文/郭伟和 丰宝宾

城市最低生活保障政策瞄准效果研究
——基于“中国城乡困难家庭社会政策支持系统建设项目”的数据分析

文/郭伟和 丰宝宾

国务院于1999年9月颁布了《城市居民最低生活保障条例》，推动了我国城市最低生活保障制度的建立。2007年国务院又颁布了《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》，我国最低生活保障制度从城市拓展到农村。近年来，最低生活保障制度的救助水平不断提高，截至2014年底，全国共有城市低保对象1026.1万户、1877.0万人，全年各级财政共支出城市低保资金721.7亿元。2014年全国城市低保平均标准411元/人、全国城市低保月人均补助286元。但是，现阶段我国最低生活保障制度的瞄准偏误问题却一直广受各界争议。本文希望通过对民政部政策研究中心“中国城乡困难家庭社会政策支持系统建设项目”数据进行二次分析，力图以量化研究的方式探讨如下几个问题：影响城市低保制度瞄准目标的对象资格条件因素有哪些？影响城市低保制度瞄准目标的政策实施要素有哪些？影响城市低保制度瞄准目标的工作人员素质有哪些？

数据、变量与假设

民政部政策研究中心自2008年起开展了“中国城乡困难家庭社会政策支持系统建设”研究项目。本文将利用2011年城市困难家户个案所在社区工作人员的问卷调查数据对影响低保政策的瞄准因素进行分析。2011年城市困难家户个案调查数据与其他年份数据比较质量较高，其覆盖辽宁、山东、山西、湖南、甘肃、重庆、江苏、江西、陕西、安徽、贵州、河南12个省市，共得有效个案6229个，在与社区数据库合并后，经筛选得到有效样本共5464个，涉及53个区县。

本研究的因变量为城市低保家户个案是否被瞄准，为（0，1）变量。研究利用民政部规划财务司公布的历年统计数据与历年城市困难家户数据库，计算出调查所涉地级市的年度瞄准率。具体来说，先利用城市困难家户数据库计算出不包含政府救助收入的“家庭总收入”，之后用“家庭总收入”除以“家庭总人数”得到“家庭人均收入”，然后将“家庭人均收入”与相应时间段内的所在地级市的“低保线”进行比较，测算出个案是否被瞄准。在操作中，考虑到历年统计数据样本存在的差异，我们对数据进行了进一步的区分，区分出接受低保救助的群体、未接受低保救助的群体并分别计算瞄准率，并将瞄准区分为救所应救、不需未救，将未瞄准区分为救不应救、需而未救。经筛选进入回归分析的2011年数据中共5464个个案，其中4610个个案为瞄准个案，瞄准率为84.37%；854个个案是未瞄准的个案，未瞄准率为15.63%。

自变量。根据前文研究假设本文主要界定出三组自变量。第一组自变量是有关家户致贫因素特征的变量。我们主要用三个指标对贫困家户特征进行刻画，即家庭上学人口数量、家庭病残人口数量、家庭老龄人口数量；另外，我们也将教育支出与医疗支出作为反映家庭负担特定原因的指标，引入模型进行回归分析。第二组变量涉及对低保执行过程的测量，问卷中涉及对低保宣传、低保审核的题目与低保瞄准存在逻辑上关联。第三组变量涉及对低保工作人员特征的测量，由于在城市家户问卷中并没有专门对城市低保工作人员特征进行测量的题目，因此我们使用城市社区数据库，并把低保工作人员个体特征指标聚合成区县级低保工作人员的平均指标，获得了一组低保工作人员在区、县层面的平均指标：平均教育年限、平均工作时间、长期雇用工作人员比例、平均培训时间、自我评价得分、核查效果自我评价的均值、季度核查低保比率、低保家庭了解程度的均值等。

假设1：家庭负担特征在基层低保政策执行中易成为识别低保目标群体的指标，从而影响低保家户瞄准，且负担越重低保家户越容易被瞄准。家庭负担特征又可以分为两个层面，一个是反映劳动能力的人口学特征，另一个是反映家庭特定支出的负担特征。因此，假设1可分为两个子假定，一方面仅仅考虑家庭成员的劳动能力的人口学特征，可以推出假设1.1：家庭中不具有劳动能力的人口数量会影响低保个案瞄准，不具有劳动能力的人口越多，个案越容易被瞄准。另外，近年来对支出型贫困的重视，认为家庭特定支出会导致一些收入高于低保线的家庭陷入贫困状态，由此推出假设1.2：城市困难家庭特定支出的金额会影响低保个案的瞄准，且金额越高低保个案越容易被瞄准。

假设2：低保政策执行制度条件会对低保个案的瞄准产生影响，制度执行得越好，个案越容易被瞄准。具体而言，这一假设涉及两个方面，一个方面涉及低保工作程序，包括低保宣传、低保核查制度等；另一方面涉及对低保工作人员的激励机制及其自身业务素质，包括职业保障、就业待遇、工作培训、工作熟练程度和胜任能力等。为此，我们提出两个涉及政策执行的假定，假设2.1：越严格依照制度规定的程序执行低保制度，则城市贫困家庭在低保政策执行中越容易被瞄准；假设2.2：低保工作人员职业保障和职业素质越好，则城市贫困家庭在低保政策执行之中越容易被瞄准。

