近年来中国农村合作组织发展问题研究综述

2016-10-25关静雯

学会 2016年8期

关静雯

[摘要]近年来，农村合作组织在广大的农村地区迅速发展起来，引起社会各界的关注，发展农村合作组织是解决“三农”问题的关键措施之一。本文借助文献研究法对当前中国农村合作组织发展的研究状况进行梳理，发现中国农村合作组织的发展面临着政府干预过多、具有企业家精神的人才短缺、融资困难、相关法律体系不健全，以及内部运作不规范等问题。为此，需要国家和政府完善相关法律法规，加强政策扶持，提高农民自身素质，完善农村合作组织内部运行机制，扩大合作规模和领域。

[关键词]农村合作组织农业现代化政府干预农民主体地位

一、农村合作组织的内涵及意义

中国的农村合作组织经历了从新中国成立前国共两党的农合实践到新中国成立初期的农业合作社和人民公社，再到改革开放以来的新型农村合作组织这一漫长而波折的发展历程。不同时间段的农村合作组织面临着不同的经济形势，也有着各自的特点，但是在这一过程中，中国的农村合作组织不断地调整，不断地改进，不断地向前发展。20世纪90年代以来，随着中国市场经济的确立和不断深化和中国加入世界贸易组织以及农村合作组织的相关法律法规不断完善，中国的农村合作组织迎来了发展的高峰期，农村合作组织如雨后春笋般成长起来。截至2011年上半年，全国注册登记的农民专业合作社数量达44.6万个，并且逐步拓展到种植、养殖、农机、植保、技术信息等多个行业。国家对农业合作社的发展也十分重视，今年，农业部发布了《关于开展2016年国家农民合作社示范社申报工作的通知》，以此来推进农村合作社规范化建设，全面提升农村合作组织发展质量和水平。

农村专业合作组织主要是指从事同类农产品生产经营的农户在自愿原则的基础上组织起来，在技术、资金、信息、购销、加工、储运等环节实行自我管理、自我服务、自我发展，以提高竞争能力，增加成员收入为目的的专业合作组织。农村专业合作组织是建立在家庭承包经营的基础上，不改变现有的生产关系，不触及农民的财产关系，适应了农村改革与发展的需要。根据农村合作组织产生的基础不同，可以分为内生型和外生型两种类型。内生型是以市场为基础的自愿合作，它以市场为依托，以利益为纽带，通过内部规则而实现合作；外生型主要是通过外部压力将分散的个体纳入一定的组织体系中而强制人们合作。

发展农村合作组织是推动中国农村市场化、农业现代化进程的重要推动力，是提高农业生产效益、增加农民收入、推动解决“三农”问题的关键措施，是中国农业成功迎接经济全球化挑战和走向世界的必由之路。随着社会主义市场经济的不断深入发展，农业进入市场并参与市场竞争是农业未来发展的必然趋势，但是中国的农业主要是以个体小农经营为主，具有规模小、分散、资金不足、技术落后、市场信息闭塞等弊端。农村合作组织能够提高农民进入市场的组织程度，使分散的弱者联合起来，改变弱势集团的地位，降低进入市场的风险成本和交易成本，加强农户在市场中的主体地位；农村合作组织实现了农业资源的集中和统一调配，有利于提高资源的利用率，实现资源的优化配置；农村合作组织可以得到更多的资金和先进的技术支持，提高农产品质量，使农业朝着规模化、集约化、现代化的方向发展；农村合作组织实现了农民之间、农业各环节之间的合作，形成“产—供—销”一体的农业产业链，降低了内部交易成本，提高了农民的收益；农村合作组织使农村区域经济形成一个整体，实现了规模化经营，增强了农业的抗风险能力，稳定了农村经济，缩小了城乡差距；农村合作组织的发展能够使得农民在经济生活中有一定的话语权，维护农民的自身利益，有助于促进社会的稳定与和谐社会的构建。

