鲍宗豪　王晗

[摘要] 我国诚信制度供给面临基础性制度不完善、地方诚信治理制度保障不足、激励与惩戒的有效联动协同机制匮乏“三大短板”，其原因在于诚信制度建设机制不完善、制度供给与不同利益主体需求差异等因素影响。应构建诚信制度供给的“政府主导协同”机制，发挥地方诚信治理的制度竞争力，实现守信联合激励与失信联合惩戒的部门整体运作、互联互通、协作共享，以及政府主导格局下与市场、社会的有效整合，推进社会诚信体系构建。

[关键词] 社会诚信体系 制度供给 机制优化 实施路径

[中图分类号] C913 [文献标识码] A [文章编号] 1004-6623（2016）05-0063-06

[作者简介] 鲍宗豪（1949 —），浙江奉化人，华东理工大学人文科学研究院教授，博士生导师，研究方向：文明、文化、社会现代化；王晗（1985 — ），山东聊城人，华东理工大学人文科学研究院博士研究生，研究方向：社会诚信、企业社会责任。

社会诚信体系是以诚信制度为本质的规则体系，制度供给是诚信体系建构的核心与保障。当前中国诚信制度供给面临基础性制度不完善、地方诚信治理制度保障不足、激励与惩戒的有效联动协同机制匮乏三大短板，呈现国家权威性不足和社会自主性缺乏的双重特征。探索适应中国国情的诚信制度供给机制与实施路径，是弥补诚信制度供给短缺、实现社会诚信资本①综合建构的必然选择。

一、中国诚信制度供给需破解“三大短板”

当前中国诚信制度供给正逐步接近现代市场经济的发展要求，诚信体系演化的一般规律得到了体现。然而，与成熟市场经济国家相比，仍面临诚信的基础性制度不完善、地方诚信治理制度保障不足、激励与惩戒的有效联动协同机制匮乏“三大短板”。

短板之一：诚信建设的制度性基础设施尚不完善，产权无法得到有效保护，影响了诚信的发展以及制度规则体系的构建。

当前中国诚信制度建设正处于不断强化和完善的过程中，基础性制度设施的短缺与不足是中国诚信体系演化进程中最薄弱的环节。其中，产权是推动诚信产生与发展的基础性经济制度，通过提供一种普适性的激励、约束和保护机制，可以为经济主体诚信的养成提供有力的支持和保障。当前中国保护产权的基础性制度仍然相对薄弱，民法典编纂工作尚处于起步阶段，诚信相关的基础性法律制度还存在显著的结构性空白，在一定程度上阻碍了社会诚信的发展以及诚信制度规则体系的构建。

短板之二：地方诚信制度建设发展不平衡且总体水平较低，诚信治理的制度保障不足，在国家层面配套制度安排滞后的情况下，地方难以有针对性地解决当地重点领域诚信问题。

伴随着信用产品创新、信用活动数量急剧增加、信用活动方式多元化，需要在较短时间内完成大量新的诚信配套制度供给，配套制度不及时或实施细则缺乏现实可操作性的现象就较为常见。在当前国家层面配套制度缺失的背景下，各地诚信建设发展尚不平衡，地方性诚信法规制度建设总体进展较为缓慢。地方针对个人以及企业的信用信息征集、查询、信用信息安全和主体权益保护等无法可依、无章可循、边界模糊，“红黑名单”制度的实施与管理也缺乏相应的标准依据，地方政府无法结合当地实际情况、有针对性地治理社会诚信失范问题。

短板之三：守信激励与失信惩戒的有效联动协同机制匮乏，无法实现信用信息的互联互通与交换共享，导致诚信治理的联合激励与惩戒措施无法落实。

守信联合激励、失信联合惩戒是治理中国社会诚信失范问题的关键措施，通过形成褒扬诚信、惩戒失信的制度机制，有利于提升社会诚信治理水平，营造诚实守信的社会环境。当前中国守信激励与失信惩戒的有效联动协同机制尚未建立，一方面表现为信用信息共享和使用机制尚不成熟，不少地方的信用信息共享平台建设相对滞后，另一方面，有关失信行为联合惩戒等方面的立法尚不完善，联合激励与惩戒工作缺乏明确的操作规范，信用约束和协同监管构架尚未找到最佳模式，导致激励与惩戒措施落实不到位，对失信的可置信惩戒威胁无法形成，无法真正实现有效的社会诚信资本整合。

