周效门　杨　畅

（上海市人民政府发展研究中心 综合研究处，上海 200003）

上海国企政策跟踪研究

周效门杨畅

（上海市人民政府发展研究中心 综合研究处，上海 200003）

2013年12月，上海公布《关于进一步深化上海国资改革促进企业发展的意见》，随后一年半时间内，陆续推出了20余项细化政策，覆盖混合所有制改革、发展目标、布局结构、公司治理、考核分配和风险管控等重点领域和关键环节。在此背景下，本轮改革最关键的工作在于政府职能部门以及相关国资、国企对政策的具体落实。文章重点检视出台政策效果和改革成绩，总结成功经验，并尝试探索下一阶段推进国企改革的思路与手段。

国企改革政策跟踪效果检视

一、推动国企改革政策落地的重要意义

中共十八大通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》为进一步深化国企改革明确了方向和思路。2013年12月17日，上海公布《关于进一步深化上海国资改革促进企业发展的意见》（以下简称“20条”），提出了20条改革措施，明确指出：深化国资改革、促进企业发展，是新形势下坚持公有制主体地位，增强国有经济活力、控制力、影响力的必然选择。加快推动现有政策落地，对上海改革开放和社会主义现代化建设意义重大，对推进国家现代化、保障人民共同利益也具有积极影响。

（一）推动国企改革政策落地，是主动适应外部环境变化的必然选择

国资国企改革的整体环境日趋复杂。与历次国资国企改革相比，新一轮国有企业改革发展面临新的机遇和挑战，市场竞争国际化、产权结构多元化、劳动关系契约化趋势越来越明显，企业面临的市场环境日趋复杂、竞争程度日益激烈。从“面”上看，这有利于国企主动适应外部环境的重大变化。伴随着宏观形势变化，目前国资国企改革现状，与形势发展、党的要求、群众期待仍有差距，有不足，也有不适应之处。加快对国企改革政策落地情况进行评估，有利于主动适应改革发展和党的建设新常态，有利于与国家战略融合和对接。从“点”上看，这有利于国企不断提升自主创新能力。在新一轮国企改革中，上海国企大集团多、实力雄厚，因此不能简单地通过重组、出售等方式来推进改革，而应以不断提升自主创新能力作为基本途径来深化国企改革。通过加大研发费用的投入、设立研发中心，提高上海国企的科技创新意识，激发创新活力，不断提升国企的自主创新能力。

（二）推动国企改革政策落地，是加快建立健全现代企业制度的必由之路

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出，要推动国有企业完善现代企业制度，以规范经营决策、资产保值增值、公平参与竞争、提高企业效率、增强企业活力、承担社会责任为重点，进一步深化国企改革。一是正确认识混合所有制，有助于加快国有企业发展。混合所有制是国有企业改革的重要方向，股份制是混合所有制的主要实现形式，但不能将混合所有制等同于股份制。混合所有制改革不是唯一的国企改革方式，但却是非常重要的一种形式。推动国企改革政策落地，有助于从推动企业发展的角度来正确使用混合所有制。二是推进国有企业改革，有助于提高国资国企运行质量和效益。提高国资国企运行效益，既可以通过正面推动的方式，也可采取倒逼的方式进行。推动国企改革政策落地，逐步提高国企红利上缴比例，留出一定缓冲期让企业消化压力，有利于企业可持续发展，是更符合实际、更可行的办法。提高红利上缴比例，对国有企业既是压力也是动力，将倒逼企业深化改革、降低成本、提高效率，提高企业活力和市场竞争力。三是国企改革和发展非公有制经济是相互促进的。在上海国企改革过程中，始终把发展非公有制经济作为国企改革的重要条件，把国企改革和发展非公有制经济结合起来，相互促进，确保两者共同发展的良性局面。发展非公有制经济一方面可以缓冲因国企改革带来的社会波动，另一方面可以推动市场竞争环境的形成，进一步推动国企完善现代企业制度，促进国企改革，提高国企效率。

