孙录宝

党的十八大报告提出，加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制，明确了构建中国特色社会组织管理体制的基本内涵。中共中央办公厅、国务院办公厅发布的《关于改革社会组织管理制度、促进社会组织健康有序发展的意见》（下文简称《意见》），创新性地提出了努力走出一条具有中国特色的社会组织发展之路。《意见》首次提出中国特色社会组织管理体制、组织制度和发展格局，为新时期进一步激发和释放社会组织活力，加快建立现代社会组织管理体制带来了新机遇。《意见》在发展理念、管理机制、监督机制、党建工作等方面创新性地提出了许多具体措施，对新时期社会组织的管理体制、发展环境、监管机制、保障机制丰富了内涵，细化了条文，调整了程序，梳理了关系，做出了许多与以往有不同的规定。重点提出：一手抓积极引导发展，一手抓严格依法管理，充分发挥社会组织服务国家、服务社会、服务群众、服务行业的作用。《意见》的发布实施，对积极探索我国社会组织管理制度改革，加强和创新社会治理，推进社会建设意义重大，影响深远，充分体现了党和国家对社会组织的高度重视和殷切期盼。笔者认为《意见》的创新之处可以归纳为三个方面：

一、在社会组织发展理念上，努力走出一条具有中国特色的社会组织发展之路

《意见》提出，社会组织改革发展的指导思想是：一手抓积极引导发展，一手抓严格依法管理，充分发挥四个服务作用，努力走出一条具有中国特色的社会组织发展之路。社会组织改革发展的基本原则是坚持党的领导、改革创新、放管并重、稳妥推进，目的是促进社会组织真正成为提供服务、反映诉求、规范行为、促进和谐的重要力量，这就完整地提出了社会组织改革发展的新理念。其中，坚持党的领导尤为重要。中国的国情决定了党的领导必须涵盖于经济社会的各个领域，我们不同于西方国家，必须把坚持党的领导作为社会组织发展的前提，切实发挥社会组织党组织的政治核心作用，让社会组织的发展有“主心骨”，有章可循，有法可依，能够既符合国家体制，又吻合国情需要，充分体现 “中国特色”，且坚定不移地向纵深推进。我国各项政策落地，均配套了相应的反馈机制。同样，社会组织党组织建设也要持续把关，紧密围绕群众需求，实现自我管理和自我服务的功能“最大化”。在社会组织发展的征程中，有了党建这一“舵手”，既符合历史选择，也贴近现实需要，使纷繁复杂的社会治理与服务问题能因此得到解决。

在社会组织发展的重点上，《意见》着重提出要大力发展社区社会组织。习近平总书记强调“社会治理的重心必须落到城乡社区，社区服务和管理能力强了，社会治理的基础就实了。”在我国，伴随着市场经济不断发展和全面改革不断深入，以政府为社会治理的核心主体，以发展经济为主要目标的社会治理模式已无法适应居民对社会治理多元化、具体化和细微化的需求，不少地方普遍存在社会管理效率不高，服务不到位等问题。面对重重矛盾疑难，社区社会组织“缓冲器”和“润滑油”的作用日渐凸显，逐步成为公民自我管理、自我服务的重要载体。

社区是社会的基本单元，是加强和创新社会治理的基础平台。对此，山东的有关举措和《意见》要求完全一致。山东省民政厅2014年10月出台《关于推进“四社联动”创新社区治理和服务的意见》的总体目标是加强城乡社区建设，培育发展社区社会组织，提升强化社区社会工作专业能力，完善社区志愿服务网络，建立起以社区为平台、社区社会组织为载体、社会工作专业人才为支撑、社区志愿者为依托的“四社联动”机制，实现社区建设、社区社会组织建设、社区社会工作、社区志愿服务互惠融合、优势互补、协调发展的新格局。争取到2017年，每个城市社区社会工作专业人员配备不少于社区工作人员总数的50%，其中至少有1名社会工作师或助理社会工作师；拥有6个以上的社区社会组织；注册社区志愿者达到社区居民总数的10%以上。到2020年，社区社会组织联合会、社会工作室和社区志愿服务站基本覆盖城市社区；每个农村社区至少有1名专业社会工作人员；80%以上的社区党员，30%以上的社区居民参与城乡社区志愿服务活动。推行社区、社区社会组织、社会工作专业人才、社区志愿者“四社联动”是发挥各类基层组织，各类力量协同作用，实现多元参与、共同治理的有效途径；是改进政府提供公共服务方式，增强城乡社区服务功能，完善社区服务体系的有力措施，对新形势下创新社会治理、提升公共服务、促进社会和谐具有十分重要的意义。这一点，山东完全具备了先行先试，认真贯彻落实的有利条件。

二、在社会组织管理体制上，积极引导发展，严格依法管理

（一）大力培育发展社区社会组织

1.降低准入门槛。对在城乡社区开展为民服务、养老照护、公益慈善、促进和谐、文体娱乐和农村生产技术服务等活动的社区社会组织，支持鼓励发展。对符合登记条件的，简化手续；不符合登记条件的，由街道办事处、乡镇政府实施管理。

