许豫东 吴迪 | 文

深化我国对外软援助研究

许豫东 吴迪 | 文

许豫东

中国国际工程咨询公司，中国科学院地理科学与资源研究所博士、高级工程师目前研究方向为对外援助和国际经济合作

软援助是时下常常提及的概念，国内外也开展了大量软援助的具体项目，但是对于软援助确切内涵还缺乏深入和统一认识。本文结合对国内外援助的梳理和研究，提出了软援助的内涵，并认为我国的技术援助、人力资源开发与合作、援外医疗队、援外志愿者应该纳入软援助的范畴。在此基础上，本文分析了我国大力开展软援助的意义，已经具备的实施基础，进而提出6条深化我国对外软援助的对策建议。

深化；对外援助；软援助；对策

一、软援助的内涵

近些年，随着我国对外援助实施方式的发展，理论界和援外政府主管部门均提出“软援助”的概念，并对“软援助”的范围作了初步界定1。但总体而言，尽管国际组织、发达国家、部分新兴国家及我国都实施了大量具有软援助属性的援助项目，但无论是理论界还是实践界，尚未形成软援助的成熟概念，相关研究也基本处于空白状态。

结合对国内外援助的梳理和研究，我们认为，国内外援助大体可分为两类：第一类是硬援助，侧重在物质、资金层面帮助受援国；第二类是软援助，主要包括两方面，一是通过智力、知识、技术、规则、标准等方面的输出，提升受援国自主发展能力，二是通过思想、情感、文化等方面的输出，促进与受援国的交流沟通、相互认同，强化情感纽带。软援助与硬援助是相辅相成、相互作用、相互影响的。

现行的我国对外援助主要有8种方式：成套项目、一般物资、技术合作、人力资源开发合作、援外医疗队、紧急人道主义援助、援外志愿者和债务减免。我们认为，技术援助、人力资源开发与合作、援外医疗队、援外志愿者四种类型应该纳入软援助的范畴。

二、我国大力开展软援助的意义

（一）软援助是贯彻我正确义利观的有效途径

我国正努力塑造一种与外部互为机遇、互为动力的新型国际关系。对外援助是实现我对外战略利益，营造新型国际关系的重要手段。我国对外援助的成功与否，不仅依赖于硬援助在物质形态上的成功展现，更依赖于我与受援国在情感层面上的认可和共鸣。在我国以往的对外援助中，一些硬援助项目由于缺乏软援助的有效支持，项目实施后的持续经营遇到很大困难。硬援助只有与软援助相结合，才能最大化地实现对外援助的战略价值，贯彻我合作共赢的正确义利观和命运共同体理念。

（二）广大受援国希望我国进一步加强软援助力度

近年来，越来越多的受援国认识到，提高自我发展能力是改变贫穷落后、实现国富民强的必要条件。我国改革开放以来，经济发展取得举世成就，人民生活水平大幅提高，创造了独具特色的中国发展模式。其脱贫致富、设立特区、利用外资、城乡发展、园区建设等方面的成功经验对于广大发展中国家形成了强烈吸引力。无论是阿尔及利亚、南非、博茨瓦纳等发展情况较好的国家，还是埃塞俄比亚、坦桑尼亚、孟加拉等较为落后的国家，都希望学习和移植我改革开放成功经验。这对我国加强这方面的软援助提出了大量需求。

三、加强我国对外软援助已具备良好条件

（一）我国对外软援助已形成良好基础

伴随着我国对外援助的开展，我国已开展了诸多技术合作人力资源开发合作、援外医疗队、援外志愿者等方面的软援助2010年到2012年间，我国共在61个国家和地区完成技术合作项目170个，主要涉及工业生产和管理、农业种植养殖、文化教育、体育训练、医疗卫生、清洁能源开发、规划咨询等领域。开展人力资源开发合作。在国内举办1951期培训班，其中包括官员研修班、技术人员培训班、在职学历教育项目等，为其他发展中国家培训人员49148名。向54个国家派遣55支援外医疗队，共计3600名医护人员，开展定点或巡回医疗服务，诊治患者近700万人次。向60多个国家派遣青年志愿者和汉语教师志愿者近7000名2。