二、诚信制度供给出现短板的根本原因

伴随着市场规模持续变化，个体偏好不断改变，制度本身的相对稳定性以及信息的不对称性会导致制度供给短缺与滞后成为一种常态。

一是利益主体共同参与诚信制度建设的协同机制尚不成熟，导致一些企业游离于诚信制度建设之外。

中国是一个有着科层治理传统的国家，中央政府在政治力量和资源配置权力对比中均处于优势地位，在制度供给中具备较强的宏观调控能力与资源动员能力。地方政府有着自身独立的利益目标，但对诚信制度供给的影响通常是有限的。同时，由于企业尚未发展为成熟的信用主体，行业协会商会等社会组织也处于逐步完善中，在博弈过程中的谈判力量往往小而分散。可见，与征信国家不同，中国诚信制度建设是由中央政府主导的、自上而下的决策过程，利益主体共同参与的有效协同机制尚未发展成熟。在利益主体博弈过程中，中央政府主导着诚信制度供给的方向、形式以及战略安排。

二是国家层面制度供给与不同利益主体的需求差异，导致微观层面企业失信违规现象出现。

长期以来地方立法权有限，一方面导致在国家层面专门配套法规缺失的情况下，地方无法通过立法为当地诚信体系建设提供因地制宜的制度保障；另一方面导致国家层面制度供给与地方利益主体的实际需求之间难免存在差异。由于地方政府是追求GDP或税收收入最大化的利益主体，在利益博弈中往往基于发展当地经济的局部利益目标贯彻执行诚信制度，打擦边球的现象也时有发生。各执行部门为降低治理成本，有时会放宽监管或执法尺度；部门之间互联互通、协作共享的机制往往无法建立，在一定程度上影响了制度执行和社会诚信资本整合的效果。

不少企业的产权关系、产权结构仍处于改革中，模糊的产权更容易导致政府主导的制度供给与企业的诚信制度需求不一致。当差异存在时，未受到有效约束和经济制裁的企业往往因失信成本较低而将诚信要求置于次席，并利用自身决策的主动性和比较信息优势采取机会主义行为，结果导致微观层面企业失信违约现象大量出现，反过来又进一步增加了执行部门诚信治理的成本和难度。endprint

三是诚信制度供给还受到供给主体知识结构、知识存量、技术以及偏好等因素的影响，导致诚信制度供给质量的弱化。

中国诚信基础性制度的缺失以及配套制度机制的滞后都与供给主体有关。虽然对知识结构、知识存量的优化可以提升政府制度供给的质量，但由于有限理性的存在，制度设计本身总会有潜在的不足。同时，由于中国司法和监管系统尚处在转型之中，执行人员专业知识的不足和技术手段的缺陷对诚信制度的有效执行构成限制，阻碍了守信联合激励与失信联合惩戒工作的进展，也在一定程度上削弱了司法和监管的权威及公信力。

四是计划经济时期形成的思维和行为习惯，弱化了对诚信道德规范的内在需求。

长期以来，整个社会形成的依赖行政计划的思维习惯，降低了对诚信道德规范的需求，导致计划经济时期积淀下来的诚信因素逐渐磨损，不仅中断了中国社会诚信体系的自然演化进程，使得当前的诚信基础性制度建设更加面临复杂性和紧迫性；同时由于计划经济体制下单位制的封闭性和独立性，也在一定程度上阻碍了部门之间互联互通互动联动机制的构建，无法实现有效的社会诚信的系统综合治理。

三、强化社会诚信体系建设的有效制度供给

在现代市场经济条件下，破解诚信制度供给中的“三大短板”，必须强化制度供给对社会诚信体系建构的积极作用。

（一）强化主体诚信价值的理性认知

制度作为规范化、明确化的规则和交往关系结构，具有强化主体诚信理性认知、塑造主体诚信人格的功能，有利于促进主体诚信道德品质的养成。一方面，要通过褒扬诚信、惩戒失信等制度手段，向主体施加强有力的合法化影响，使主体认识到守信的收益与失信的代价，实现由“义利对立”观向“义利统一”观的转变，达到抑制主体本能性机会主义、塑造主体诚信人格的目的；另一方面，诚信制度通过提供值得信赖的规范基点与价值观，促进守信光荣、失信可耻的社会氛围的营造，使人们对诚信的认同成为一种内在的价值需求。

