适度提高养老保险农民缴费档次的可行性分析

2016-11-07张明锁孙端

河南社会科学 2016年4期

关键词：档次城乡居民养老金

张明锁，孙端

（郑州大学公共管理学院，河南郑州450001）

适度提高养老保险农民缴费档次的可行性分析

张明锁1，孙端2

（郑州大学公共管理学院，河南郑州450001）

通过对不同经济发展程度地区农民参保情况的调查，发现目前农民在选择养老保险缴费时往往选择最低标准和档次的缴费。通过分析，认为城乡居民基本养老保险制度设计缺乏长远考虑、制度执行过程注重眼前利益、农民更倾向传统养老方式以及存在盲从心理等是城乡居民基本养老保险农民低档次缴费的原因。在对农民养老需求与缴费能力进行分析的基础上，认为当前可以适度提高农民缴费档次，通过采取更具有激励性的缴费政策、规范制度执行等措施来促进农民选择更高的缴费档次。

城乡居民基本养老保险；缴费档次；就低

一、引言

当前，“老龄化”已经成为中国发展必须直面的现实问题。不断增长的老年人口比例给子女、家庭以及社会都带来了前所未有的压力。靠什么养老不仅是老年人讨论的话题，更成为年轻人关注的焦点。2009年下半年，我国开始推行新型农村养老保险制度。2013年年底，新农保基本实现了农村人口的全覆盖。2014年2月，国务院按照党的十八大精神和十八届三中全会关于整合城乡居民基本养老保险制度的要求，决定将新农保和城居保两项制度合并实施，在全国范围内建立统一的城乡居民基本养老保险制度。十八届五中全会又进一步指出，要建立更加公平更可持续的社会保障制度，实现全民参保计划。

然而，自新农保制度实施以来，农村居民的养老保险缴费就存在着“就低”问题，到城乡居民基本养老保险合并后仍然没有改善，每年100元最低档次的缴费选择不足以支撑其年老后的基本养老需求，对基本养老保险的可持续发展也形成了挑战。因此，充分分析和认识农民最终选择这一缴费档次的原因对于完善农村养老保障意义重大。

本文以实证主义作为方法论基础，运用社会调查的研究方法，在具体研究中通过问卷调查与非结构访谈相结合的方式收集资料。自2015年4月到2015年8月，笔者分别在河南省经济较发达地区农村包括巩义市、新密市等部分农村，经济欠发达地区农村包括内乡县、民权县等部分农村以及郑州市二七区农民工市场进行问卷调查与访谈①。共回收问卷320份，其中有效问卷302份，有效率为94.38%。

有效样本资料地区分布见表1。

表1　样本资料地区构成

有效样本资料基本情况见表2。

二、城乡居民基本养老保险农民参保总体状况分析

（一）河南省城乡居民基本养老保险制度介绍

国务院在2014年2月下发了《关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》（以下简称《意见》），将新农保和城居保两项制度合并实施，在全国范围内建立统一的城乡居民基本养老保险制度。对建立统一的城乡居民基本养老保险制度的指导思想、任务目标、参保范围、基金筹集、个人账户建立、养老保险待遇及调整、养老保险待遇领取条件、转移接续与制度衔接、基金管理与运营、基金监督以及经办管理服务与信息化建设做出了明确说明，为发挥基本养老保险的作用，完善农村养老保障奠定了制度基础。

表2　样本资料的基本情况构成

关于基金筹集，《意见》规定：城乡居民基本养老保险基金由个人缴费、集体补助、政府补贴构成。

1.个人缴费。缴费标准目前设为每年100元、200元、300元、400元、500元、600元、700元、800元、900元、1000元、1500元、2000元、2500元、3000元、4000元、5000元16个档次。河南省人力资源社会保障厅会同省财政厅依据城乡居民收入增长等情况适时调整缴费档次标准。参保人自主选择档次缴费，多缴多得。