（三）推动国企改革政策落地，是推动上海经济社会转型的必要之举

上海国资国企在全市经济社会发展中具有举足轻重的作用。推动国企改革措施落地，进一步优化国企改革的方式与手段，将进一步增强国有经济在全市经济社会中的带动作用，提高国有经济对全市经济社会发展的贡献度，有利于推动上海经济社会的整体转型。一是国企改革与产业结构优化调整并行。在国资调整、国企改革过程中，始终贯穿着“优先发展第三产业、积极调整第二产业、稳定提高第一产业”的战略思想，不断重新塑造产业价值链，提高行业集聚度、产业集中度，实现产业结构的调整优化。二是国企改革与城市功能完善并行。上海在推进国企改革过程中，注重引导国企积极参与城市公益性项目和重大基础设施建设，及时提供城市化进程中所需要的公共产品。把国企改革和国有资本的战略调整与城市功能的完善相结合，使城市的环境承载力、集聚力、宜居力得到大幅度提升，从而使上海城市功能日益完善，城市整体竞争力得以不断提高。城市竞争力的持续增强又反过来为国企改革和国有资本战略调整提供了更加优越的环境。三是国企改革与社会全面发展并行。由于历史的原因，上海的国企数量多、分布广、涉及度深，在维护社会稳定方面占有比较突出的地位，作用凸显。国企和国资改革作为上海改革的核心，与经济社会发展形成良性互动，将为上海经济社会的全面、快速、持续发展奠定基础。

（四）推动国企改革政策落地，是进一步对外开放的必然趋势

改革开放以来，随着国内竞争国际化、国内市场国际化的趋势日益明显，作为改革开放排头兵的上海，既面临着兄弟省市的快速发展带来的压力，也承受着跨国公司的巨大竞争压力，这就要求上海在推动国企、国资改革的进程中，不但要立足全国，更应放眼世界。从宏观层面看，上海在推动国企改革和国资调整的过程中，立足自身的比较优势，积极利用外资在资金、技术和管理等方面的优势，不断提高国企改革的质量和效益，并使外资服务、服从于国有资本的战略调整，既壮大了国企的竞争力，也使国有资本更好地服务于上海经济社会发展的大局。上海国企改革和国有资本的调整与引进外资形成动态协调，不仅提高了利用外资的质量和效益，而且提高了上海整体对外开放的能力和水平，为上海经济社会可持续发展提供了重要的条件。从中观层面看，中国（上海）自由贸易示范区为国企改革提供了对外开放的广阔天地。国企改革进程中，充分利用国际国内两个市场，参与全球资源配置，推动企业“走出去”，增强国际化经营能力，培育一批本土跨国公司。从微观层面看，国企改革政策落地，有利于增强国有企业活力、提高国有资本效率。推动改革政策落地，提炼和总结上海国资国企改革的经验，不仅能保证上海国有经济运行持续健康、国资国企改革顺利开展，更能不断增强上海国有经济的活力、控制力、影响力和抗风险能力，进一步提升对外开放的能力和水平。

（五）推动国企改革政策落地，是上海继续当好改革开放排头兵的应有之义

上海国企改革已经在全国乃至全球范围内形成了一定的影响力与示范效应。上海是国企改革的引领城市，也是国企改革的攻坚城市。应该看到，本轮上海国资国企改革在引领全国改革向纵深推进中起重要的示范作用。上海推进国企改革措施的落地情况，进一步调整和优化政策手段，将对全国产生引领示范作用，为全国国资国企改革树立典范。同时，国企作为执政者的重要物质基础，始终与政府职能的转变密切相关。上海在推动国企改革和国有资本战略调整的过程中，把转变政府职能和国资国企改革紧密联系起来，以政府职能转变推动国企、国资改革，以国企、国资改革影响政府职能调整，两者相互作用，互为条件，形成“双螺旋”的改革路径。回顾国企改革历程，不管是放权让利、两权分离还是建立现代企业制度、实现国有资本战略调整和完善国有资本经营预算制度等改革措施，对应的都是政府职能从全能型向管理型、监管型和服务型的依次演变。政府职能的每一次转变都为国资国企改革提供了巨大的发展空间，而国资国企改革的每一次深入发展都为政府职能转换提供了丰富的实践经验，两者相得益彰，形成良性循环（参见图1）。