二、农村合作组织发展面临的问题

（一）政府对农村合作组织内部决策干预过多

农村合作组织是农民自愿参加的民办、民营、民受益的组织。在中国现存的农村合作组织中，大多数都是官办型和官民合办型的合作组织，真正由农户自发创建的合作社的比例非常低。农民自发创办的合作组织是以市场需求为推动力，自下而上建立的。农民对自己创办的合作组织有足够的决策权和控制权，农民的参与意识强，提高了农民发展农业的积极性。官办型和官民合办型的农村合作组织是自上而下依靠强制力发起的，无法深入地了解农民的利益诉求，降低了农民的参与兴趣，扼杀了农村合作组织的活力和生命力。官办和官民合办的农村合作组织如果长期在决策上高度依赖政府，将直接影响合作组织发展的独立性乃至农民合作组织的性质，其结果将有可能蜕变为私人营利企业或产生新的政企不分。但是，在中国无论是官办的还是民办的农村合作组织都逃离不了政府的干预。官办型的农村合作组织是由政府投资入股或直接控制下创办的，这种类型的农村合作组织的决策权基本被政府控制，农民几乎没有话语权和决策权。自上而下，政府有关部门主导办合作社的过度干预，扼杀了合作社的自主性和生命力，最终合作社很难做到可持续发展。官民合办的农村合作组织是指在政府的引导下，农民和政府共同创办的合作组织，其决策层由农民和政府共同组成，农民对合作组织拥有一定的话语权，但是合作组织对政府的依赖，导致组织的控制权还是牢牢地掌握在政府手中。在我国当前这一特定阶段，即市场体制不健全、要素市场不完善、法律基础空缺的情况下，对合作社来说，寻求各级政府以及有关部门的支持和保护，不失为一种理性的选择。但是，政府控制和农民合作往往是一种此消彼长的关系，政府控制越是严密，农民的合作也越是困难。

（二）农民群体中具有企业家精神的人才短缺

在农村合作组织的发展过程中有一个特别值得关注的现象：真正由农户自发创建的合作社比例非常低。原因之一就是在农村地区企业家人力资本是普遍缺失的，这就导致纯粹由农民组建的合作社难以内生出自己的企业家，使得合作社经常因为难以应对激烈的市场竞争而解散。农民合作社经营管理人才匮乏，已成为其又好又快发展的重要制约因素。一个组织的发展需要一个优秀的领导者，而在市场经济迅速发展的今天，一个优秀的领导者需要具备企业家的精神，因为企业家精神对组织核心竞争力的巨大作用在一些具有远见卓识和非凡魄力与能力的企业家那里得到集中体现。企业家能力直接影响到农村合作组织的发展，农村合作组织从创立到发展都需要一个高瞻远瞩、领导全局、把握发展方向的领导者。农村合作组织的领导者需要具有一定的影响力和号召力，使合作组织的成员能够团结起来；需要不断学习，与时俱进，带领组织成员引进新技术、新方法，不断地开拓市场；需要有果断的决策力，在正确的时机做出正确的判断。现实情况中，由于受到农村环境、农民自身受教育程度和素质等因素的影响，农民素质偏低，农民自发组建的农村合作组织很难发掘、培育出具有企业家精神的领导者。农村合作组织的学习、创新以及合作能力较弱，无法适应激烈的市场竞争，在残酷的市场竞争中被淘汰出局，不仅使得农民的经济利益受损，而且还严重地影响了农业产业化和农村现代化的进程。

（三）农村合作组织资金缺乏，资本筹措能力不足

农村合作组织在农村是一种新生的力量，大多属于刚刚创办的起步期，在技术引进、设备改造、企业管理、市场开拓等方面需要大量的资金支持，资金缺乏是制约着农村合作组织发展的主要因素之一。农村合作组织的资金通常由社内资金与社外资金两部分组成。社内资金，即为合作社自有资金，包括股款、存款和公积金等。自有资金作为内源型的资金供给，是合作社最主要的资本金来源，也是合作社活动资金的根基。但是，合作社经济积累的共同占有，使社员在分配中倾向于将剩余尽可能多得归到个人名下，按股金进行二次分配和提公积金、风险金的很少，缺乏资金积累制度，导致经济积累不足。社外资金，是指合作社资金在不敷需求情况下的社外借款，其来源方多为政府、社会或金融界，这种借款形成合作社的债务。但是，我国农村专业合作组织多数处于发展初期，在自有资金不足、政府补贴有限的情况下，因缺乏有效的抵押品和担保机制及利息承受能力有限等原因，无法取得正规金融机构的信贷支持，而且与之相配套的金融服务体系依然薄弱。虽然近年来，为支持“三农”发展，我国先后组织发起设立了村镇银行、小额贷款公司以及农村资金互助合作社等专业性的农村资金互助组织，但却因各方利益诉求的不一致，以及制度设计的缺陷，而不具备可持续发展的能力，因此农村合作组织很难获得足够的外部资金对它的发展给予支持。基于上述原因，农村合作组织狭窄的资金来源渠道和有限的资金积累，导致农村合作组织发展严重缺乏资金支持的问题长期存在，影响了农民专业合作社经营规模的扩大和更新技术的投入，由此造成农民专业合作社无法与专业化大公司抗衡，无法在市场竞争中取得竞争优势，极大地限制了合作社的正常成长。

