海南省财政国库支付局课题组

党的十八届三中全会作出了全面深化改革的战略部署，明确“推进国家治理体系和治理能力现代化”的总目标，提出“建立权责发生制的政府综合财务报告制度”［1］的改革要求。笔者尝试在分析两者关系的基础上，针对当前我国政府财务报告制度现状，就构建权责发生制政府综合财务报告制度，推进国家治理现代化的有关问题进行探讨。

一、构建权责发生制政府综合财务报告制度对推进国家治理现代化具有重大意义

20世纪70年代以来，部分经合组织（OECD）国家兴起了旨在建立“以市场为基础的公共管理，最大限度地重视国家资源的使用效率”［2］的新公共管理改革，也称为“新公共管理运动”，并引入了与之相适应的权责发生制政府财务报告模式。实行权责发生制政府综合财务报告制度逐渐成为许多西方发达国家的通行作法，为其提升管理效能，提高决策服务能力促进国家治理现代化提供了强有力的支撑。

一是建设绩效型政府的必要条件。国家治理能力现代化体现在政府、市场、社会的良好互动中，各司其职，各尽其能，资源配置趋于最优，因此政府也需要讲绩效。李建发、陈志斌认为，要使政府机构或官员在行使受托治理行为时的公共选择和决策符合公共利益，就必须对政府决策和资源运用情况进行客观真实的计量、记录和报告［3］。构建权责发生制政府综合财务报告制度，是提升政府治理能力的“催化剂”，能够准确归集政府运行成本，合理反映政府各项费用，科学评价政府运营绩效，有利于控制政府运行成本，减少政府费用开支，提高政府管理效率和决策能力，实现公共资源的有效配置，为建立绩效型政府夯实基础。

二是建立现代财政制度的迫切要求。财政是国家治理的基础和重要支柱［1］，建立现代财政制度是推进国家治理能力现代化的重要举措。而构建权责发生制政府综合财务报告制度，可全面确认、计量政府资产和负债，能够完整、准确反映政府财务状况，有利于政府加强资产管理和债务风险防控，科学开展政府信用评级［4］，准确编制财政中长期规划，提升政府财政财务管理水平，确保政府财政的可持续良性运转，是现代财政制度的顶层设计和核心内容。

三是建设法治政府的内在需要。现代化治理的本质是法治。法治国家的核心是法治政府，依法治国需要依法治财，依法治财必须依法公开政府财务信息，而公开政府财务信息必须推进政府会计与财务报告制度改革［3］。建立权责发生制政府综合财务报告制度，不仅能够为依法公开政府财务信息提供数据支撑，保障社会公众的知情权和监督权，还有利于提高政府工作透明度，增强政府公信力和执行力，从而推动转变政府职能，促进法治政府建设。

二、我国现行政府财务报告制度难以满足国家治理现代化的要求

目前，我国政府实行以收付实现制为核算基础的财务报告制度，为强化预算执行和管理发挥了积极作用，但随着社会、经济的发展，政府职能的转变，其弊端日益显现，已远远不能满足国家治理现代化的要求。

一是难以准确反映政府的运营绩效。推进国家治理现代化，实现公共资源的有效配置，需要基于综合绩效的问责和高效的政府内部管理，这要求政府必须能够准确核算自身提供公共产品和公共服务的成本和费用，否则便无从谈起。由于我国现行的政府会计(预算会计)制度体系主要以收付实现制为核算基础，所编制的政府财务报告侧重于反映政府预算执行结果，无法准确归集、反映政府提供公共产品和公共服务的成本及费用，政府的运营绩效难以评判，不利于政府更好地履行公共受托责任。

二是不能真实反映政府的财务状况。长期以来，无论是财政总预算会计制度还是行政事业单位会计制度，所反映的政府资产信息都不完整。财政总预算会计不核算政府拥有的固定资产，新的行政单位会计制度出台之前，行政单位的无形资产、受托代理资产、政府储备物资和公共基础设施并未入账，2014年起实施的新制度开始设置“无形资产”“受托代理资产”“政府储备物资”和“公共基础设施”等会计科目，要求将原未入账的有关资产补记入账，但由于资产管理信息不健全、资产成本难以确定等原因，许多资产没有得到真实完整反映，大量的相关资产至今仍游离在账外。此外，政府财务报告所反映的政府负债信息也不全面，大量的直接隐性负债和或有负债未纳入报告范围。如社会保险基金的支出缺口、地方政府提供的担保事项等。以上种种，造成政府财务报告所反映的财务状况不实，政府无法准确掌握自身的“家底”。