2.集体补助。有条件的村集体经济组织应当对参保人缴费给予补助，补助标准由村民委员会召开村民会议民主确定。鼓励有条件的社区将集体补助纳入社区公益事业资金筹集范围。

3.政府补贴。政府对符合领取城乡居民基本养老保险待遇条件的参保人全额支付基础养老金，其中中央财政对河南省按中央确定的基础养老金标准给予全额补助。省、省辖市两级财政对参保人缴费给予补贴。对选择100元~400元档次的，补贴标准不低于每人每年30元，其中省财政每人每年补贴20元，省辖市财政每人每年补贴不低于10元；对选择500元及以上档次标准缴费的，补贴标准不低于每人每年60元，其中省财政每人每年补贴40元，省辖市财政每人每年补贴不低于20元。

（二）城乡居民基本养老保险农民参保情况分析

1.城乡居民基本养老保险农民参保率高

关于农村居民基本养老保险参与情况，在302个样本资料中，有296人表示参加了城乡居民基本养老保险，参保率达到98.01%。在人民网河南分网2014年12月一份关于河南省农民参保情况的报道中，截至2014年11月底，河南省已完成全省符合参保条件人数的97%。由此可见，农民参加城乡居民基本养老保险的参保率很高。高参保率的原因从根本上讲是因为基本养老保险制度是一项利国利民的制度，同时也离不开社会保障部门工作者的辛苦工作。

在未参加城乡居民基本养老保险的6人中，有2人是因为对制度极度缺乏信任，认为这是国家在骗老百姓的钱；有2人表示还很年轻，暂时还没有考虑养老问题；有1人不愿意每年缴纳这部分钱，认为即使不缴费，将来年老后国家也不会不管他；还有1人认为自己孩子以后会给自己养老，没必要参加。另外，笔者在调研中还了解到，有个别外出务工人员参加了城镇职工的养老保险，还有的村民长时间不回村，所以并未参加城乡居民基本养老保险。

2.城乡居民基本养老保险参保缴费档次普遍低

在参加城乡居民社会养老保险的296人中，有265人的缴费档次为每年100元，占到89.53%（见图1）。另外，其他关于新农保缴费档次的研究中，王为闰、周葆生（2012）在对安徽省凤阳县新农保的调查中发现，在选取的17个行政村中，有16个村选择100元缴费档次的比率均在92%以上[1]；鲁欢（2012）对辽宁彰武县参加新农保的175人的调查中，选择100元缴费档次的达88%[2]；桑军（2011）通过调查发现，安徽蒙城县完成参保登记缴费的农民中，选择每年缴费100元的人数占总参保人数的94.07%[3]。

图1　河南省城乡居民基本养老保险农民参保个人缴费档次分布

由此可见，在城乡居民基本养老保险缴费选择中，农民普遍选择最低档次不是河南省的突出问题，而是全国普遍存在的现象，并且在最近几年内，这一缴费档次的选择一直维持在很高的比率，基本没有得到改善。

3.城乡居民基本养老保险补贴地区差别大

在对经济发展水平不同的三个地区的城乡居民基本养老保险补贴与待遇对比中，我们可以很清楚地看到不同地区的养老保险补贴与待遇存在很大差别（见表3）。在同样每年缴纳100元的情况下，巩义市由于市财政对个人账户多补贴30元，个人账户养老金每月就比武陟县、民权县多出3.24元；而在基础养老金补贴中，因为武陟县所在市比民权县所在市每月多补贴1.3元，武陟县比民权县每月多补贴13.7元，两地区基础养老金差额就达到了15元，巩义市更是比民权县每月基础养老金高出22元。由于“两头补”均存在差距，在同样每年缴纳基本养老保险100元的情况下，巩义市农民每月可以领取117.27元养老保险金，比武陟县高出10.24元，比民权县高出25.24元。因此，由于地区经济发展不平衡，不同地区的基本养老保险待遇会因为当地补贴的差别而出现最终比较大的差额。

另外，从个人缴费与补贴及养老保险待遇领取方面来看，在每年缴纳100元的档次下，缴费满15年后，巩义市月养老金总额为117.27元，这其中个人的缴费所得只有10.80元，而其他部分全为政府补贴，达到106.47元，占到月养老金总额的90.80%；而武陟县和民权县，政府补贴部分也分别占到89.92%、88.28%。可以看出，当前我国城乡居民基本养老保险制度实施中，各级政府的补贴比重很高，这会给各级政府带来巨大的财政压力，个人缴费积累所得占比很低，这种依赖政府补贴的制度模式会给养老保险长期可持续发展带来巨大的压力。

