苗曾志

摘 要：在新型城镇化的建设过程中，首要开展的一项工作就是对部分农村集体土地的征收，这一现象在城郊接合部表现最为突出。土地征收是2004年《宪法》修正后的新词汇，是伴随城镇化发展而提上日程的政策课题。然而在实践中，由于我国长期以来城乡土地二元体制的历史状况与现今城镇化建设中城市对于建设用地的迫切需要之间存在一定的矛盾，加之目前土地征收的相关法律法规未能配套跟进，政府与农民之间缺乏良好的沟通对话机制，导致土地征收过程中出现一系列问题，突出的表现就是一些地方村民抗征拒拆的不合作行为。这些非制度性的公民参与反映了我国土地征收在政策施行过程中缺乏对农民诉求的回应机制，或者说农民群体没有利益表达的合法途径和相应的救济渠道，无法通过制度性参与来表达自己的诉求和维护自己的利益。因此，本文以新型城镇化为背景，着眼于土地征收中的公民参与问题，从公共政策过程的角度入手，探讨和构想公民参与的合理机制，试图为我国农村土地征收政策的顺利实施提供一定借鉴。

关键词：新型城镇化；土地征收；公民参与

农村土地征收在性质上是农村土地的集体所有转变为国家所有，在这一过程中农民失去他们赖以生存的物质生产资料以及与其相联系的一系列土地权益，成为游离于城乡之间的特殊人群。如果土地征收中缺失合理的参与机制，农民就无法有效地进行利益的表达和权利的行使，再加上全国各地没有统一的补偿规定，某些地方的补偿标准不明确不细化，因而极易出现农民利益受损的情况。

1 研究背景

一方面是城乡土地二元体制的制度背景。中国的土地征收问题具有其特殊性，国情矛盾制约下的集体农地均分形成了现有的家庭联产承包责任制，这种小农经济内部化的土地收益分配制度决定了我国截然不同于西方的工业化发展道路。我国的城市土地归国家所有，农村土地归集体所有，在早期的工业化发展战略下，国家以牺牲农业效率为代价来积累工业化所需资金，形成了城乡分割、矛盾对立的城乡二元结构社会经济体制。这一制度的基本特征是：城乡呈现二元的土地权利及价格体系。尽管中华人民共和国宪法规定，我国城市的土地归国家所有，农村的土地归集体所有，但同是土地公有制，二者并非同权同价。

另一方面是新型城镇化建设的社会背景。新型城镇化的基础是农村土地的城镇化，这意味着农村部分土地用途的转变，将农村集体土地收归国有后，再转为各类城乡建设用地，以满足土地市场的需要，其中也伴随着土地增值。

2 选题意义

作为实现公民民主权利的概念来讲，公民参与在社会生活中发挥着不可替代的重要作用，影响着民众对政策的认知，关系着民主政治的进程。

一是实现政府与公民双向互动，有利于土地征收政策的调适与执行。

公民参与的过程实际上也是对政府行为的反馈过程，政府一边依法推行政策，公民一边参与反馈效果，实现双方的同步互动，体现出以人为本的多元合作的治理理念，也恰好实践了国外学者提出的政策互动理论模式。

二是加强政策的合理化合法化，有利于减少政府官僚主义和腐败现象。

公民参与机制的导入使政策过程吸收了民意，集中了民智，兼顾了形式民主与实质民主，加强了政策的科学性与民主性，促进了政策的合理化与合法化。公民在参与政策、表达诉求的时候，可能就会形成对政府形象的认知。从征地前的信息公开到征地中的民主协商再到征地后的批评建议，所有环节都有公民参与的身影，从而杜绝滥用职权或者偷梁换柱、中饱私囊等腐败现象，有助于遏制官场“四风”。

3 农村土地征收中的公民参与现状分析

（一）公民参与的范围较小

一项调查数据顯示，某地区600多户被征地农民中，完全由村民个人与相关部门商定的仅占据2.52%的比例，由上级政府统一规定的占据59.87%的比例，由村集体和政府商定的占据32.44%的比例，由村集体和企业商定的占据5.17%的比例[1]（见表3-1）。这些数据揭示了公民在土地征收中的参与问题：农村的土地征收多数由政府主导，有些地方的土地征收方案，甚至没有与被征地农户协商就直接批准。

表3-1 被征地农民的参与范围情况调查统计

选项 样本数 比例%

上级政府统一规定 382 59.87

村集体和政府商定 207 32.44

村集体和企业商定 33 5.17

村民和企业商定 16 2.52

合计 638 100.00

（二）公民参与的程度较低

调查数据表明，农民对于征地过程的参与处于被动地位，某区638户受访农户中“被强迫”土地征收的占据30.25%的比例，24.77%的农户表示自己的土地被征收是由于“被说服”，只有不到一半的农户表示是“自愿”被征用土地（见表3-2）。究其原因，除了缺乏参与渠道之外，公民参与意识的淡薄也是不可忽视的一项重要因素。“自愿”被征地的公民所呈现出的只是在满意补偿方案的基础上的一种顺从心态；而“被强迫”征地和“被说服”征地的公民则是在利益博弈中处于缺失话语权的一种妥协境地。对于土地所有权不明而遗留的归属问题、土地利用类型不清而产生的增值收益问题、以及补偿分配方式不定而形成的“公共利益空间”，失地农民缺乏维权的意识和能力[2]。

