[摘要] 城中村的形成既源于城乡差距导致的穷人进城，也植根于我国严格的城市管理制度、城乡二元土地制度。传统城中村改造由政府主导，容易过于追求速度，见物不见人，耗资巨大，成为“绅士化运动”。新型城镇化是以人为本的城镇化，在政府对庞大新移民住房保障仍有困难的情况下，应探讨城中村存续下的再生策略，通过借鉴“城市针灸法”来改善城中村基础设施、提高公共服务水平，以实现原地再生。

[关键词] 城中村 存续 新型城镇化 城市针灸法 再生

[中图分类号] F291 [文献标识码] A [文章编号] 1004-6623（2016）05-0073-04

[基金项目] 国家社科基金重大项目“中国特色现代社会福利制度框架设计研究”（15ZDA050）。

[作者简介] 孙林（1981 — ），湖南邵阳人，仲恺农业工程学院人文与社会科学学院讲师，中山大学政治与公共事务管理学院博士研究生，研究方向：城市行政管理、社会政策。

一、对传统城镇化背景下城中村改造的反思

城中村是一个物与人相结合的多面向议题，其存在有合理性亦有争议性。在传统城镇化这种土地城镇化思路下，自20世纪90年代末以来，各地拉开了城中村改造序幕。在新型城镇化背景下，有必要对这种传统改造模式存在问题与实质进行反思。

（一）传统城镇化背景下城中村改造存在的主要问题

1. 改造主要由政府主导，社会力量参与不足

我国传统城中村改造，尽管通过一些个案研究概括出村委会主导、开发商主导和政府主导等多种改造模式，但这主要是基于改造具体工作概括出的结论，如果进一步深究城中村整个改造过程，发现无论是改造目标的确定，改造计划的制定，改造方案的审批还是改造进度的实施，无一例外都体现着地方政府意志。

城中村改造本质上不仅是一个生产要素重新组织与集聚的生产过程，而且是一个利益的重新协调与分配的过程，城中村改造背后有着社会公平、公正，居住权、财产权等多重议题。但在现实改造过程中，城中村改造被严格限制在拆迁补偿这样的经济议题上，在改造过程中村集体和村民凭借着手里掌握着土地使用权，尚能够作为利益相关者获得相应的利益补偿，而在此经营与生活的外来企业主和外来移民，完全被置于这场改造活动之外。

2. 改造过于追求速度，往往欲速不达

如珠海市2000年曾计划用三年时间改造完26个城中村，广州市在2000年曾计划用10年时间改造完138个城中村，北京市2005年曾计划用三年时间改造171个城中村，昆明市2008年开始先后共将382个城中村纳入其五年改造计划，郑州市曾计划到2015年完成市内228个城中村的改造任务。这种过分追求速度的城中村改造计划明显低估改造实际困难，忽视城中村存在的深层次社会基础，改造计划在现实中遇到了不少问题，不得不反复调整与修改，如广州城中村改造目标在2004年、2009年分别进行调整；昆明市改造中面临“拆得多、建得少、回迁少”等现实问题，在改造计划无法落实后的2015年不得不重新调整改造思路，用更为稳妥思路，给城中村改造“降温”。

3. 改造重物理空间轻社会空间

在我国当前城中村改造过程中，地方政府仍然普遍追求土地价值再实现和建筑景观改善这些物理与地理空间层面问题，而较少去留意村民对邻里生活需求和认同需要的生活有机性，较少去考虑其拆迁后面临的经济、社会与政治不安全感，更少考虑数倍甚至数十倍于原村民的城市新移民，因拆迁搬家而导致生活成本上升带来的无奈情绪。

4. 改造成为“项目”而非系统工程，耗费巨大难以推广

城中村改造本来是一个牵涉到方方面面的系统工程，但是在赶超型改造目标的驱动下，为了达到想象中的改造效果和预期改造目标，被化约成一个个改造项目进行分头实施，通过政府的政策优惠吸外来资本强势进入来推动城中村的快速改造，使得改造成本日益高涨，难以具备推广与复制的价值。

5. 改造成为“绅士化运动”

城中村改造是由政府主导与策划的，却表现出一定的“城市绅士化”特征。城中村的握手楼、贴面楼变成了花园式的住宅小区，变成了商业中心甚至新CBD区域，使得租金直接上升，随着中产阶级等中高收入阶层进驻，原村民尚能凭借着村民身份和宅基地使用权得到相应的补偿，但大量在此租房居住的城市新移民因此被迫搬迁却没有任何补偿甚至关心，面临着选择蜗居到更偏远，公共服务更差，通勤成本更高的城中村，还是群租到市区抑或逃离城市的新困惑。