表3　不同地区基本养老保险缴费补贴与基础养老金补贴差别

三、城乡居民基本养老保险农民参保“就低”的原因分析

在有效的302个样本中，参加城乡居民社会养老保险的296人，其中，有265人的缴费档次为每年100元，占到89.53%。出现89.53%的农民在基本养老保险个人账户积累中选择最低档次的缴费是由多种因素共同作用的结果。

（一）城乡居民基本养老保险制度层面

1.从缴费补贴与待遇发放来看

根据《意见》有关要求，缴费部分，对选择100元~ 400元档次的，补贴标准不低于每人每年30元，对选择500元及以上档次标准缴费的，补贴标准不低于每人每年60元；基础养老金部分，在中央确定的基础养老金标准基础上，省、省辖市对符合领取条件的参保人每人每月增加3元基础养老金（按6∶4比例分摊），县（市、区）确定的基础养老金补贴标准每人每月不低于5元。这样的补贴方式与补贴额度并不能鼓励农民参与更高档次的缴费，以河南省巩义市为例，选取100元~1000元十个档次具体来看（见表4）。

从缴费补贴方面来看，选择100元的缴费档次，每年获得的各级缴费补贴总额为60元，而选择200元的缴费档次，每年只比最低档多获得5元的缴费补贴，缴费金额翻了一番，而补贴金额只增长了8.33%；选择500元的缴费档次，每年也只比最低档多获得20元缴费补贴，缴费金额是最低档的5倍，而补贴金额只是其1.33倍；当缴费达到每年1000元时，每年的补贴也只比100元的档次多出40元，缴费金额是原来的10倍，补贴金额只增长了66.67%。可见，虽然补贴金额会随着缴费档次的提高而有所增加，但是因为成倍提高的缴费金额只能带来不成比例的很低的补贴增长，因此，当前的补贴方式只能刺激参保，并不能激励选择更高档次缴费。

从月养老金待遇来看，当前城乡居民基本养老保险缺乏激励多缴的特性就更为明显。选择100元缴费，符合领取条件之后，每月可以领到117.27元；增加100元，每年缴费200元，每月可领取128.60元，仅比前者增加了9.66%；每年缴纳500元，也只比最低档增加了38.65%；每年缴纳1000元，达到最低档次的10倍，每月领取的养老金只是其1.87倍。选择更高档次的缴费，农民获得的养老保险待遇增长基本上来自于自身的缴费，成倍增加的缴费投入只能带来很低的预期收益，因此，在当前城乡居民基本养老保险制度模式下，农民普遍选择最低档次的缴费从经济学来看具有一定的合理性。

表4　不同缴费档次补贴与待遇领取

总之，在当前的城乡居民基本养老保险制度下，由于补贴方式、补贴金额并不能按一定的比例增长，导致养老保险待遇差距与缴费金额差距相差巨大，缺乏多缴的激励性。最终，农民在比较各缴费档次之后，会做出每年缴纳100元的理性选择。

2.城乡居民基本养老保险缴费周期长

《意见》明确规定：距规定领取年龄超过15年的，应按年缴费，累计缴费不少于15年。城乡居民基本养老保险个人缴费部分进入个人账户，逐年累积，达到15年，60岁之后按月领取。但是，在当前的制度下，农民并不能直观了解到自己账户有多少养老金，在参加城乡居民基本养老保险的296人中，有占到71.96%的213位农民在每年缴费之后根本没有关注过个人账户。农民最关心的问题是自己交的钱是不是能够在自己年老之后发放到自己手中，而15年的长时间缴费再加上农民并不能直观看到账户资金会使其不愿意把更多的资金放进个人账户。在样本资料中，有91人次选择了因为缴费周期太长而不愿意选择更高档次的缴费。

本文认为，要增强个人账户的保障功能，必须增加个人账户资金积累，只有长期积累才能使个人账户资金更加充实。因此，虽然这在一定程度上导致农民选择了最低档次的缴费标准，但本文并不主张缩短缴费期限。