图1　国有企业改革历程

二、推进国企改革措施落地的相关文献综述

2013年12月17日，上海公布《关于进一步深化上海国资改革促进企业发展的意见》，提出了20条改革措施（以下简称“20条”）。课题组梳理和总结了“20条”至今同类研究成果及相应观点：

（一）国资国企改革的整体环境日趋复杂

与历次国资国企改革相比，新一轮改革面临的机遇与挑战也在发生变化。秦永法（2014）提出，当前国有企业改革发展面临新的机遇和挑战，市场竞争国际化、产权结构多元化、劳动关系契约化趋势越来越明显，企业面临的市场环境日趋复杂、竞争程度日益激烈。

（二）深化国资改革加快国有企业发展

对于混合所有制的认识要进一步明确和清晰，混合所有制改革并不是唯一的改革方式，要从推动企业发展角度来正确理解混合所有制。季晓南（2014）提出，混合所有制是国有企业改革的重要方向，股份制是混合所有制的主要实现形式，但不能将混合所有制等同于股份制，将发展混合所有制囿于股份制改革容易限制混合所有制的更好发展，也容易束缚对公有制多种有效实现形式的广泛探索。马正武（2014）提出，混合所有制改革不是唯一的国企改革方式，但却是非常重要的一种形式。但对于推进混合所有制，仍然存在各类担心，需要更加理智、更加协同的处理方式，在实际操作上，则要在“混”上起步，在“合”上着力。徐蒙（2015）提出，公开调查显示，2014年，有25.3%的国企集团表示已基本全面开展国资改革工作，33.5%的国有集团已经在部分业务板块、部分子公司开展了国资改革工作。

（三）建立健全现代企业制度

推进国有企业改革，尽管存在多种方式和手段，但是建立健全现代企业制度不应该存在“豁免”地区。厉以宁（2014）提出，国有资本体制的改革要通过资源配置把国有资本用在最有效的地方，并要让企业真正成为独立的企业，“所有制”可能各种成分都有，但建立现代企业制度，健全法人治理结构，破除某些行业的垄断是不能变的。徐蒙（2015）提出，上海的企业集团母公司已成立了董事会、监事会等机构，但仍存在董事会、监事会监督功能较弱和外部环境制衡力不足等问题，多数集团的董事会成员以公司的经理人为主，监事会成员也多为内部人员，缺乏有效的途径行使监督职能，不利于约束董事和经理的行为。从上海国有控股的公司制集团看，目前董事会未设职工代表的占32.7%，未设外部董事的占53.5%，未设专门委员会的占60.5%。

（四）提高国资国企运行质量效益

提高国资国企运行效益，既可以通过正面推动的方式，也可采取倒逼的方式进行。刘尚希（2014）提出，逐步提高国企红利上缴比例，留出一定缓冲期让企业消化压力，有利于企业可持续发展，是更符合实际、更可行的办法。提高红利上缴比例，对国有企业既是压力也是动力，将倒逼企业深化改革、降低成本、提高效率，提高企业活力和市场竞争力。

（五）提高党对国企改革的领导作用

充分发挥国有企业党组织政治核心作用，既是党领导经济工作能力的具体体现，也是巩固党的执政基础的必然要求。周文（2014）提出，国有企业党组织必须进一步解放思想，融入中心抓党建，把服务服从于企业发展作为企业党建工作的出发点、落脚点。要推动党组织参与企业重大决策，充分发挥其在重大问题上的把关定向作用。

三、上海本轮国企改革政策取得了明显成效

《关于进一步深化上海国资改革促进企业发展的意见》推出后仅一年半的时间内，上海陆续推出了20余项细化措施，覆盖混合所有制改革、发展目标、布局结构、公司治理、考核分配和风险管控等重点领域和关键环节，取得了较好的政策效果和改革成绩（参见表1）。