2.积极扶持发展。重点培养为老年人、妇女、儿童、残疾人、失业人员、农民工、服刑人员未成年子女、困难户、严重精神障碍患者、有不良行为青少年、社区矫正人员等特定群体服务的社区社会组织。

3.增强服务功能。把社区社会组织建设成增强社区自治和服务功能、吸纳社会工作人才的重要载体。

《中华人民共和国宪法》第111条规定，城市和农村按居民居住设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。同时还规定，居委会与村委会的功能是调解民间纠纷、协助维护社会治安、办理公共事务、开展公益活动、反映群众意见要求、提出建议等。从实际作用的角度上讲，社会组织的作用在于弥补政府失灵和市场失灵，无论是哪一种失灵，社会组织都应发挥其弥补作用，以保障公共服务的实现和公共利益的最大化。

（二）创新登记审查制度

1.稳妥推进直接登记。对行业协会商会、公益慈善类、科技类社会组织虽然可以直接登记，但从范围、方式上做了限定，城乡社区类社会组织直接向县级民政部门申请登记。

2.完善业务主管单位前置审查。对不能直接登记的，继续双重管理，并要求业务主管单位加强对名称、宗旨、业务范围、发起人和拟定负责人的把关。

3.严格民政部门登记审查。《意见》首次提出要会同行业部门、公安、安全及党建部门加强对发起人、负责人的资格审查和背景调查，严格控制数量。

4.强化社会组织发起人责任。《意见》要求建立发起人不良行为记录档案。

（三）明确加强对社会组织活动和负责人的管理

《意见》要求民政部会同有关部门建立社会组织负责人任职、约谈、警告、责令撤换、从业禁止等管理制度，向重点领域的社会组织推荐负责人和党组织负责人，建立负责人不良行为记录档案。建立社会组织“异常名录和黑名单”，将社会组织实际表现与社会组织享受税收优惠、承接政府转移职能和购买服务等挂钩，要求民政部与有关部门建立联合执法制度，并详细提出了八项由业务主管单位负责管理的事项。

（四）明确界定和健全了加强对社会组织资金的监管

《意见》要求民政部牵头，财政、税务、审计、金融、公安、国家安全等部门建立资金监管机制，加强对非营利组织的监督，并要求同人民银行加快制定社会组织反洗钱监管体系。

（五）对社会组织的社会监督中要求第三方参入

《意见》要求建立第三方监督、评估机制，建立投诉举报机制。

三、在社会组织自身建设上，加强党的领导，党组织参与重大问题决策

（一）健全社会组织法人治理结构

《意见》首次提出社会组织党组织参与重大问题决策等制度安排，充分发挥党组织的战斗堡垒作用和党员的先锋模范作用。

（二）加强社会组织诚信自律建设

社会组织作为承担社会管理和公共服务的重要主体之一，在经济、政治、文化、社会和生态文明建设中发挥着重要的作用。推进社会组织自律与诚信建设是加强和改进社会组织管理的有效途径，是提高社会组织社会公信力的重要举措，是发挥社会组织积极作用、促进社会组织健康发展的重要手段。《意见》要求社会组织设立机构、发展会员要与其管理服务能力相适应，探索建立各领域社会组织行业自律联盟，引领和规范行业内社会组织的行为。

（三）明确推进社会组织政社分开

《意见》明确在职公务员不得兼任基金会、社会服务机构负责人，已兼任的，半年内辞去公职或社会组织职位。

（四）加强党对社会组织工作的领导

1.完善领导机制。《意见》要求各级党委和政府把加强社会组织管理工作列入重要议事日程，列入地方党委和政府绩效考核内容和社会治安综合治理考评体系。明确要求建立完善研究决定社会组织重大事项制度，党委常委会要定期听取社会组织汇报；各部门要配齐相关管理力量；中央要建立社会组织工作协调机制；地方各级要建立相应机制。

2.推进社会组织党的组织和工作有效覆盖。《意见》明确提出全国性重要社会组织可以设立党组。

3.加强社会组织党建工作基础保障。《意见》提出要将党的建设写进章程。

随着我国社会的进步和经济的发展，我国社会组织得到蓬勃发展，现代社会组织与政府、企业并行，作用日趋明显，民间越来越多的有识之士和有志之士在不同的社会组织中发挥自己的才干和履行社会责任，为国家经济发展和社会稳定献计献策、贡献力量。现代社会组织已成为我国社会建设的重要主体，是党和政府联系群众的桥梁与纽带，是推动经济发展不可缺少的重要力量。目前，我国还属于发展中国家，中国的文化传承和社会认知不同于西方国家，中国的国体与政体也不同于西方社会。众多的中西方差异，使中国社会组织管理体制不可能照搬西方非政府组织管理模式。推进国家治理体系和治理能力现代化，需要我们推进社会治理创新，促进社会组织发展，注重运用法治方式，实行多元主体共同治理。尤其在全面建成小康社会的“十三五”新时期，必须用创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念来创新具有中国特色的社会组织管理体制，从中国国情出发，按照区别对待、分类指导的方针，立足积极引导发展、严格依法管理的原则，充分发挥各类社会组织的优势。