（二）发达国家及国际组织的经验可为我提供有益借鉴34

从世界范围看，发达国家及国际组织对外软援助经过多年实践，形成了一些普遍性特点，为我国开展对外软援助提供了有益借鉴。

——软援助普遍是对外援助的优先方式。发达国家和国际组织普遍把软援助作为援助的优先方式，通过规划咨询、标准输出、技术转移、人才培训、教育合作等活动，力求提升受援国急需的能力建设，并使受援国逐步接受其价值观念、思想文化等。

——软援助投入力度大，方式不断创新。2011年，澳大利亚、德国、日本仅在技术合作一项的投入就分别占援助资金总额的39.05%、33.57%和25.36%。亚洲开发银行技术援助项目数量是其贷款项目的2倍多。同时，根据各自优势和偏好，发达国家软援助各有特点，例如美国主要通过科技及制度创新力、消费文化的渗透力和国际经济规范制定的控制力等拓展和输出美国价值观，德国通过教育援助拓展其技术领域的影响，法国着重通过文化交流拓展其思想认同和文化尊崇。

——注重受援国政府能力建设。发达国家和国际组织普遍把帮助受援国建立可持续的、有治理能力的政府确定为援助的优先目标，将援助的重点放在受援国制度建设、规划咨询、政治制度等领域。这不仅包括技术援助、教育和人力资源培训，更重要的是在援助项目的实施过程中，通过与受援国政府共同参与设计、决策、检查、监督和评价等程序，使其逐步具备独立运作项目的能力，提高执政及管理水平。同时，发达国家和国际组织还重视改善受援国的经济和社会运行环境，增强其可持续发展能力，如加强金融管理工作、改善投资环境、梳理有关法律法规、提高应对气候变化和防灾减灾能力等。

——积极发挥非政府组织的作用。由于发达国家和国际组织重视民生领域，因而许多援助项目的实施需要深入到社区最基层的群众当中，而援助方的工作组无法独立实施，这就需要了解当地情况的非政府组织参与并承担援助项目的具体执行工作，而援助方和受援国政府共同负责项目的检查、监督和评价。发达国家和国际组织十分重视发挥非政府组织的作用，在当地非政府组织没有能力执行项目时，往往选择具有实力的国际非政府组织参与项目，并在此过程中对当地非政府组织进行培训，提高其能力和水平。

需要指出的是，尽管发达国家及国际组织对外软援助数量较多、范围较广，但其核心是寻求参与甚至主导受援国的制度设计。这种制度设计建立在西方价值观输出基础之上，大多带有某种政治目的和附加条件，不仅实施效果有限，还常引起受援国抵触和反感。我国对外软援助则始终坚持不干涉受援国内政，也不谋求任何政治经济特权，而是以平等、自愿为原则，充分考虑受援国诉求，真心实意帮助受援国发展经济、改善民生，因此受到受援国的普遍欢迎，形成了我国独具特色的对外软援助体系。

四、深化我国对外软援助的对策建议

（一）优化传统软援助方式，实现援助效能最大化

——优先围绕重点行业和重大项目实施技术合作，并优化执行方式。结合我与受援国重点合作领域和合作项目，设计技术合作项目，既为合作及援外项目的运营提供技术保障，也为我国优势行业走出去创造条件。同时，积极开展技术合作新模式的探索，例如，把技术合作内容纳入到成套项目实施阶段中进行，在援助项目设备安装和保修阶段要求受援国参与设备安装与维护；采取限期结束技术合作项目的方式，改变受援国无限期等、靠、要的心态；在技术合作费用中增加外方使用的培训费，鼓励受援国更加重视技术合作的培训工作。增加技术合作实施企业中方专家的待遇等。