（二）强化诚信体系建设的法律保障

有效的制度安排可以为良好社会诚信秩序的形成奠定坚实的法治基础。一方面，通过强化地方诚信立法以及相应实施细则的完善，为信用活动提供规范化、明确化的法律依据，使社会信用管理与服务有法可依、有章可循，从而减少信用活动的不确定性，保障社会秩序和市场经济良好运行；另一方面，通过联合激励和联合奖惩机制的有效实施，使有关诚信的法律法规能真正的约束、规范各种信用活动，切实有效保障守信者因守信而获得回报，失信者因失信而受到惩罚，最终以提高违约成本的方式规范主体行为，保障诚信契约的履行。

（三）强化诚信体系建设的道德支撑

社会诚信制度是以道德为支撑的规则体系，通过培育公民诚信的道德情感，提供诚信道德的非正式约束，有利于增强公民道德意志、实现公民诚信自律。中央文明委在《关于推进诚信建设制度化的意见》中明确强调，要坚持德法并举、刚柔相济，把道德教化作为诚信治理的有效手段。通过加强诚信道德教育与文化建设，使诚信道德观念以理性的、稳定的形态呈现于社会，从而增强人们对诚信价值合理性的认同，发挥道德内生力量对主体行为的约束作用。

（四）强化社会诚信资源的统筹整合

制度又是社会治理过程中沟通、协调、执行及调控的重要手段。在诚信治理中，良好的制度安排和设计可以起到统筹整合、沟通协调的作用。通过诚信制度的顶层设计，针对中国和各地诚信建设现状进行区域战略布局和宏观调控，有利于统筹区域间诚信资源，促进相关法律法规有效实施；通过建立部门之间的联动机制，可以实现信息的互联互通和交换共享，增强部门之间的协同性与一致性，并在此基础上运用行政性、市场性、行业性、社会性的多种手段，达成有效的政府整合以及社会共同参与，实现社会诚信资源的综合治理。

在社会诚信体系建构中，强化制度有效供给，可以有效解决市场经济秩序混乱与社会诚信失范问题，提供现代社会所需要的社会诚信资本。有效的制度供给是社会诚信体系建构的核心与保障。

四、诚信制度供给的机制与实施路径

（一）诚信制度供给的“政府主导协同”机制

“政府主导协同”（state-centric relational）的概念由斯蒂芬 . 贝尔和安德鲁 . 辛德摩尔在《反思治理：国家在现代社会的中心地位》一书中提出。本文将这一概念移植到诚信制度供给机制建构中，一是强调地方政府在社会诚信治理中的作用，通过垂直方向上的集权与放权，将国家对诚信制度建设的宏观调控能力置于核心地位，保留科层制机制在强化诚信基础制度中的优势；另一方面通过合理运用地方立法权，以及建立权力监督制约机制，推进基层诚信治理的民主化、科学化与法治化。二是突出诚信治理有效联动协同机制的重要性，通过水平方向上的互动与协作，建立部门之间高效配合的联动机制，实现守信联合激励与失信联合惩戒的整体运作、互联互通、协作共享；另一方面融合市场、社区参与、协会联合、社会游说等协同机制（见图1），使市场与社会参与到制度供给的博弈过程中，从而加速非正式规则的健康演化，并为正式制度的建立和有效实施提供有力支持。

政府扮演了两种不同的角色。首先，政府作为诚信制度的供给者，在优化相关知识存量和积累实践经验的基础上，充分发挥主观能动性，通过提高理性建构的成效建立健全正式制度规则和部门有效联动机制，主导诚信制度的演化进程。其次，政府作为社会诚信的治理者，通过制定规则、主导协作、加强控制等方式介入市场、社会组织的运行中，以其独特的制度、方法和文化促进市场经济主体自我约束与激励机制的完善，帮助社会提高内在诚信供给的运行能力，从而促进市场、社会组织在诚信制度供给中发挥作用，推动符合社会主义市场经济发展的社会诚信机制的形成。