（一）国企运行质量效益不断提高

全上海市国企秉持市深化国资国企改革20条精神，积极开拓创新，加快转型升级，企业绩效稳步提升。统计显示，2014年本市地方国有企业实现营业收入2.74万亿元，同比增长6.5%；利润总额2541.63亿元，同比增长12.7%；归属母公司净利润1564.49亿元，同比增长15.3%；缴纳税金1700.93亿元，同比增长14.9%。据国务院国资委统计，上海市国资委系统企业资产总额、营业收入、净利润分别占全国地方省市国资委系统企业1/10、1/8、1/5。其中，一批国有企业连续保持国际国内行业领先地位。如上港集团货物和集装箱吞吐量连续五年排名世界单体港口第一；申通集团轨道交通运营里程保持世界第一的排名；机场集团飞机起降、旅客吞吐量和货邮吞吐量再创历史新高，货邮吞吐量连续五年排名全球第三；上海电气、光明食品集团等20多家企业进入2014年度中国企业500强。

表1　2013年12月以来上海国资改革部分相关政策

（二）国企改革工作推进成效显著

上海市国资委牵头建立了全市深化国资国企改革的工作推进机制，形成推动“上海国资国企改革20条”落地的20余项配套制度体系，覆盖混合所有制改革、发展目标、布局结构、公司治理、考核分配和风险管控等重点领域和关键环节。在政府支持下，国企充分发挥市场主体作用，形成全面深化改革发展的三年行动方案，并实施了一批重点项目。一是依托资本市场改革发展项目。如光明集团实现地产业务的借壳上市；华谊集团成为本市首家采用国际债券发行架构发行美元债券的国有企业等。二是开放性市场化联合重组项目，如上海电气压缩机业务与中船重工、上实集团与航天机电光伏电站开展战略合作。三是“走出去”跨国并购项目。上海电气收购意大利安萨尔多能源公司40%股权，在掌握重型燃气轮机核心技术上迈出了一大步。光明食品集团收购意大利萨罗瓦公司90%股权，全年新增海外投资369.2亿元人民币。

（三）现代企业制度不断健全

一是全面实施企业领导人员任期契约管理，形成企业领导人员分类管理的框架体系。华谊集团、申能集团等24家企业领导人员均已完成任期目标签约。二是完善分类考核制度。竞争类企业引入行业对标机制，重点考核股东价值、主业发展和持续能力；功能类企业引入政府主管部门评价机制，重点考核功能作用和运营能力；公共服务类企业引入政府主管部门和社会第三方评价机制，重点考核服务水平、成本控制和持续能力。三是健全治理结构和激励机制。如完善东浩兰生集团、上海纺织等企业集团董事会结构；上港集团员工持股计划成为市场融资规模最大、参与人数最多的国有控股上市公司激励方案等。

（四）混合所有制改革初见成效

混合所有制改革是本次国企改革的一大亮点。根据上海国资国企改革意见的要求，混合所有制改革主要通过并购重组推进国有资产的核心或整体上市和引入非公战略投资者实现国有资本、集体资本、非公有资本相互融合两种方式进行。从重组上市看，2013年底，东浩集团以及兰生集团进行联合重组，成立东浩兰生集团，被称为是“上海国资国企改革第一枪”。2014年全年东浩兰生集团营业收入达到1083亿元，同比增长14.3%，净利润达到12.7亿元，归属于母公司的利润达到9.7亿元，同口径同比增长23.2%，经营规模和质量效益实现了双提升。此后，上海蔬菜集团整建制并入上海光明食品集团、上海仪电控股并购8家企业、上海地产集团入主耀皮玻璃等众多项目已经逐步实施，成效良好。在引入战略投资者方面，弘毅投资在上海国资国企改革中扮演了重要的角色，弘毅投资在上海投资的十多个项目中半数以上属于国企改制。其中较有代表性的为锦江集团和上海城投，在以17.9亿元入股上海城投控股后，2014年6月，弘毅投资以15亿元入股锦江股份，占总股本12.5%，为锦江股份第二大股东。引入民营资本后，有效增强了企业的活力。