（四）关于农村合作组织的法律法规不完善

中国的农村合作组织产生已久，但是国家并没有将农村合作组织作为经济主体或法律主体来对待。虽然国家一直以来有对农村合作组织进行政策引导，但是出台的政策是通过没有强制作用和法律效力的通知、意见等文件来对农村合作组织进行引导和规范的，很长一段时间并没有正规的法律法规对农村合作组织的行为进行适当的规范。农村合作组织在中国一直处于法律的边缘，没有明确的法律地位，这不仅使得一些农村合作组织不正规，天生存在缺陷，这种合作组织不仅不能带领农民发家致富，还严重地危害了农民的利益，农民的合法权益得不到保护，阻碍了我国“三农”问题的解决。直到2006年10月31日颁布了《中华人民共和国农民专业合作社法》，才结束了农民专业合作社法律地位不明确的尴尬状态。2007年颁布的《农民专业合作社登记管理条例》与《中华人民共和国农民专业合作社法》，使农村合作组织的发展进入一个新的阶段，法律法规的确立为农业合作组织保驾护航，营造了良好的外部环境。但是，我国农村合作经济组织发展的法律障碍主要表现为缺乏统一的市场准入制度、内部治理结构设置不健全、金融扶持措施缺乏可操作性三方面。除上述问题之外，对于农民合作社相关法律权利，以及农民在合作社中的合法权益没有明确的法律法规对此进行界定和保护，农村合作组织的相关法律体系还有待补充和完善。

在中国除了农民专业合作社之外，还存在着大量的农村专业技术协会、农村社区合作社、供销合作社以及正在试点的医疗合作社、保险合作社等有着合作社名称的组织，上述组织仍旧缺乏法律的认可，法律性质不明确，仅有规范效力层次较低的规范性文件对其调整，无法保证其正常、健康地发展。在现有制度规定中，我国农村新型经济合作组织的法人主体地位不明确，对农村经济合作组织的管理不明确，在实际经营活动中缺乏清晰的监管界定，给这些组织参与市场活动造成了许多不便。

（五）农村合作组织内部运作不规范

农村合作组织作为一个社员依法联合所有、民主管理、共同分享收益的互助性经济组织，没有一个统一的组织结构。由于农民的思想文化素质偏低，缺乏参与的思想和主人翁意识，再加上农村经济合作组织受政府干涉多，农民无法选择入社与否和入什么社，利益机制不健全，产销衔接不够紧密，导致了我国农村合作组织普遍不规范，组织松散。我国农民合作经济组织 “不规范化 ”发展体现在：治理结构不完善，运行效率偏低；主体异质性较大，农民合作组织难以做到真正的“民主管理”；收益分配机制有待健全。同时，农村合作组织缺乏内部的监督机制，没有人会对决策的执行效果、组织的财务状况、成员的绩效进行考核和监督，农村合作组织内部运作的随意性强，组织性弱。从目前发展情况看，大多数农民合作组织内部管理制度和章程不健全或者流于形式，产权模糊，社员大会、理事会、监事会的管理机制不规范，民主制度不健全，不能真正做到“风险共担、利益共享”，自我发展、自我约束、自我保护的作用难以充分发挥。农民专业合作组织日常事务通常由一个在合作组织中较有影响的社员代理，一般社员很少参与其中，整个组织缺乏民主、公平、公正的运行机制。

三、农村合作组织发展困境的治理

（一）加强立法，完善相关法律法规

完善的法律体系能够为农村合作组织发展营造良好的外部环境。一方面，可以规范农村合作组织的行为，使农村合作组织朝着规范化、法制化、现代化的方向发展；另一方面，可以保障农村合作组织的合法权利，使农民的合法权益不受侵害。因此，需要加强立法工作，对农村合作组织进入市场，在市场中的交易行为、拥有的法律权利与承担的法律责任等有一个明确的界定，推动农村合作组织健康、可持续发展。国家要继续在组织运行、组织监督、民主管理、利益分配等方面加强政策的制定与完善，使农村合作组织的运行有法可依、有章可循。完善法律保障机制应从以下几方面入手：一是完善农村合作经济组织法治体系；二是界定农村合作经济组织的法律地位；三是规范农村合作经济组织的内部治理机构；四是完善金融立法，落实金融扶持措施；五是严格执行现有的法律法规。只有尽快地完善合作社的立法体系，使合作社依法建立、依法运行、依法规范、依法保护合作社的正当权益，才能使合作社拥有较高的社会地位，进而以市场法人的形象成为市场竞争的主体，产生市场带动作用，发挥合作优势，产生合作效益。