表3-2 被征地农民的参与程度情况调查统计

选项 样本数 比例%

自愿 287 44.98

被说服 158 24.77

被强迫 193 30.25

合计 638 100.00

（三）公民参与方式不合理

根据调研，农村公民对于土地征收的关注主要集中于补偿数额、安置方案等直接利益相关的领域，而对于土地征收的合法性与合理性问题，如征地范围、征地用途等方面关注度则不足，由此导致公民与征地主体的协商或争议多发生于征地之后。这种情况实质是事后补救式的参与，即在土地征收最为重要的决定程序中缺乏公民参与，参与的意义变成与政府讨价还价试图提高补偿标准，使自己能够获得稍微多些的补偿[3]。

近年来，各类新闻报道中的群体性上访事件出现频率较高。一项来自于国家信访局的数据显示，土地补偿纠纷的比例高达84.7%，这些因为征地拆迁而引发的纠纷，折合成具体数字为400万件左右[4]。同时，国务院发展研究中心农村副部长刘守英通过整理和分析2003年至2012年期间国内媒体公开报道的116个被征地农民和群体性事件，发现农民采取极端行为方式拒绝征地的事件为67起，占据57.76%的比例，采取正当方式的很少，只有少数选择举报、报警、向法院起诉等方式。[5]可以说当前土地征收的纠纷屡见不鲜，并且公民与政府之间缺乏重要的对话桥梁。

4 农村土地征收中公民参与问题的原因分析

农村土地征收的政策施行过程中是受到政策主体、政策本身、利益群体以及社会环境等多方面因素影响的。因此我们在进行原因分析的时候也需要考虑相应的因果联系，包括政府主体、制度平台、公民自身、历史环境等要素。

（一）从政府主体的角度来分析

1.地方政府的征地程序不规范

我国虽然有相关的土地征收法律规定，但是大多流于形式，在农村的可行性不高。各级政府利用市场主体的身份用行政强制手段剥夺农村集体土地所有者与直接征地企业的联系，并未严格依照法律规定的征地程序进行土地征收。

2.省级政府的监督管理不到位

对于地方政府的征地程序以及用地单位的土地使用情况缺乏有效监管，土地未能严格依照法律规定的程序和条件进行征收，甚至很多已经被征收的土地，往往是没有法律批文或者没有后期完善的利用方向。即使被重新审查和批复，也常以事后补办手续为解决办法，最终实现征地占地的“合法化”[6]。

（二）从制度平台的角度来分析

1.缺乏明确的利益表达途径

我国《土地管理法》第48条规定：“征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当发布公告，并听取被征地农村集体经济组织和农民的意见。”这项条款本身意味着，农民并没有参与征地协商的权利，对于土地所有权的变更也是无权过问。虽然方案确定后可以行使部分权利，但在方案制定时却处于弱势地位，只能听任政策自上而下传达[7]。

2.缺乏有效的权利救济方式

现行土地管理法律法规的规定与《行政复议法》和《行政诉讼法》规定是存在矛盾的，根本原因是现行土地管理法律法规对征地补偿安置行为的定性模糊。

（三）从公民自身的角度来分析

1.公民参与的意识不强

在农村的现实生活中，基层政府与民众之间的对话与交流并没有太多，征地之前没有积极的动员说明，征地之时以签合同填协议为主要任务，征地之后对于农民的补偿与安置关怀不够。其结果就是降低了公众参与的热情，打击了公众参与的信心，甚至使公众失去对政府的信赖。

2.公民参与的实践不足

企业的目标毕竟是追求利润，不在意参与能力高低；而政府及相关部门则采取精英决策模式，很多公民被拒在参与的门外，立法、公共预算、城市规划等需要专业知识才能参与的实践就距离公民更遥远了[8]。这对参与能力的培养来说是很致命的。所以，通过增加参与实践的机会来培育公民参与能力是十分必要的。

5 结语

城镇化建设是民生工程，而嵌于其中的各项大大小小的政策归根结底都是涉及人民群众切身利益的子系统工程。每一项政策要想征得人民群众的理解与支持，就必须建立起公民参与机制，尽管目前我国的公民参与并未形成完整的制度体系，但是有些发达地区已经作为试点正在逐步探索，这将为研究者提供一个良好的参考范本。公民参与是民主政治发展的必然过程，也是历史文明发展的必然趋势。

参考文献

[1]侯江华.城镇化进程中被征地农民的权益損害与征地纠纷--基于全国31省91村638位被征地农户的实证分析[J].西北农林科技大学学报（社会科学版），2014（12）：11-18.

[2]昝剑森.农民发展的现代困境：农民意识向公民意识的转换[J].当代世界与社会主义，2013（4）：27-31.

[3]邹爱文；许志敏.公众参与土地征收过程之完善[J].法制与社会，2015（10）：12-14.

[4]吕红星.中国征地制度亟待改革[J/OL].中国智库http：//lib.cet.com.cn/paper/szb_con/153521.html，2013-3-15.

[5]李春燕.关于集体土地征收案件的争议焦点和裁判结果的调查与思考[J].行政法学

研究，2015（1）：13-15.

[6]张宇.我国土地征收中存在的问题及对策[J].民营科技，2012（7）：13-18.

[7]王慧博.城市化进程中的失地农民与政策排斥问题研究[J].农业经济.2008（3）：4-7.

[8]陈铭霞.当前我国公民参与现状浅析[J].课程教育研究.2015（9）：23-25.