、公私合作伙伴关系：政府与民间组织关系发展新趋势

伙伴关系是指在互利合作的共同目标下，以平等、合作、互利、依存为基石，通过契约形式结成持续的行动共同体，追求双方或多方共同利益的一种联合稳定的合作方式。伙伴关系在国际政治领域、商业领域、社会领域等得到广泛的运用，形成了诸如大国之间的战略伙伴关系、商业伙伴关系、社会伙伴关系如劳资伙伴关系等等。可见，伙伴关系在各种语境中大行其道，在各种官方和学术文献中成为使用得最多的少数几个词语之一，并日益引起广泛的关注。自20世纪70年代新公共管理运动兴起以来，公私伙伴关系（Public-Private Partnership，简称 PPP）在公共管理领域得到广泛运用，并形成长期平等、合作、互利、依存关系。美国经济学家E·S·萨瓦斯把公私伙伴关系定义为公共部门和私营部门共同参与生产和提供公共物品和公共服务的任何制度安排［7］。经济发展与合作组织(OECD)和国际货币基金组织则把公私伙伴关系定义为政府与私人部门之间建立的一种协议或私人部门替代政府部门供给基础设施资产和服务的合约安排［8］。公私伙伴关系（public-private collaboration）就是在政府通过吸纳社会力量和民间资源来共同参与区域公共事务的管理和公共问题的解决时，在政府与社会组织、企业之间建立的一种合作契约或框架。在特定公共服务的处理上，公私部门创造有意义的共同参与并建立关系，以对等互惠的地位进行经常性的互动，并各自保持独立自主性，且形成平等、互惠，创造双赢，共同参与及责任分担的互动关系［9］。

公私伙伴关系作为一种公共治理理念，其核心价值是公共部门和非公共部门的合作（collaboration）。这种合作具有不同于一般合作的特征，即通过建构伙伴关系，形成一种正式的、长期和稳固的合作，合作对象彼此间互相依赖，也互相约束。首先，公私合作伙伴关系的前提是双方地位平等且具有高度自主性。这是由现代国家的治理结构决定的。在现代国家的治理结构中，公共部门和私人部门分别作用于不同的领域，承担不同的责任；同时，在现代国家的法治秩序下，公共部门和私人部门在法律面前一律平等，共同接受法律的统治，公共部门并不具有高于或优越于私人部门的特权。因此，双方可以通过平等协议的方式就某一具体的公共问题展开讨论、对话并达成一致意见，以便采取共同的行动。其次，公私伙伴关系是政府的一种管理工具，一种公共管理和公共服务的策略性工具。公私伙伴关系作为一种新的管理理念和政府管理工具，起因于新公共管理运动所倡导的政府改革和政府职能转变。新公共管理运动的基本导向就是强调公共管理的市场化和社会化取向，其基本内涵就是在公共部门的管理中，引入市场和社会力量，即在公共管理中吸纳多元主体参与，实现政府与市场、政府与社会的有机组合。第三，公私合作伙伴关系是一种合约安排。在法治秩序下，公共部门和私人部门主要通过契约结成合作伙伴关系。契约既是结成合作伙伴关系的基础纽带，也是管理政府与私人部门伙伴关系的依据。政府与私人部门的合作伙伴关系的建立、运作还是改变，都离不开合同。由此带来了政府治理中心的转移，即从权力转向合同。“运用合同来履行政府职责通常指的是趋向一种公私合伙关系。”［10］62

公私伙伴关系主要包括两种类型，一是政府与私人赢利组织的伙伴关系，二是政府与私人非赢利组织的伙伴关系。前者以公共项目为载体，政府部门和私人企业通过联合投入资源，共同承担责任，共担风险、共享利益的方式，生产和提供公共产品和服务［11］。后者则主要通过政府向私人非赢利组织购买公共服务的方式实现资源互补，以更经济、更有效地方式向社会公众提供公共服务。事实上，政府与私人赢利组织的伙伴关系被越来越广泛地应用于各国基础设施和公用事业的建设和运作。英国率先运用公私伙伴关系（PPP）于基础设施和公用事业的建设和运作，随后，PPP逐渐在欧美等其他发达国家得到广泛应用。近年来,一些发展中国家包括中国也纷纷开始学习和实践PPP［12］。但是，政府与私人非赢利组织的合作伙伴关系在中国尚不普及。

