黄严忠

对每年9月举行的联合国大会习以为常的纽约人或许难以理解，为何9月初在中国杭州召开的为期两天的G20峰会会如此隆重，并且采取了异常严格的保安措施。不过，如果我们考虑到这是中国首次举办的G20峰会，并且，它是中国国家主席习近平自2013年上任以来的第二次国际峰会，就不难明白其受到重视的原因了。

还有一个同样重要却并不那么广为人知的因素，即不断变化的全球治理图景。自上世纪90年代以来，以峰会为中心的多边体系已经成为应对重大全球挑战的重要论坛。这些体系是全球范围内政府和社会网络崛起的一部分，其特点是在国家间的正式关系之外兼存公有、私有以及非营利实体间不那么正式的联系。

与正式的、包罗万象的国际组织如联合国有所不同，G7和G20等峰会层面的国际俱乐部，成员国数量有限但更富有灵活性，较少空谈。在非正式、更权威的环境下，主要利益攸关方数量少，这不仅可允许就成员国不得不面对的全球挑战展开更实质性的讨论，而且他们也更易于达成共识和执行决策。

作为全球20个最大经济体的俱乐部，G20国家GDP占全球的85%，贸易额占全球的75%，人口占全球的三分之二。成员国人口及经济的庞大规模使G20较G7在全球治理问题上更具合法性。这些年来，G20议程朝可持续发展方向转变，进一步加强了其全球合法性。

作为全球发展的贡献者和受益者，全球健康事业固有地与G20的经济增长联系在一起。不仅G20经济体在重大疫情爆发面前很脆弱，而且在全球化背景下，与社会发展有关的非传染性健康问题在本质上也越来越超越国界，并呼唤国际合作和集体行动。在这层意义上，全球健康或许是能激起G20领导人兴趣的话题。

早在2004年加拿大总理保罗·马丁呼吁有必要用L20替代G8之时，全球健康就在讨论的共同主题之列。2016年7月，20国集团民间社会（C20）会议发布公报，呼吁G20领导人提升公共医疗的质量和可获得性，在重大疾病的预防与控制上形成更紧密的国际合作。

然而，G20峰会在近10年时间里都压倒性地聚焦于传统的金融和经济议题，全球健康问题在其议程中只是间接提及。直至2013年，G20除了承诺实现“千年发展目标”（2015年12月已结束）和加强医疗和社会保障网络，并未实质性地应对全球健康挑战。全球健康问题首次凸显是在2014年的布里斯班峰会，当时G20领导人就西非埃博拉危机发表了一份单独声明。此外，2015年安塔利亚峰会也令人鼓舞，开始将全球健康风险列为主要议题——包括抗生素耐药性和薄弱的卫生系统。

如今，北京已经明确提出，今年的G20峰会将聚焦于全球经济增长问题。

为什么会这样做？实际上，2009年，G20被提升到领导人层面，作为对上一年全球金融危机的国际响应。也就是说，从一开始，G20就被视为讨论紧迫的全球经济、金融问题的论坛。如果说历史很重要，那么就有理由认为，G20议程设置存在路径依赖，全球健康自然就不在本届峰会的焦点问题之列。

另外，将全球健康纳入G20议程需要成员国动用额外的财政资源改善全球健康状况。正如我的同事劳里·加勒特（Laurie Garrett）所指出的，既然G20并不只是富国的俱乐部，参与峰会便不再被视为“伟大的全球救赎之旅”——这种观念曾经是G7/8国家为全球健康提供资金的道德激励。

虽然全球健康在杭州G20峰会议程上不唱主角，但建设性地推动全球健康成为2017年汉堡峰会的主要成果符合中国利益。一个对中国和其他G20国家有特殊吸引力的领域是为实现《巴黎气候变化协议》和永续发展目标（SDGs）的健康目标融资。中国可以和其他G20国家密切合作，找到创新的解决方案，以期既能实现这些目标，又能维持对现有项目的承诺，如全球抗击艾滋病、结核和疟疾基金以及世卫组织（WHO）突发事件应急基金。

在全球健康财政资源逐渐萎缩的背景下，中国推动全球健康进入G20议程将提升其在应对共同关切的议题时的全球领导者形象，从而增强其海外软实力。与孔子学院和其他现有增强软实力的项目相比，由中国牵头的全球健康倡议更有效，也更能在国际上证明中国的善意。