——进一步提升人才培训的地位，启动实施援外培训系统工程，建立以亚洲周边和非洲地区为重点的培训格局。对于政府官员和社会中坚，采用“请进来”培训方式，辅之后续合作支持。对于一般性管理和技术人员，主要采用“走出去”培训方式。

——着力服务普通民众，大力实施“种子工程”。以贴近民生的教育、医疗、扶贫、社区发展、农业科技、生态环保等领域为重点，实施一批和普通民众利益息息相关的小型微型项目，结合项目实施大规模派遣援外青年志愿者，建立系统的生活福利、健康安全、个人发展等志愿者保障机制，使每一个青年志愿者成为传播我国软实力，巩固双边友好合作关系的一粒粒种子。

——围绕命运共同体理念，推进人文交流。人文交流是人与人心灵和情感沟通的桥梁，是国与国加深理解和信任的纽带，对于增进各国友谊和相互认同具有基础性、先导性、广泛性和持久性作用。具体到软援助领域，可以命运共同体理念为感召，积极开展文化、科技、教育、医疗、体育等方面的对外软援助活动，传播中华文明的优秀传统文化，扩大我国文化软实力在广大受援国的影响力，深化相互信任，进一步赢得更多国家对我和平发展政策的理解与支持，壮大友华亲华力量，营造有利于我国发展的良好外部环境。

（二）推动中国发展模式输出，在重点领域和国家率先突破

自1978年党的十一届三中全会以来，我国经济发展和各项社会事业取得举世瞩目的伟大成就。中国的成功经验正在改写西方主导的发展理论，许多发展中国家都将中国视为知识和经验的重要来源。包括世界银行在内的国际组织也在向中国学习如何将成功的项目推而广之，帮助其他发展中国家采取类似的方法减少贫困和发展经济。

这种情况下，我们可以结合我国经济发展以及行业优势，选择一些政局稳定、资源禀赋优良、社会经济发展转型迫切、符合我外交战略的国家，例如埃塞俄比亚、坦桑尼亚、赞比亚、巴基斯坦、老挝、孟加拉国等，围绕重点行业，进行一些软援助方面的创新试点。例如，开展派遣资深专家担任受援国经济和行业发展顾问，积极输出我国社会经济发展成功经验。也可通过帮助受援国制定总体规划和专项规划等，力求以规划咨询为基础，配套开展成套项目、技术合作、一般物资、人力资源培训、援外志愿者等援助活动，使得不同的援助方式围绕共同目标，形成合力，发挥最大效应。

（三）拓展援助实施主体，充分动员民间资源

从国际经验看，发达国家的政府海外开发援助大致经历了三个发展阶段。第一阶段属于政府与市场机制主导的模式，第二阶段是从单一的政府对政府援助模式转向发挥NGO的作用，第三阶段为平衡政府、企业和NGO的作用，进一步优化NGO参与的模式。各国经验表明，NGO最大的特色与价值就在于能够整合各方资源，特别是动员志愿者资源，扎根贫困地区，为弱势群体服务。NGO在专业扶贫技能、行动灵活、积极创新等软件方面的优势正好可以弥补政府软件服务的局限。并且，一些政府不便参与的事务，也可以交由NGO去承担5。

从国际经验和中国对外援助所面临的形势来看，建立政府、企业与NGO三位一体、相互合作的新模式是提高对外援助效率与效果的可行路径。政府可将部分“软”属性为主的援助项目，如扶贫开发、社区综合发展、能力建设、青年创业、未来青年领导力培训、环境保护、人道救援等，优先考虑由我国NGO负责承担。同时，加快制定NGO参与对外援助项目的标准和规范。在准入环节，严格把关，选择有一定规模与经验，有扶贫开发的专业技术和品牌项目的NGO参与对外援助项目。在执行环节，逐步建立对外援助NGO的数据库，加强对NGO的扶持、监测与评估，奖优罚劣。此外，还需搭建对外援助类NGO与政府和中资企业之间相互交流与沟通的平台，以优化援外资源配置，避免重复投入或相互推诿，最大限度发挥援外资源的效用。