三、当代中国政府与民间组织的关系现状

自改革开放以来，中国的民间组织迅速发展，形成了两种明显不同的发展路径，即“自上而下”和“自下而上”的发展路径［6］192-198。伴随着民间组织的发展而来的是政府与民间组织的关系调整。面对不断兴盛的社会组织，权威主义政府采取了一种可称为“分类控制”的多元化的管理策略［13］，包括成立登记管理机关加强规范管理，运用行政手段加强对民间组织的清理整顿，颁布相关法规取缔非法民间组织等等。2007年，为了改变民间组织在文化心里中的“官—民”对应及对立的角色关系，我国正式用“社会组织”代替“民间组织”的称谓。并将社会组织分为三类，即社会团体、基金会和民办非企业单位。根据社会组织的不同类型采取不同的管理方式，具体包括政府引导与组建、政治排斥、行政吸纳等方式。

（一）政府引导与组建——依附性民间组织的行政化

改革开放以来，处于停滞状态的社会组织开始部分恢复，起始于政府及其相关机构主动组建和主导的社会组织。各种学术类社团的恢复和发展都是通过自上而下的政府引导建立起来。1978年成立的中国环境科学学会的成立标志着中国学术性社团活动的开始，此后，各级各类专门协会纷纷恢复活动。并很快掀起一个全国各地恢复和兴办学术性社团及群众性科普协会的高潮。据不完全统计，1978年恢复成立的各类协会、研究会及分科学协会共78家，1979年达249家。除了学术性社团外，政府还有意识地批准设立向社会公开募集资源的基金会。如1982年成立的宋庆龄基金会、中国残疾人福利基金会、中国人口福利基金会、中国青少年基金会等。三是各种行业协会的成立，也是政府机构改革和职能转变的结果。即通过设立一个“民间组织”来承接政府职能成为通行的做法。由此产生一批政府举办的行业组织、服务中心、各种实体性服务机构等。如2001年国家经贸委所属的国家内贸局、冶金局、建材局、纺织局、轻工局、机构局、石化局、有色局、煤炭局等九个国家局撤消，翻牌成立组建了相应的十大行业协会。四是一些政府机关、国有企业和事业单位通过设立挂靠本单位的民间组织，来分流一部分离退休干部和精简下来的人员。这类通过政府引导或组建的社会组织，具有类似行政化的运作模式，与业务主管部门存在密切的联系，通过直接或间接的方式获得体制内资源，与政府关系更密切的仍然保留着财政拨款，主要人事任免要通过党政有关部门决策，部分与主办单位合署办公。这类民间组织具有弱政府性、弱自主性，其社会性程度也不高，并且在运作过程中，具有强烈的行政化倾向。

（二）政治排斥———自主性民间组织的合法性危机

改革开放以来，随着市场化改革的推进，以国家与社会一体化为特征的全能主义国家模式逐步瓦解，一个相对独立于国家控制的市场体系和社会体系开始形成。对于市场体系，国家总体上采取一种鼓励的态度，使经济生活日益市场化，但对社会体系特别是其中的公民结社却保持着一种警惕和戒备心理，并采取了一系列以社会控制为治理目标的政策措施，其目的是维系现存政治秩序，保持政治稳定。对于一些境外在华工作的非营利性组织、宗教组织、国内的政治性社团则采取政治排斥态度，使自主性民间组织面临严重的政治合法性危机。政治合法性(political legitimacy)本来是指政府基于被民众认可的原则基础上实施统治的正当性。在这里，社会组织的政治合法性主要是民间组织的存在和运行在多大程度上被政府和社会公众视为合法和正当。由于政府是民间组织政治合法性的主要提供者，因此，民间组织的政治合法性的标准除了法律法规以外，还包括社会主义一元政治价值基础之上的一系列政治标准，即是否坚持四项基本原则、是否危害国家统一和民族团结等等［14］。“政治正确”是衡量社会组织是否合法的主要政治标准。依据这一政治标准，政府对民间组织采取了一系列较为严厉的行政管理措施：一是严厉的限制措施。如宗教组织，在组织成立、活动开展以及内部治理结构、重大活动以及主要负责人实行严格的管制。对于政治反对组织，政府对待组织成立的态度是禁止。对于已经秘密成立的，则采取打击和取缔的方式。二是采取严格的双重管理体制，具体包括“双重管理”和“分层登记管理”两种管理方式。它们一起构成了目前中国政府对民间组织加强“监督管理”最主要措施［15］。这种严厉的行政管理措施就是为了强化国家对以社会团体为代表的民间组织的控制［16］。其结果是造成民间组织非法滋生、泛滥。