（二）城乡居民基本养老保险制度实施层面

1.部分农村地区在制度实施中采用统一档次、强制征收的方式

在基本养老保险实施过程中，一些地方政府为了追求一眼能看到的数字化的政绩与任务，采取强制统一征收的方式。另外，在政策执行初期，因为时间紧、任务重，为保证政策的顺利实施，许多基层经办人员，直接将参保档次设定为最低档次，以方便管理并迅速完成指标任务。这就造成后期很多参保人员一直停留在最低缴费档次。在对城乡居民基本养老保险农民参保情况的调查中，参保的302人中，有占到83.77%的253人表示自己的基本养老保险属于强制参加；有占到35.43%的107人表示经办人员直接按照100元的标准进行统一征收；甚至有17人在明确表示希望缴纳更高档次费用或变更为更高档次的时候被要求只能缴纳100元的档次。

统一档次、强制征收的参保方式虽然在短期内实现了城乡居民基本养老保险的全覆盖，但是违背了“多层次、可持续的方针”，这种制度实施方式违背了这项制度的初衷，会降低农民的养老保障水平，更不利于制度的可持续发展。

2.工作人员对城乡居民基本养老保险的宣传不够

农民对城乡居民基本养老保险的认识会直接关系到其缴费档次的选择。一方面，对制度认识不足会使农民对制度产生强烈的不信任；另一方面，对制度认识不足会促使他们做出盲目从众的选择。在参加养老保险的296个样本资料中，有68人次是因为对政策不信任，而选择100元缴费档次；有122人次是因为别人交了那么多自己也交那么多的盲从做法而选择最低档次缴费。

农村地区由于信息相对闭塞，对城乡居民基本养老保险的认识依赖村干部或居委会的宣传（见表5），有73.9%的农民是通过村干部或居委会的宣传了解到城乡居民基本养老保险这一制度的。可见，村干部或居委会的宣传对农民能够认识养老保险会起到决定性的推动作用。

表5　了解城乡居民社会养老保险的途径

但是，在被问及对城乡居民基本养老保险的了解程度时，农民却普遍反映对制度认识不够（见表6）。在受访的302人中，有78人表示对制度基本不了解；而一般了解和了解很少的一共有213人，占到70.53%，而这部分人也只是部分知道城乡居民基本养老保险的缴费方式、缴费档次、领取条件，对于补贴方式、补贴金额以及未来能够领取多少养老保险待遇基本不知道。

表6　农民对城乡居民基本养老保险的了解程度

可见，严重依赖村委会或居委会宣传的农民并没有从相关工作人员那里得到足够的城乡居民基本养老保险的相关信息。工作人员宣传不到位，造成农民对于缴费档次、政府补贴以及待遇领取缺乏足够认识，不能充分认识到养老保险合理缴费的保障作用，从而导致对养老保险制度缺乏信任以及盲目从众的做法，这些都会导致农民最终选择100元的最低档次缴费。

（三）农村、农民自身层面

1.农民收入的影响

收入是支出的基础，收入的多少从根本上决定着支出的数量。起初，我们认为农村居民收入低会成为农民选择最低档次缴费的决定因素。但是，在调研中我们发现，农村居民相对低的收入只会决定其最高缴费档次，却并不是农民普遍选择100元缴费档次的原因。在样本资料的统计中，只有69人认为自己能够承担的合理缴费在100元及以下，其他233人都选择了100元以上的标准（见表7），其中选择每年500元的有67人，选择每年1000元的有42人。这充分说明农民城乡居民基本养老保险普遍选择每年100元的缴费并不是由农民收入决定的。

表7　自己能够承担的合理缴费统计

另外，按照人寿保险业中的收入百分比法，对于年收入在10000元以内的群体，购买寿险产品一般不超过年收入的10%。按照纯收入10%的标准为最大缴费能力，2012年农民能够承担的缴费额应当在700~800元，2013年农民能够承担的缴费额应该在800~900元，2014年农民能够承担的缴费额应当在900~1000元之间。

可见，随着农民人均收入的逐年提高，农民能够承担的缴费额也会不断增长。过去3年，农民的缴费能力均高于100元，可见农民的收入状况并不是其选择100元缴费档次的主要原因。