（二）传统城镇化背景下城中村改造的实质：转移而非系统解决问题

城中村作为城市“低成本生活区”，显著降低了城市门槛与运营成本，像城市的 “生态湿地”一样滋养着城市，对工业化、城市化发挥着重要作用。城中村的出现和形成是传统土地城镇化最大的“意外后果”，成就了中国工业奇迹、城市奇迹乃至经济奇迹和体制奇迹。城中村产生和存在的背后，有着深层面的经济与社会根源，已经发展成为城市密不可分的一部分。另一方面，城中村是中国地区差距、阶层差异、贫穷差别在城市的一个集中呈现。在传统城镇化思维下对城中村改造大拆大建，关注建筑的物质形态更新，较少关心城市有机性与多样性，实质上只是在转移甚至是掩盖问题，而不是在系统地解决问题。表面上因为某一个城中村改造项目会使城市某一个点或局部景观有所改善，但其损害的是城市社会生态平衡。这种改造没有解决社会贫富差距问题，没有给因改造被搬迁的中低收入阶层更好的住房条件。

二、新型城镇化背景下

城中村改造的进一步讨论

城中村作为城市低成本生活区，已经深深嵌入城市的功能体系，成为难以割舍的一部分，传统城镇化背景下城中村改造虽然能够局部改善城市景观，但却在损伤城市社会肌理。新型城镇化提出以人为本的城市化理念，在这一背景与理念下，我们需要重新审视城中村的功能与作用，寻找一条城中村存续下的再生道路。endprint

（一）新型城镇化背景下城中村存续的必要性

从城市长期发展来看，城市离不开城中村这样的功能区。在城中村生活可能只是一部分城市新移民阶段性与过渡性生存状态，但却可能是城市永久状态。在没有建成有较高住房保障水平的福利社会之前，城中村作为城市低成本生活的功能区绝不可能消失，大拆大建的物理改造不利于城市的发展。

从短期来看，城中村的功能亦不可替代。一是短期内保障性住房覆盖率难有较大增长。新型城镇化要实现人的城镇化，要从过去单一注重城镇生产功能转到更加侧重城镇分配功能，让更多进入城镇的人能够共享城镇化红利。要将城镇基本公共服务逐渐覆盖到全部常住人口，采取廉租房、公租房以及租赁补贴等多种方式来改善农民工群体的居住条件。国家城镇化理念的升级与调整我们自然是喜闻乐见，但是据新型城镇化规划，到2020年城镇常住人口保障性住房覆盖率，仅能够从2012年的12.5%增加到“≥23%”，这样一个目标定位足够让我们保持警醒：农民工问题的解决非一日之功，绝非通过运动方式能够简单解决的，注定是一个漫长而艰难的过程，短期内农民工群体的住房仍然需要城中村。

二是短期内地方政府仍然缺乏大规模保障性住房建设的动力。在当前国家治理体系与治理架构中，中央政府在政策层面提出要解决农民工等城市新移民住房，改善其公共服务享有程度，但最终落实显然要依靠地方政府来实现。

三是现阶段有限保障性住房存在安居与乐业平衡的难题。即使假设未来政府的保障性住房有了较大幅度增长，但保障性住房地理位置的分布绝难做到像城中村那样均匀分布，保障性住房虽然可能在居住面积与硬件设施方面会有较大改善，但却会因偏僻的地理位置带来公共基础设施薄弱与公共服务稀缺，加上高昂的通勤成本，使这些城市中低收入者安居与乐业两者之间的矛盾变得更加尖锐，进而导致工作机会受限，更难以去实现梦想，实现向上的社会流动，毕竟就业而非居住才是实现社会流动的必要条件。

在可以预计的将来，城镇化过程中穷人进城是不可避免的，市场经济发展过程中阶层分化与贫富差距同样是不可避免的，在地方政府保障性住房生产动力不足、供给短缺，且难以在功能上真正满足中低收入阶层需要的情况下，城中村作为事实上的城市低成本生活区，虽然在景观上显得和城市格格不入，尽管会存在这样或那样的问题，但是在功能上已经和城市融为一体，作为城市社会肌理上的“生态湿地”对城市进行哺育与滋养，仍会像其他国家和地区的贫民窟一起顽强地存在，并成为城市重要功能区和有机体的一部分。因此城中村存续有非常强的合理性，其未来改造应该侧重机能上的改善而非物理上的消灭。