（三）行政吸纳与政治嵌入——民间组织的功能弱化

行政吸纳与政治嵌入是政府与民间组织互动的另一重要方式。吸纳主要是指国家权威吸收和引导社会力量进入公共权力系统［17］。行政吸纳的本质就是一种行政控制的方式。通过对民间组织的行政吸纳，使民间组织为政府所用，从而达到增强政府公共服务能力及转移管理职能的目的。政府对民间组织的行政吸纳最成功的经典案例就是村民委员会这种基层自治组织的吸纳。村民委员会是群众自发的自治组织，是适应人民公社解体后乡村社会管理的需要而建立起来的。这种村民自治组织成立之初即表现了良好的治理绩效。这种地方的治理创新经由国家政权的规范推广，遂演变成一种全国性的基层治理的制度安排。通过人大立法，正式定位于基层群众自治组织，并赋予其民主选举、民主管理、民主决策、民主监督四大功能。把村民自治组织作为一种全国性的基层自治组织，并赋予其自治功能，本身就是国家政权对基层组织的吸纳，基层政权通过对村干部选举的操纵、对村委会成员发放补贴，把村委会当作自己的下属机构来加以管理，使村民自治并没有发挥完全意义上的自治功能，基层政权通过基层自治组织领导人的管控，达到对基层自治组织的管理和约束。政府对民间组织的行政吸纳主要包括对民间组织的领袖吸纳、组织（结构）吸纳与职能吸纳等三种方式，通过行政吸纳，政府将草根化、多元化的利益表达性社会组织并入政治体制，试图通过体制吸纳实现自身职能增容［18］。

除了对民间组织的行政吸纳外，政府面对日益增长的新型社会组织，转而采取“政治嵌入”的控制方式。政治嵌入主要是指执政党对民间组织的渗透，通过在民间组织内部建立组织机构从而形成与民间组织的互动关系。特别是对于农村专业协会、工商注册营利组织等这种新社会组织，政府主要通过政治嵌入的方式，实现党和政府对新社会组织的嵌入式治理。

四、政府与民间组织合作伙伴关系的建构途径

（一）政府购买公共服务：案例分析

2015年财政部颁布的《政府购买服务管理办法（暂行）》，界定了政府购买公共服务的含义、购买主体和承接主体以及规范了政府购买公共服务的程序。目前，政府向企业购买服务主要通过PPP模式加以强力推进，对于政府向非营利性的社会组织购买服务的实操尚不多。目前，已有案例主要集中于两种购买模式：一是形式性购买，即购买主体与承接主体存在一定的依存关系，如政府相关部门向政府相关部门组建的“中心”“服务站”购买公共服务。二是非竞争性购买，即在购买过程中不存在竞争性市场，对象的选择未经竞争性过程，因此可称为委托性购买。政府向独立的民间组织进行竞争性购买公共服务的案例尚不多见。民间组织特别是从事公益服务的非营利组织的运作资金，绝大部分来源于民间，而不是政府部门。政府与这类民间组织仍然没有建立起基于财政资金转移支付的合作伙伴关系。“广西壮族自治区绩效办单一采购公共服务”案例