三是无法为政府决策提供科学完整的财务信息支撑。我国目前实行的是决算报告制度，迄今尚未建立完善的政府财务报告制度，还未能提供完全意义上的一级政府综合财务报告。各级政府每年三月份之前提供给人大和政府高层决策者的“政府预算执行情况报告”，只反映上年度预算收支情况，未提供政府财务状况的相关信息；每年六月份提请本级人民代表大会常务委员会审查和批准的上年度本级政府财政总决算报表和部门决算报表，虽然包含了资产负债等信息，但这两份报表之间并未进行汇总合并和抵销，未能形成一份完整的政府综合财务报告，对政府的决策未能发挥应有的作用。

三、加快建立政府综合财务报告制度是推进国家治理现代化的必由之路

2014年底我国出台了权责发生制政府综合财务报告制度改革实施方案，制定了一系列改革措施，出台了相关制度文件，开展试编试点工作，取得初步成效，但要全面构建权责发生制政府综合财务报告制度，推进国家治理现代化建设仍任重道远，需着力加强以下几个方面工作。

（一）统一会计制度夯实政府综合财务报告编制基础

2015年10月财政部出台了《政府会计准则——基本准则》，明确我国政府会计实行“准则+制度”的规范模式和“预算会计+财务会计”的核算体系。近年来，针对不同的行业特点，财政部先后修订出台了《高等学校会计制度》《医院会计制度》《事业单位会计制度》《行政单位会计制度》《财政总预算会计制度》等分行业会计制度，满足了财政、各部门和单位的不同需求，但因这些制度的会计规范不尽相同，对经济业务或事项的权责制处理方法存在差异，造成会计信息口径不一，差异难以消除，汇总合并难度较大。尽管《政府会计准则——基本准则》对政府会计主体、核算基础，以及会计要素定义、确认和计量原则等基本问题和要求作出了统一规定，但制度层面不同所带来的会计信息差异仍难以消除。因此，应打破不同行业、部门的制度体系藩篱，建立统一的政府会计制度。考虑到财政总预算会计核算的特殊性，可先对行政、事业单位会计制度（包括高校、中小学、医院等行业制度）和国有基本建设单位会计制度进行整合，待时机成熟后再将财政总预算会计制度并入，最大限度统一政府会计制度。

（二）完善政府综合财务报告编报机制

一是完善政府资产负债的清查核实工作制度，建立公共资源、基础设施、储备物资等政府资产资源和政府各类隐性负债的长效管理机制，补齐政府综合财务报告编报内容上的短板。二是借鉴现有的决算编报系统，探索建立决算报告与财务报告同时布置一并编报的工作机制，增强两个报告编报工作的相互衔接性，提高政府财务信息的整体质量。条件成熟时，研究参照企业作法，通过改进《现金流量表》设置来满足预算管理信息的需要，将决算报告并入政府综合财务报告当中集中编制，提高政府财务报告的完整性和可读性。

（三）加强政府综合财务报告分析应用

一是要兼顾政府及其部门和外部使用者的需要，构建体系完整、分类清晰、使用方便的政府综合财务报告分析指标，为编好用好政府综合财务报告的有效使用提供技术支撑。二是要改革对地方政府及其部门的绩效评价制度，增加政府（部门）财务运行情况的考核指标及其权重，充分利用权责发生制政府综合财务报告所提供的，反映精确、配比合理的运行成本、资产负债管理、财政可持续性等信息，科学评价政府及部门的届期治理绩效。

（四）加快推进政府财务公开，解除政府公共受托责任

政府财务报告公开制度，主要是对政府财务报告公开的主体、对象、内容、形式、程序、时间要求、法律责任等作出规定［5］。现代化国家的一个重要特征是民主，社会公众参政议政程度高，尤其关注政府的“账本”。政府应当回应社会关切，尽快建立健全政府财务报告公开制度，及时公开反映政府“家底”和履职情况的政府综合财务报告，满足公众的知情权，促进公众监督作用发挥，倒逼治理能力和水平的提升。

[1]中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[N].人民日报,2013-11-16.

[2]李定清.政府治理视角下的政府会计改革研究[R].2013年度重庆市社会科学规划项目，2013.

[3]李建发，张国清.国家治理情境下政府财务报告制度改革问题研究[J].会计研究，2015(6).

[4]财政部国库司有关负责人就印发《政府财务报告编制办法（试行）》等三项制度答记者问[EB/OL].财政部网站，2015-12-10.

[5]刘昆.充分发挥政府会计准则委员会作用合力推进政府会计改革[J].预算管理与会计，2016(2).