（五）国企创新转型持续发展能力不断提升

国有企业科技创新“四个一”目标明确：支持一批在国家产业发展关键领域，掌握核心关键技术的自主创新企业；形成一批体现国际先进水平，具有自主知识产权的创新工程和创新项目；集聚一批站在行业科技前沿，具有国际视野和创新能力的领军人才；建立一套激发企业创新活力和动力的考核、激励、评价制度和机制。从考核激励、资源政策等方面形成12项支持措施，30%的国资收益用于鼓励企业的科技创新。具体而言：上汽集团新能源汽车在全球挑战赛上囊括纯电动、混合动力、燃料电池等三个车型组第一；上海电气火电“二次再热”技术，每千瓦时供电煤耗比世界先进平均水平低20%；上海机场集团与阿里巴巴签署战略合作协议，联手打造上海机场“互联网+”机场产业创新基地；上海机场集团与腾讯签署战略合作协议，共同推进建设“智慧机场社区”。

（六）从严管党治党为国企改革提供了强大动力

上海国有企业充分发挥党组织政治核心作用，确立“围绕改革抓党建、抓好党建促发展”的企业党建总体原则，严格落实基层党建和党风廉政建设责任制，为深化国资国企改革发展保驾护航。一是坚持思想建党，强化理论武装，上海国有企业4800名中层以上干部参加学习习近平总书记系列重要讲话精神轮训班。深入学习贯彻党的十八届三中、四中全会和习近平总书记关于国企改革的重要指示精神，切实用于指导上海国企改革。二是切实落实“两个责任”，不断推进风险防控体系建设。严格执行中央八项规定精神，贯彻落实《国有企业领导人员廉洁从业若干规定》，落实党委主体责任和纪委监督责任，严格执行“三重一大”民主决策机制，积极推进“制度加科技”风险防范机制，进一步提升国企改革中的效能监察和风险防范水平。三是持续深化干部人事制度改革和人才资源开发。坚持党管干部、党管人才原则，推行契约化管理，逐步废除干部的身份管理制度，实现干部岗位和职级脱钩，加大跨单位干部交流力度，构建内外部人才供应链，推行“标准化”+“个性化”人才培养方案，拓宽专业人才发展通道。

四、加快推进国企改革政策落地的对策建议

下一阶段，加快推进国企改革政策落地，需要综合设计和合理优化国有企业的内部架构与外部配套，着力提升国企的主动性和积极性，稳妥推进混合所有制改革，并充分把握机遇，积极推进国有企业“走出去”。

（一）综合设计和合理优化国企的内部架构与外部配套

一是合理优化国企平衡架构。在国有企业分类改革的基础上，合理优化国企董事会、监事会与管理层之间的平衡架构，推进市场竞争类国企的所有权与经营权分离，减少政府干预，在涉及投资审批、国资转让、干部管理等方面，给予国企更大的自由度，敢于“大胆放权”，充分借鉴飞乐音响的成功经验，敢于在重要岗位上引进和使用外部人才。二是实施重组税费和挂牌成本优化机制。围绕国资国企改革目标，强调合规合法运作，加强在交易所等领域的创新探索。在保障国资安全的前提下，下调各类产权交易的相关税费标准，做好创新试点探索，实现在经营者与员工激励、资产重组等环节降低成本和提升效率，为国企改革提供坚实保障。

（二）提升国企改革的主动性与积极性

一是创新国企管理层的激励方式，充分借鉴全球领军企业管理层激励的优势和方法，多种方式增强员工激励效果，探索公司股权和收益权的分离，解决“为谁做”的问题，激发管理层工作活力。二是优化骨干员工与管理层的分成机制。实施对新业务拓展成员、传统产业成员、优秀科技人员、高端研究人才、集团骨干员工等的分类激励机制，全面提升员工激励效能，防止国有企业人才流失。三是积极探索新产业的配套机制，注重对产业项目、高端人才的配套激励和奖惩措施，鼓励国资企业根据新产业的特点进行体制机制探索。