协议双方：广西壮族自治区绩效考评领导小组办公室（简称区绩效办）、广西区统计信息服务中心、中国邮政集团南宁市分公司

购买目标：2015年度设区市和自治区直属机关民意调查和专项满意度评价工作电话访问项目、2015年度设区市和自治区直属机关民意调查和专项满意度评价工作问卷调查项目

资金来源：自治区绩效办单一采购

程序：根据2015年度绩效考评工作安排，自治区绩效办印发设区市和自治区直属机关2015年度社会评价工作方案以及各专项满意度评价方案，明确了调查项目、调查样本等，但并未明确具体实施机构。自治区绩效办按程序实施民调项目的单一采购。自治区绩效办挑选承接主体，并请统计、邮政民调机构先根据评价方案初步匡算2015年度各自项目预算，并按有关要求提出所提供服务及自身优势说明；同时，初步草拟了民调项目采取单一来源采购的情况说明，研究起草了专家论证会议方案，做好单一来源采购申请的各项准备工作。

监管：自治区绩效办在整个民调工作的具体实施中，实现全程参与和监督，发挥“统一组织协调、统一技术规范、统一结果使用”的作用，以有效确保民调工作的质量和效果。

在这个案例中，广西壮族自治区绩效办通过单一采购方式向社会组织购买公共服务。确立了购买的内容，即2015年度设区市和自治区直属机关民意调查和专项满意度评价工作电话访问项目、2015年度设区市和自治区直属机关民意调查和专项满意度评价工作问卷调查项目，并核算了成本。在购买过程中，自治区绩效办并不是充当甩手掌柜的角色，而是全程参与，加强监管。购买主体和承接主体分工明确，责任清晰。自治区绩效办的主要责任就是研究制定评价工作方案。同时严格实施工作监控。对统计、邮政民调部门在工作开展前均进行业务培训，明确项目具体要求，签订保密责任书，按既定方案及操作细则分别实施电话访问和问卷调查，建立起内部监控和外部抽查的双重监督机制，确保调查工作质量。责任主体和承接主体共同做好评价样本收集整理。自治区绩效办对各市和区直机关的评价主体，按“谁了解谁评议”的原则来确定，除少数普通城乡居民通过公共电话号码簿随机产生外，绝大部分调查样本均由各市和区直部门按要求提供。为避免样本提供的策略性行为，在样本收集中，均要求相关单位提供全部或大部分人员信息，以有效确保工作质量。民调机构还要对样本进行再次梳理，如邮政民调要事先进行电话外呼，确保投递成功；统计民调要按格式进行审核整理，才能导入相关系统。调查结束后，统计、民调机构需要提交各项目各群体的频次（满意度）、简要分析并汇总意见建议，由绩效办根据实际情况明确各类群体、各评价档次的计分权重，确定计分方案并进行统计汇总。绩效办重点根据民调结果及初步分析，结合目标考核及平时了解掌握情况进行全面综合分析，把群众意见、诉求作为剖析的重点，撰写各市和区直部门的年度绩效分析报告。

（二）政府与民间组织合作伙伴关系的建构途径

在公私伙伴关系中，地方政府、私人企业、非营利性组织与区域公民分别扮演不同的角色。地方政府处于区域公共管理的最上位，这主要是因为行政事务都需要透过地方政府的运作，以及提供地方公共服务和公共物品。地方政府既是伙伴关系的发起者，也是资源的分配者。私人企业在区域公共管理中主要活跃在市场的结构中，例如产业、商业活动等。私部门在区域产业发展和商业活动中可以通过公私合伙的形式与公共部门合作，从而结成合作伙伴关系。

第一，政府购买公共服务：政府与民间组织建立伙伴关系的基础和前提。公共服务外包是建立政府与民间组织合作伙伴关系的基础和前提。在上述案例中，自治区绩效办负责自治区本级及各设区市的机关绩效考评工作。这项工作的主要内容就是由绩效办牵头，组织协调各市各有关单位以及各类服务管理对象、城乡居民以及人大代表、政协委员等通过如下渠道有序参与：一是通过电话访问方式，由服务对象、企业人员、各级干部职工等对各市和区直机关年度工作进行满意度评价，对指标考核中一些难以定量考核的效率、效果指标，也通过电话访问方式，由项目受益群体、服务对象、基层工作人员等对有关工作的质量和效果进行专项满意度评价。二是通过问卷调查方式，邀请各市人大代表、政协委员以及区直机关系统内干部职工对各市和区直机关年度工作进行满意度评价。三是社会公众通过来信来访、登陆网站、发送电子邮件等方式对各市各部门提出意见建议。由于绩效考评民调工作涉及面广，工作量大，时间要求紧，专业性和敏感性很强，限于自身力量以及考评客观公正性等方面的原因，绩效办更多地着力于方案设计、实施监控、结果分析等方面，而将2015年度自治区绩效考评社会评价项目采用单一来源采购方式由有关民调机构具体负责实施，即将电话访问、问卷调查等具体工作则委托相关专业民调机构负责实施。