模型与解释

（一）家庭负担特征对城市低保个案瞄准的影响

我们将家庭学生数、家庭病残人数、家庭老年人口数、教育支出以及医疗支出引入模型，运算结果发现，家庭学生人数、家庭病残人数、家庭教育支出对于个案的瞄准都有显著影响，P值分别小于0.05、0.01和0.001。但是家庭老年人数和家庭医疗支出两个变量对于个案瞄准概率没有影响。具体来言，家庭每增加一个学生，低保家庭个案被瞄准的发生比大约上升23%（e0.204-1=0.23）；相应的家庭病残人数每增加一人，则个案瞄准的发生比上升31%（e0.271-1=0.31）；教育支出每增加1000元，个案瞄准的发生比下降20%（e-0.224-1 =-0.2）。 这表明，就家庭人口特征来言，2011年我国城市低保救助的资格条件主要受家庭学生人数和病残人数两个条件的影响，老年人数不是主要考虑因素。这部分验证了假设1.1。统计上的数据也与城市家庭社会保障特征相符，城市大多数老年人享受养老保险，所以家庭老年人数并非是导致城市家庭困难的关键因素。另一方面，城市虽然实行义务教育和城镇职工医疗保险，但是各种市场化教育收费和自费医疗项目仍然是影响城市家庭困难的主要因素。令人担心的是，家庭教育支出与家庭医疗支出两个反映支出型贫困的指标对于城市低保家庭瞄准的影响，两者统计值皆为负值，且教育支出变量影响显著。这驳斥了我们的假设1.2。家庭教育支出对城市低保的瞄准期望值的影响取负值，从经验判断来看这是由于处于贫困线边缘未获得低保救助的群体，相较于获得低保救助的群体虽然实际负担较重，但因为低保执行过程之中不考虑支出型贫困，因此家庭教育支出未能对瞄准产生正向显著影响。同样，家庭医疗支出在模型中没有显著影响，进一步说明我国低保救助的瞄准机制和城市家庭的医疗支出没有相关性。它不考虑家庭医疗支出的实际负担，仅仅考虑病残人数，因此并不能准确反映家庭支出型贫困的状况。

（二）低保政策执行因素对城市低保个案瞄准的影响

我们在模型之中加入测量政策执行的变量，即低保执行过程中的低保宣传方法、低保资格审核方法。回归结果发现，在低保宣传过程之中，能够接受入户宣传低保政策的家庭与未接受入户宣传的家庭相比，个案瞄准发生比增加25%（e0.221-1=0.25）（p=0.032）。而在低保政策执行过程之中，经历入户低保核查的家庭与未经历入户低保核查的家庭相比较，个案瞄准发生比能够上升50%（e0.408-1=0.50）（p=0.009）。上述结果验证了假设2.1，即越严格依照制度规定的程序执行低保制度，则城市贫困家庭在低保政策执行中越容易被瞄准。因此在现阶段低保政策执行之中应当加大对于低保宣传、审核的过程控制，对于较为贫困的家户进行入户宣传、审核。这一方面说明，现阶段政策执行能够通过程序控制来实现对于城市低保个案的瞄准。但是进一步对程序所涉及的内容进行考量，我们发现能够影响低保瞄准机制的不是通过形式化审核手段，而是通过入户宣传、入户核查等实质性审核手段。另外需要说明的是，广受关注的低保对象的社区公示手段，因为几乎已经是普遍实施成为一个常量，因此未被纳入回归分析，社区公示制度能够动用社区的力量对低保对象的资质进行审核与监督。

（三）低保工作人员职业保障和职业素质对城市低保瞄准的影响

在模型中我们引入基层工作人员素质层面的变量进行分析，我们发现，对城市低保影响最为显著的是工作人员的自我胜任能力评价，P值小于0.01。工作人员自我评价指数每上升一个单位，个案瞄准发生比下降63%（e-1.005-1=-0.63）。其次对城市低保瞄率产生影响的是工作人员对低保家庭的了解情况，P值小于0.05，这一综合指标每上升一个单位，则个案瞄准发生比上升176%（e1.015861-1=1.76）。再次，在P值小于0.1的显著性水平之下，对城市低保家庭瞄准产生影响的是雇佣体制和培训时间。长期雇佣比例每上升一个百分比，则个案瞄准发生比上升98.3%（e0.6846806-1=0.983）；平均培训时间每增加一天，则个案瞄准发生比上升0.9%（e0.009372-1=0.009）。其他有关工作人员教育程度、工作时间、对核查效果的评价、季度核查比率等因素对低保瞄准均无显著影响。这也部分验证了低保工作人员职业保障和业务素质的假设2.2。