2.传统家庭养老方式的影响

在农村地区，受农业生产方式的影响，父母年老后经常不得不与子女共同居住，“养儿防老”的观念在农村还很普遍，更多的农民倾向于选择子女尽孝的家庭养老方式。农民最终会在家庭养老保障与城乡居民基本养老保障之间做出选择，受传统观念的影响，农民在倾向于家庭养老的情况下，家庭养老会对城乡居民基本养老保险的保障功能产生替代效应，此时，农民不愿意付出更多的成本投入城乡居民基本养老保险的缴费，因此，也就倾向于低档次的缴费。

3.农村生活中的羊群效应②

所谓羊群效应，是指人们经常受到多数人影响，而跟从他人的思想或行为，也被称为“从众效应”。农村社会实际是一种很散乱的组织，平时做出的选择具有很强的盲目性，但当个别类似于“头羊”的农村精英做出选择的时候，其他农村居民也会不假思索地一哄而上。在缴费档次的选择上，城乡居民基本社会保障制度运行中的诸多问题导致最初的一部分农村居民选择了较低的缴费档次，而这些农村居民往往是思想觉悟较高、在农民群体中比较有影响力的先进人物，他们很容易在日常生活的交往中影响周围的其他居民。当周围的农民因为种种原因都选择了最低的缴费档次100元时，还在犹豫不定的居民也会受到他们的影响而选择同样低的缴费档次。这样，在城乡居民基本养老保险缴费档次的选择上，最低档次100元的缴费便成为普遍性的结果。

四、适度提高养老保险农民缴费档次的建议

当前，农民普遍选择的100元的城乡居民基本养老保险缴费档次根本无法满足其年老后的养老需求，而国家对养老保险的补贴已经很难再有所提高。因此，必须引导和鼓励农民选择更高、更合理的缴费档次，充实个人账户，以期给老年生活带来更可靠的保障，推动城乡居民基本养老保险的可持续发展。

（一）确定农民城乡居民基本养老保险合理的缴费档次

实施城乡居民基本养老保险的目的在于充分发挥社会保险对保障人民基本生活的重要作用。保障农民年老后的基本生活是城乡居民基本养老保险最基本的目标。而合理的缴费档次必须是农民能够承担并且愿意承担的缴费水平。因此，农民城乡居民基本养老保险合理的缴费档次应当是在当前经济社会条件下，农民愿意并且能够承担的，年老后能够满足基本生活需要的缴费水平。

在上文的分析中，我们已经看到，2014年农民的缴费能力在900~1000元/年，有77.15%的农民愿意每年缴费100元以上，其中有52.65%的农民愿意每年缴费500元及以上。这说明农民愿意并且能够承担每年高于100元的缴费。

年老后的基本生活需要我们按照最低生活保障标准来算。目前，国内大部分地区都按照上年度城乡人均消费支出的一定比例来测定并调整城乡低保标准，这个比例一般在30%~35%。2014年农村居民人均消费支出为6438.12元，按照这一测定方法，农村最低生活保障标准应当在1931元/年~2254元/年。在此，我们就取最低1931元/年作为农村居民养老保险待遇的最基本标准，这样，农村居民每月需要领取160.9元。

按照当前的基础养老金以及缴费补贴标准，我们分析了具有代表性的经济发展水平不同的三个地区农民能够保障基本养老需要的缴费标准（见表8）。

表8　三地区年需要缴费金额对比

巩义市由于区域经济发达，对基础养老金以及个人账户缴费补贴多，因此每年只需要缴费不到500元就可以满足基本养老需要；而民权县属于国家级贫困县，地方政府对基础养老金以及个人账户均没有补贴，每年需要缴费700多元才能达到每月领取160.9元的标准。最终，我们确定600元为农民参加城乡居民基本养老保险的合理缴费水平，在这一标准下，农民具有实际的缴费能力，并且年老后的养老保险待遇基本能满足最低生活需要。