（二）政府主导协同机制的实施路径

1. 健全诚信制度规则与部门联动机制

完善产权制度，加快基础性诚信制度建设。在市场经济条件下，经济交易的实质是产权的交换，明晰的产权可以使人们对未来形成较稳定的预期，降低运用市场机制建立经济联系的交易成本。政府要加快国家层面的基础性诚信制度建设，推动完善中国民法以及相关法律对于财产权、债权等权益保护的规定，继续探索社会主义市场经济条件下公有制的实现形式，建立权、责、利统一的现代企业制度，从而为经济主体行为和信用行业发展提供制度保障，为良好社会诚信秩序的形成奠定坚实的制度基础。endprint

优化诚信建设顶层设计，提高地方诚信治理制度竞争力。在制度设计中，政府首先应提高对信用活动内在规律的认识，界定信用活动合法或非法的边界，使制度有效覆盖信用活动主体，防范信用活动脱离实体经济或偏离其内在规律；其次要了解不同利益主体特别是弱势群体的内在诚信需求，在制度安排中调节不同主体之间的关系，评估制度变迁对既有利益格局的影响；再次要强化制度的惩戒功能，对违法、违规行为增加切实可行的惩戒性安排，保证制度惩戒带来的成本高于失信行为带来的收益。

同时，通过完善制度政策的评估与纠偏机制，防范具体政策措施与诚信建设相背离。在地方层面，一方面通过运用地方立法权，加快制定信用信息记录制度、信用信息分级管理制度、诚信红黑名单制度、有奖举报制度等诚信法规和政府规章，为个人、企业信用信息的征集、使用和“红黑名单”发布、奖惩等工作提供有效制度保障，并通过实施财政性资金项目安排、招商引资配套优惠政策等各类政府优惠政策，加大对诚信市场主体的扶持力度。另一方面加强对地方立法的监督，切实执行法规备案审查机制，从而保证地方诚信立法的质量，并与上位法保持一致，真正发挥其应有的作用。

深化司法监管体制改革，完善司法监管制度框架。应通过优化司法、监管机构设置，保证两大系统的相对独立性，避免宗教、社会团体、特别是地方政府基于局部利益影响司法判决，避免行业发展目标对监管尺度产生不良影响。其次，针对有法不依、执行不严、执法腐败、执法力度差异大等问题，应加强对司法系统和监管机构的内外部监督，通过建立健全执行主体监督机制，减少执行主体权力寻租的可能，保证两类系统按照各自的职责和使命运行。再次，需要采取一系列措施优化司法、监管系统的基础制度结构设计，保障制度的实施效果，如根据市场经济活动中诚信需求的本质特征及发展动向修订完善监管制度，减少形成系统性风险的诱因，以及完善司法判决中对申辩的保护和复核制度，使失信违约行为受到应有的惩戒，同时尽量避免惩罚不公的发生。

构建部门有效联动机制，推动社会诚信资本整合。政府应推动建立互联互通互动的联动机制，形成守信联合激励与失信联合惩戒的制度执行合力。完善全国及地方信用信息平台、各行业信用信息系统，形成信用信息公示、共享与使用机制，消除部门之间的“信息壁垒”、“信息孤岛”；建立联合激励与惩戒措施清单制度以及触发反馈机制，形成跨部门、跨领域的诚信综合治理与整体运作，实现社会诚信资本有效整合；明确各类失信行为的联合惩戒期限，鼓励失信者在规定期限内通过社会公益服务等方式纠正失信行为，建立有利于自我纠错的信用修复机制。此外，在守信联合激励与失信联合惩戒实施过程中，应依托信用信息共享平台的信息管理系统，建立联合激励与惩戒的跟踪、监测、统计、评估机制，以及相应的督查和考核制度，保障激励与惩戒的制度措施有效落实。