（三）稳妥推进混合所有制改革

一是加快界定混合所有制的边界。在分类改革的基础上，加快明确国企实施混合所有制的具体领域、混合比例、股权结构和实际控制权等问题，出台明确的指导细则。二是稳妥推进员工持股。由于涉及企业利益以及国有资产的调整与再分配，加上制约“全民持股”的法律规范尚不完善，所以员工持股计划在实施上还存在很多亟待解决的问题。稳妥推进员工持股，充分总结和梳理已经实施员工持股的公司的经验与教训，加快出台相关法律法规及制度，以明确员工持股范围、持股方式、退出机制及信息披露制度等内容，使得不同类型的企业在设计员工持股方案时有法可依，有据可行。三是鼓励中长期资金积极参与“二次混改”。通过战略性的顶层制度设计，为中长期资金（如保险资金、养老资金等）等中长期资本进入国有企业改革提供优先的通道，以推动中长期资金与资本市场的紧密融合。

（四）为国企“走出去”打造良好环境

一是集成优势产业，打造“总投资商、总承包商”。集成本市国企在基础设施建设及相关领域的优势产业（企业）资源，形成一个总投资商、总承包商的企业主体，参与和推动“一带一路”和长江经济带等国家战略。主要邀请本市规划设计、工程建设、港机码头、电站设备等领域的龙头企业，以及金融保险、法律会计等专业服务企业，在资金投入和业务合作上共同分担，组建形成一个集投资、建设、服务于一体的新企业主体。二是创新本市企业“抱团”走出去的模式。针对单个企业难以独立应对海外投资发展众多风险等问题，本市国企、民企分别在“抱团”走出去中进行了一些探索。在推动企业参与“一带一路”基础设施建设及相关领域中，可借助深化国资国企改革，利用自贸试验区政策，探索国企、民企“混合所有制”共同参与的新模式，在资金和业务合作等方面相互补充，共同发展。三是搭建上海国企“走出去”综合服务平台。摸清全市国企“走出去”的切实需求，强化跨国经验和资源的共享，降低跨国投资的成本和风险。

［1］厉以宁.国企改革是供给侧结构性改革的当务之急［J］.理论导报，2016，（03）.

［2］刘纪鹏.国企员工持股计划中的三个问题［J］.经济，2015，（20）.

［3］马浩东.解决国企改革三重难题［J］.上海国资，2016，（02）.

［4］平新乔.新一轮国企改革的特点、基本原则和目标模式［J］.经济纵横，2015，（02）.

［5］王铮.新一轮国企改革启航［J］.上海国资，2015，（10）.

［6］许召元，张文魁.国企改革对经济增速的提振效应研究［J］.经济研究，2015，（04）.

Research on the Policy Tracking of State-Owned Enterprises in Shanghai

Zhou XiaomenYang Chang
（The Development Research Center of Shanghai Municipal's Government，Shanghai 200003）

Since December 2013，there are a series of polices about state-owned enterprises in Shanghai.The polices cover the key areas and key links about the mixed ownership reform，development goals，layout structure，corporate governance，assessment，distribution and risk management.This article focus on the effect of these polices，sum up the successful experience，and explore the ideas and means of next steps.

reform of state-owned enterprisespolicy trackingeffect view

F279.241

A

1672-3988（2016）05-0001-08

10.16538/j.cnki.jsemc.2016.05.001

2016-05-27

周效门（1965-），男，江苏省涟水人，上海市人民政府发展研究中心综合处处长、副研究员，研究方向：宏观经济、国资管理、区域经济；杨畅（1982-），男，江苏省扬中人，上海市人民政府发展研究中心综合处博士，研究方向：宏观经济、产业经济。