（二）改变现有的缴费方式

当前，城乡居民基本养老保险采取按年缴费的方式，这种缴费方式虽然给养老保险的办理与管理工作带来了很大的便利，但是却不利于基本养老保险的个人缴费账户积累。在本次调查中，我们发现如果按月缴费，农民的个人账户会积累更多的资金。下面我们对调查中的农民愿意按月缴费的金额（见表9）与当前农民愿意按年缴费的金额进行对比。

表9　愿意按月缴费金额

在按月缴费的情况下，每月缴费额最低达到了10元，这样，年缴费总额最低为120元，高于当前农民的缴费选择；选择每月50元及以上缴费的有218人，这部分农民（占到72.18%）的年缴费总额在600元及以上。与表7对比，实施按月缴费的方式，有多出41.72%的农民年缴费额会达到600元，也就代表着，如果城乡居民基本养老保险实施按月缴费，会多出41.72%的农民养老保险待遇能够满足其年老后的基本生活需要。

同时，关于参保是否方便的调查中，我们发现，当前农民参保都是在村内统一办理，由专人负责，手续简单，办理方便及时。这就为实施城乡居民基本养老保险提供了条件。另外，为了方便农民缴费和经办人员工作，必须完善农村金融服务。

（三）做好制度宣传

做好制度宣传可以增强农民对城乡居民基本养老保险制度的信任，也可以减少农民在参保中的盲目性与从众行为，从而做出更加理性合理的缴费选择。做好制度宣传，可以从以下方面去做。

首先，增强相关人员的制度理解水平，使其具备为村民全面解读政策的能力。可以通过对城乡居民基本养老保险的部分工作人员进行培训，使其能对农民参保中的问题做出准确的解答。

其次，采取工作人员分包区域的方式，在农村人口集中程度较高的时间段内进行集中宣传，并对农村先进人物进行重点宣传，发挥他们在农民群体中的影响力。宣传的内容不仅要包括城乡居民基本养老保险的缴费、补贴、待遇领取条件等，还要积极引导农民转变养老观念，把农民养老从单一的家庭养老束缚中解放出来。

再次，针对当前统一印发社会保障卡的方式，笔者建议借鉴新农合的一项很有宣传意义的措施，将单一的社会保障卡转变为城乡居民基本养老保险本与社会保障卡相结合的形式。一方面可以在城乡居民基本养老保险本上印制相关制度介绍与说明；另一方面，可以将农民的缴费记录与账户信息在上面明确记录。这样既起到制度宣传的作用，又可以增强农民对参保缴费的信任感。

（四）提高城乡居民基本养老保险经办人员的素质与水平

当前农村城乡居民基本养老保险普遍低缴费档次与经办人员未充分尽责分不开，因此，为了解决这一问题，必须提高相关经办人员的素质与水平。

一方面，经办人员必须树立为农民服务的意识，怀抱对农民负责的热情。“老吾老以及人之老”，处处为农民着想，要通过自身尽职尽责使农民能够在年老后获得更好的保障。

另一方面，经办人员必须提高业务能力，对于农民的问题要认真耐心解答，力求在城乡居民基本养老保险的办理中做到不出错，不给农民找麻烦。

注释：

①对于河南省经济发展水平的划分依据《河南统计年鉴2014》，河南省县域经济排名中，巩义、新密分别位于第二、第三位，属于河南经济较发达地区，民权县、内乡县分别位于第六十六位、第八十八位，属于河南经济欠发达地区。

②“羊群效应”理论：羊群是一种很散乱的组织，平时在一起也是盲目地左冲右撞，但一旦有一只头羊动起来，其它的羊也会不假思索地一哄而上，全然不顾前面可能有狼或者不远处有更好的草。在本文中，头羊代表着农村居民中的精英，他们的行为会带动其他农村居民的行为。

[1]王为闰、周葆生“.新农保”试行的实证分析——基于凤阳县的调查研究[J].安徽农业大学学报，2012，（4）：39—44.

[2]鲁欢.新农保最低缴费档次“受宠”原因及对策分析——基于对辽宁省阜新市彰武县400户农户调查的研究[J].社会保障研究，2012，（2）：20—28.

[3]桑军.新型农村社会养老保险试点的调查研究——以安徽省蒙城县为例[J].安徽农业科学，2011，（19）：470—472.

责任编辑宋淑芳

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