2. 发挥市场与社会协同治理功能

加强市场性约束与惩戒，培育诚信市场主体。对于企业主体，政府要针对结构转型期企业诚信推进过程中呈现的问题，推动建立合乎企业经济理性、有效统一企业“义”、“利”关系的企业诚信内外联动机制；鼓励金融机构、商业销售机构以企业信用信息和信用评级为依据，给予诚信企业更多的市场优惠和便利，引导商业银行等机构对失信企业提高贷款利率或限制向其提供贷款，使诚信成为市场资源配置中的重要考量因素。针对个人信用活动方式的多元化以及频发的失信行为，应推动建立个人诚信档案，督促个人履行法定义务，对有能力履行但拒不履行的严重失信个人实施限制出境等惩戒措施，强化对个人的诚信约束。此外，在市场诚信的培育中，政府还应制定科学的金融发展规划，优化适应国际形势的货币政策，并建立信用风险危机管理机制，从而保持信用总量的适度，避免信用总量的过度扩张。

鼓励公众参与联合激励与联合惩戒，营造社会诚信文化氛围。要通过加强社会诚信文化营造促进公民内在诚信理念的转换和提升。一是通过多种诚信道德教育实践，加强对失信个人的教育和帮助，引导其及时纠正失信行为。特别是开展诚信家庭教育以及校园诚信思想道德建设活动，培育青少年阶段的诚信价值观与法治理念；开展诚信职业道德建设，帮助人们形成正确的职业责任感。二是利用各种信息传播媒介加大诚信宣传和舆论监督力度，通过正面宣传和负面曝光，使失信者受到社会舆论的谴责，并潜移默化地影响受众的诚信道德取向；对于社会影响恶劣的失信案件，通过开展公众讨论、评议等活动，形成鞭挞严重失信行为的舆论压力。三是通过完善失信举报制度，鼓励公众举报严重的社会失信行为，引导公众参与到对失信行为的联合惩戒中。

健全征信及信用信息服务机构，促进行业协会、商会合作治理。针对信用评估机构，政府应建立和完善包括信用信息管理、评级、发布等在内的各类信用评估制度和惩戒规则，促进公众对评估机构的信任，并通过市场竞争机制的引入提高信用评估专业化水平。针对征信系统，政府应明确公共征信与民营征信机构的分工，引导征信系统实现信用信息共享，为正式制度的执行提供有力支持；针对行业协会、商会等各类社会组织和团体，政府应推动完善行业自律公约和职业道德准则，引导行业协会、商会建立内部信用信息采集与共享机制，将严重失信行为记入会员信用档案并给予警告、批评、劝退等惩戒，发挥它们在诚信制度供给中的自律管理功能。此外，还应重视信用管理专业的教育，加大对信用管理研究的资金投入，通过正规教育和专业化培训，培养信用管理人才。

3. 规范政府权力运作

在路径选择上，首先应理性定位政府的角色，界定各级政府的职权，尽量减少政府盈利性交易行为，避免将政府行为同垄断国企的商业行为混同，防范政企不分、政府信用扩张难以抑制的现象。其次是通过制度制约将政府的权力运行纳入法制轨道。除了以立法的形式规定政府的权限范围、行政责任等，还应加强对政府权力的人大监督、司法监督和舆论监督，从而确保政府诚实地履行职责，充分发挥政府在诚信制度供给中的作用。再次，通过将法律法规、会议决策、个人财产和重大事项、评议活动等进行公布的方式，促进政府管理的民主化、科学化和制度化。此外，中央政府在其主导的制度安排中应考虑地方政府的利益动因，满足地方政府的合理利益诉求，并通过权力监督、制衡与协调机制的建立，减少地方政府基于局部利益影响制度执行，从而使诚信制度在地方得以有效贯彻落实。endprint

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Abstract： In the current literature， institutional supply in social credit system construction faces great challenges， such as institutional deficiency， inefficient local governance， and malfunction of implementation mechanism. Actually， these problems spring from some realistic obstacles， such as defective supply mechanism and imbalance between institutional supply and social inherent demands. Our analysis has yielded a ‘State-centric relational account of institutional supply in credit system construction. Through strengthening states own institutional and legal capacities and developing closer relations with non-state actors， it is possible to enhance states capacity in social credit governance， as well as to push forward credit institutional supply through motivation， restriction and social integration.

Key words： Social Credit System， institutional supply， mechanism optimization， path analysis

（收稿日期： 2016-09-12 责任编辑：垠 喜）endprint