在上述有显著水平的影响指标中，值得关注的是低保工作人员的工作胜任力的自我评价，因为其所产生的影响为负向影响，这表明工作人员越是自我评价高，越会降低城市低保个案的瞄准期望值。这值得我们进行进一步研究。我们使用社会救助服务人员调查问卷题目b9对低保工作人员自我评价进行测量，题目为“你认为自己现有能力是否能否胜任现有工作”，答案包括“完全能够胜任、能够较好胜任、基本胜任、勉强胜任和还不能胜任”五个选项。回归统计结果在某种程度上意味着越是自我感觉良好的工作人员，会导致低保政策的瞄准期望值降低，或者说低保工作人员工作越熟练，则低保对象的瞄准率越低。这背后的原因到底是什么有待深入调查研究，根据推测，可能的原因或许是工作胜任力越高，表明工作人员越熟悉政策，这样他/她的自由裁量权增大，进而有可能依据自己的偏好执行政策，导致偏离政策目标。当然，偏离政策目标产生的效果是好是坏，更是一个需要进一步研究的话题。

而工作人员对低保家庭的了解程度、工作人员的雇佣制度和培训时间三个指标，对于城市低保救助的瞄准有显著正向影响，这进一步说明，提高城市低保救助的瞄准程度，应当保障低保执行人员的工作条件、增加其培训时间以及提高低保工作人员对低保家庭的了解程度。这进一步涉及对现行“街道-居委会”体制的讨论。现阶段，街道具有比较明确的制度定位，工作人员具有明确的制度身份，但是居委会一方面在制度上被定位为城市社区居民自治组织，但是在实践之中居委会则主要接受其所在街道的领导，协助街道落实各项政策，且居委会的工作人员相当一部分为街道的雇员。但是与街道工作人员作为国家工作人员具有明确的制度身份不同，居委会工作人员多为街道雇佣，工作待遇低而且身份不明确，更遑论实现队伍的专业化。而且，许多居委会工作人员虽然在名义上有分工，有专门的负责社保和城市低保的工作人员，但是实际上因为职业保障和待遇较低，居委会工作人员轮岗和流动率比较高，这都影响城市低保政策基层执行人员的职业素质。根据本研究的发现，从提升政策实施效果角度，我们建议应当明确街道居委会工作人员中特定的低保政策执行人员的职业保障，另一方面也应当通过培训等手段提升基层低保政策执行人员的业务素质，从而更好地落实政策实施。

结论与讨论

习近平总书记2013年11月在湖南湘西考察时，首次提出“精准扶贫”；2014年10月在首个“扶贫日”之际做出重要批示时，第一次提出了扶贫应“注重精准发力”。2015年11月在中央扶贫工作会议上，习近平进一步提出，“脱贫攻坚已经到了啃硬骨头、攻坚拔寨的冲刺阶段，必须以更大的决心、更明确的思路、更精准的举措、超常规的力度，众志成城实现脱贫攻坚目标”。习近平指出，“要解决好‘扶持谁’的问题，确保把真正的贫困人口弄清楚，把贫困人口、贫困程度、致贫原因等搞清楚，以便做到因户施策、因人施策”。

社会救助是中国扶贫战略中的重要措施之一，李克强总理在2013年10月30日的国务院常务会议讨论建立健全社会救助制度时，提出“建立健全社会救助制度，事关困难群众基本生活和衣食冷暖，是一项保民生、促公平的托底性、基础性制度安排”。最低生活保障制度是社会救助制度中最为基础的一项救助制度。而且，当前我国最低生活保障资格又是其他专项救助资格的基本依据，其他救助制度与最低生活保障制度捆绑执行，即只有享受最低生活保障的家户才有可能享受其他各项救助制度。所以最低生活保障制度的瞄准问题十分重要，它是涉及我国社会救助制度能否发挥李克强总理所说的托底作用的关键枢纽。

本文通过对民政部政策研究中心“中国城乡困难家庭社会政策支持系统建设项目”2011年城市调查数据库的分析发现，虽然中国城市最低生活保障制度的瞄准率整体上已经达到很高的水平，但是对于应保未保对象还存在较大的遗漏现象。这一现象的主要原因在于城市低保对象的资格认定标准仅仅考虑的是反映家庭收入水平和劳动能力的指标，没有考虑支出性贫困，导致了一些因病支出或者教育支出等原因产生的困难户难以被低保制度所瞄准。另外，我们发现，影响城市低保瞄准率的显著因素在于入户宣传和入户核查因素，以及基层低保工作人员的专业知识和工作保障问题。这一发现为我们指出了当前我国的低保实施过程需要改进的方向。为了提高低保的瞄准率，我们应该加大入户宣传和如何核查，把那些应保未保的对象识别出来，提升精准救助，而不是一般性的宣传和依靠群众监督。另外，为了提升基层低保工作人员的责任心，我们应该在基层社区设置专业化的低保工作岗位，保障专门的业务培训和工作条件，而不能仅仅依靠他们的经验和自我感觉。

需要说明的是，本研究是利用现有数据库的二手分析，限于研究数据和研究伦理，无法深入比较不同地区的具体政策执行因素的差异性；也限于定量研究方法，无法深入分析街居层面政策执行人员的行动逻辑。这些都是未来研究设计和研究方法需要进一步改进的地方。

（郭伟和系中国政法大学社会学院教授，丰宝宾系北京大学社会学系博士生；摘自《社会建设》2016年第5期）