（二）新型城镇化背景下城中村再生：针灸式改造及其实践

“城市针灸”（urban acupuncture）作为一种实现城市渐进式、小规模的更新策略，是由西班牙城市学家与建筑师M . S . 莫拉勒斯（Manuelde sola Morales）结合20世纪80年代巴塞罗那城市再生战略创造的一个概念，强调城市更新是在加以仔细限制，具有短期实现可能性并有扩大影响面能力前提下的一种“小尺度介入战略”，既注重更新的直接作用直接反应，也注重对周边带动作用，其理由是认为城市皮肤与人体肌肤一样，不管粗糙还是光滑，都形成一个有特性的网络系统。城市针灸这种通过小规模改造以促进城市整体机能的思路与现代主义大拆大建这种“手术刀”式物理消灭思路形成鲜明对比。

当前虽然城中村在建筑景观、消防治安与环境卫生方面存在一些不尽如人意的地方，但其生机与活力程度显然是有目共睹的，并不存在衰败或失控问题，所以推进城中村改造最需要解决的是基础设施和公共服务不足与超载并存问题，基础设施方面譬如对现有消防通道改造与改建，对城中村管线进行安全改造，将其上下水纳入市政体系以改善城中村的居住环境；公共服务方面按照常住人口数量相应增加教育与医疗资源，以及流动人口的管理队伍配比等，在这方面广州城中村改造近年开始进行类似的实践。

广州拥有中国最典型的城中村，全市共有304条城中村，村域面积达716平方公里，占总面积7434.4平方公里的10%以上，居住着近600万人口，其中包括500万外来人员，在经历长期的改造探索以后，2012年，针对城中村改造难题与僵局，广州首次提出要对部分城中村进行试点，通过完善公共服务配套设施和局部整治改造，而不是整体搬迁的办法将其改造成城市的低成本生活区。2014年5月广州市政府常务会议上审议并通过了《广州市城中村安全隐患整治3年行动计划2014年-2016年》（以下简称“行动计划”），“行动计划”是为了遏制城中村存在的安全隐患，进一步改善城中村的居住环境，计划对广州市内的城中村进行整治。“行动计划”用 3 年时间，通过分类整治，分四个阶段完成全市城中村安全隐患整治工作，整治内容包括消防、管线、燃气、给排水、垃圾分类和网格化管理六大任务，整治类型分为全面改造和非全面改造两项，其中全面改造就先用应急的方式，对消防安全、用电安全进行整治。100 亿元的整治资金将按照“政府出一点、企业出一点、村社出一点”的思路，多渠道筹集资金，同时动员和引导经营单位和受益者承担一部分费用。广州的城中村改造新思路与新尝试虽然没有提“针灸式改造”的概念，但事实上是在践行着这一理念，有望为新型城镇化背景下我国城中村改造提供好的经验与启示。

三、结 语

城中村作为我国特色的城市低成本生活区，既源于城乡差距导致穷人进城这样的人口迁移，也根植于我国特有的城乡二元制度，是社会分化和居住分化的直接结果，城中村的存在一定程度上成就了我国的城市奇迹乃至体制奇迹。传统城镇化背景下的改造无视城中村正面功能和存在合理性，其实质是在掩盖或转移问题而非解决问题，正在撕裂城市的社会肌理。新型城镇化提出以人为本的城镇化，城中村改造必须跳出传统大拆大建改造思路，探索一条存续下的再生策略，针灸式改造不失为一种可借鉴的思路与方法。endprint

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Abstract：The urban village is due to the gap between urban and rural areas， is also rooted in our strict system of urban management， urban and rural dual land system and rural "reservoir" function， it has become the Chinese characteristics "slums." The urban village has become the "life circle" of the landless villagers， the arrival city of the new immigrants， the city's low-cost living areas， but there are shortage and overloading of infrastructure and public services. Traditional transformation of the urban village is dominated by the government， over the pursuit of speed， see things but not people， costly， become "gentrification". New urbanization is people-oriented urbanization， under the government of huge new immigrant housing security problem still powerless situation must regeneration strategy of existence of the urban village， by referring to the urban acupuncture to improve the village infrastructure， improve the level of public service， to realize the regeneration in situ.

Key words：The urban village ； Existence； The new urbanization；The urban acupuncture； Regeneration

（收稿日期：2016-06-15 责任编辑：垠 喜）endprint