第二，选择正确的合作伙伴。在确定了政府购买公共服务的基础上，接下来就是选择正确的合作伙伴。寻找最好的潜在伙伴就是要决定他所提供的哪一种资源对政府工作最为有效。选择正确的伙伴关系必须注意文化兼容性、经营能力、新近顾客、邻里纽带以及合法性五个方面的问题［19］58。

在上述案例中，自治区绩效办考察了区内能够承担民调工作的单位，包括政府统计部门及其下属单位（如国家统计局广西调查总队、自治区统计局社情民意调查中心）、高校实验室（如广西财经学院CATI市场调查实验室）、国有企业（如南宁邮政公司）以及其他调查研究机构（如零点公司、央视索福瑞）等。绩效考评工作开展以来，先后与区内的很多机构单位进行了联系沟通，一些单位因种种原因难以进行合作：民间调查机构在广西开展业务少，影响力有限，且联系方式不明；调查总队以实施问卷调查为主，耗时长、层次多，费用偏高（费用超过30元/样），加上其业务工作多，自身意愿不强；财经学院的CATI实验室项目开展不多，人员素质、实施时间、自身专业水平等仍有不足。与这些单位相比，自治区统计局民调中心以及南宁邮政公司各自具有一定优势，积累了较为丰富的民调工作经验，在工作质量、信息安全、调查费用等方面比较符合要求。经过认真筛选、反复谈判和几年的实际操作，自治区绩效办与这两家单位已经形成了较为稳定的良好合作关系。因此，自治区绩效办建议将2015年度民调项目仍将委托统计、邮政民调机构负责具体实施。

第三，伙伴关系的管理：合同制治理。“当政府越来越依赖第三方提供服务时，其绩效也会更加依赖于管理各种伙伴关系并让合作伙伴们承担责任的能力［19］19。”公私合作伙伴关系的管理主要是一种合同管理。这是因为，在公私合作伙伴关系的合约安排中，合同既是公共部门和私人非赢利部门结成合作伙伴关系的基础纽带，也是管理政府与私人部门伙伴关系的依据。政府与私人部门的合作伙伴关系的建立、运作还是改变，都离不开合同。无论是作为公共服务购买主体的政府还是作为承接政府购买服务的主体的社会组织，都必须依赖合同来履行他们的责任。而一个好的公共合同涉及经济、效率、有效性、回应性、责任性和平等因素进行复杂的平衡［10］14。

结语

随着政府改革的深入和新的公共管理理念的引入，政府向民间组织购买公共服务从地方试点和创新到一种全国性的制度设计，为政府与民间组织的伙伴关系留下了空间。民间组织和政府部门各自在组织特征上的优势和不足，决定了二者间建立伙伴关系具有必要性［20］，而这种伙伴关系的建构也可以促进政府与民间组织的有效合作。在中国，伴随着政府改革和政府职能转变，特别是治理理念的引入和普及，传统的由政府大包大揽的政府管理模式开始向公共治理模式转型，多元公共治理主体成为公共服务的生力军。政府开始向私人部门和民间组织购买公共服务成为一种新趋势。经过近20年的发展，政府购买公共服务已经扩至居家养老、医疗卫生、社工服务、行业性服务等领域。但是，在实操中，我国地方政府购买公共服务的承接主体大多为具有依附关系的政府下属的单位或团体，购买方式大多是非竞争性购买。在公共服务外包的大背景下，如何确保一个竞争性市场的存在，以保证公共服务效率和质量［21］，仍然是一个值得关注的问题。

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