（四）创新软援助实施方式，增强受援国责任意识和自主发展能力

目前，我国政府和企业在援助项目中发挥着主要作用，受援国的参与程度并不高。援外项目的决策、考察、勘察、设计、施工、费用管理等各方面几乎都由我方承担。由于授鱼而不授渔，不少成套项目完成后，受援国并无能力自行运用，仍由我方长期维护。这种大包大揽的模式既不能让受援国真正掌握本领，又会影响项目执行的效率，一旦出现差错，也将有损我援外形象。与我国主要援建基础设施不同，发达国家和国际组织大多更加重视受援国的能力建设。这不仅包括技术援助、教育援助和人力资源培训，更重要的是在援助项目的实施过程中，通过与受援国共同决策、共同设计、共同监督和共同评价等程序，让受援国逐步具备独立运作项目的能力，提高受援国的执政及管理水平。今后应在坚持对外援助以我为主的同时，逐步在援助项目的决策、执行、评价、后续经营管理等工作中，提高受援国的参与程度，调动其主动性和创造性。这是体现互利共赢理念，增强受援国责任意识和自主发展能力的必由之路。

（五）积极参与多边发展援助，增强国际话语权和影响力

多边援助是我国对外援助不可或缺的组成部分，其重要性日益凸显。我国多边援助随着我多边外交的实施而不断发展，近年来规模不断扩大，方式也日益多元。目前，我国向绝大多数多边发展组织提供资金或服务。2010年至2012年，我国向联合国开发计划署、工业发展组织、人口基金会、儿童基金会、粮食计划署、粮食及农业组织、教育科学及文化组织，世界银行、国际货币基金组织、世界卫生组织以及全球抗击艾滋病、结核病和疟疾基金等国际机构累计捐款约17.6亿元人民币，支持其他发展中国家在减贫、粮食安全、贸易发展、危机预防与重建、人口发展、妇幼保健、疾病防控、教育、环境保护等领域的发展。

随着中国综合国力的不断增强，国际组织和众多受援国对我国多边援助的期望也在上升。我国的多边援助应该致力于维护广大发展中国家的利益，帮助发展中国家自主发展，改变不利于发展中国家发展的规则。为此，我应努力在世界多边援助体系中拥有更大的话语权和影响力。在增加多边援助资金的基础上，应加大在技术、人力资源培训、共同研究等软援助方面的投入力度。

（六）加强政策和组织保障

——加大软援助的资金投入。建议在我国援外预算中单独设立软援助专门科目，逐渐加大对软援助的投入。考虑到周边国家在我对外战略中的重要地位，近期可重点考虑结合“一路一带”和“国际产能合作”建设，率先在我周边受援国试点，加大软援助资金的投入力度，助力形成我与周边国家政策沟通、道路联通、贸易畅通、货币流通和民心相通。

——增强制度和理论保障。完善软援助相关政策与规章制度，优先完善人力资源培训、技术合作等方面的援外管理规章制度。建议视情编制软援助发展规划。联合相关部门和高校、科研单位，调动各方积极性，开展相关“软援助”课题研究。IDC

1 宋衍涛，卫旋，中国对外援助中“软援助”探究，山东科技大学学报（社会科学版），2012（12）：87

2 中华人民共和国国务院新闻办公室，中国对外援助白皮书 （2014）: 4

3 孙同全，周太东等著，对外援助规制体系比较研究，社会科学文献出版社，2015

4 左常升主编，国际发展援助理论与实践，社会科学文献出版社，2015

5 邓国胜等著，中国民间组织国际化的战略与路径，中国社会科学出版社，2013