（二）政府减少对农村合作组织内部的干预，加强政策扶持

政府应该避免介入到农村合作组织的日常经营决策之中，减少对农村合作组织在决策方面的独立自主性的干扰。政府的作用应更多地体现在营造良好的外部环境，并其给予政策支持。农村合作组织在成立初期规模较小，力量薄弱，在市场中无法与实力雄厚的公司企业进行竞争，为了维护农民的利益，提高农民参与农业生产的积极性，政府应该为农村合作组织提供一些经济政策的扶持。政府需要准确定位，正确引导和支持，切实转变政府职能，优化农村合作经济环境。正确处理好放手发展与积极引导的关系，千方百计地把农民参与合作的积极性调动起来，把农村的各类合作力量激活，从政策上支持农民实行新的联合与合作。政府的扶持应该具有内外双重驱动力来推进农村合作组织的发展。政府对农民合作经济组织外在的控制与扶持政策，包括加强合作经济组织法律的宣传和监督机制、完善农民合作经济组织发展的外部条件。政府部门要加强对法律的宣传，提高依法行政水平，引导和促进合作经济组织健康发展。

政府重点扶持领域应是：一要改善农民合作社的市场竞争环境，保证农民合作组织公平地参与市场竞争；二要加强农民专业合作社的生产性基础设施建设。重点的扶持环节应主要包括：农业生产基础设施建设与改善，农业标准化建设，农产品市场营销，农业信息化建设，农业抗风险能力建设等。政府强化和调动合作经济组织发展的内在动力则可以通过财政金融政策、科技支持、引导内部建设来实现。各级政府要在财政预算中安排专门的扶持资金，用于扩大农村专业合作经济组织的资本量。实行减免税的政策，尽可能为农村合作组织提供财政补贴。在金融政策上，为农村合作组织提供一些便利，拓宽融资渠道，支持农民合作金融的发展，引导和鼓励更多的社会资本进入农村，提供良好的投资环境，解决农村合作组织资金困难的问题。同时，政府应该加强对农民的合作教育，加大对农民经济合作组织的科技投入和培训力度，提高农产品的科技含量和农民的综合素质，从根本上增强农产品市场竞争力。要积极引导农民合作组织建立科学、规范的内部运行机制，提高农民合作组织自我规范、自我管理、自我积累、自我服务的能力和参与市场竞争的能力，确保其健康发展。

（三）发掘合作潜能，扩大农村合作组织的规模和领域

广泛而深入的合作能够将更多弱小的农业个体户联合起来，成为一个整体向社会发声，使得表达农民诉求和实现农民利益成为了可能。因此，需要根据各地的实际情况寻找合作的基础，发掘合作的潜能，扩大合作的规模和领域。农村合作组织不仅可以是相近专业领域的合作，也可以是互补领域的合作。沿海发达地区合作组织起步较早，组织形态较成熟，资金、技术、人才、管理经验等较充足，具有畅通的市场渠道和较好的品牌，但土地、劳动力等资源相对缺乏，而中西部地区的合作组织则起步较晚，组织形态和经营管理水平较低，资金、技术、人才等生产要素缺乏，但具有较充裕的土地、劳动力资源，两者若合作，则有利于优势互补，因此推动区域组织的渗透和交流，实现区域资源、技术、信息等资源的共享，对于扩大农村合作组织的规模、促进其健康快速发展具有重要意义。在农村，除了有农民专业合作组织，还应该有“产—供—销”一体的合作组织，更应该有资金互助的信用合作组织。“专业合作+信用合作+供销合作”的模式将会成为最大的赢家，最终实现农民合作组织的组织化和一体化以及农业的现代化。

（四）加强教育和培训，提高农民素质

教育水平落后，农民素质低，缺乏农业技术人才和具有企业家能力的人才是制约农村合作组织长久发展的重要因素之一。因此，需要利用高校、企业和政府的人才和创新优势，对农民和农村合作组织进行专业培训，强化农民对农村合作组织的认识，提高农民对合作的重视程度，向农民灌输先进的农业思想，提高对农村合作组织的兴趣和积极性。对农村合作组织进行生产经营管理培训和实用技术培训，帮助引进和推广先进的农业技术，提高组织的管理水平。具体来说，就是要加大农村义务教育投资力度，提高农村人口受教育水平，培养高素质农民；要建立合作教育与培训体系，提高农民特别是管理者的合作水平；要通过各种培训方式，让农民了解农业和农村经济新理论、新知识。培养其市场经济意识、竞争意识和开放意识，强化其效率观念、信息观念、诚信观念等，摒弃自私狭隘的小农思想；要有目的、有针对性地组织部分思想先进的农民和大户到合作经济组织发展较快的地区参观考察，让他们开阔眼界，增长见识，鼓励他们成为组织和建立合作经济组织的带头人。

（五）完善运行机制，促进农村经济合作组织健康发展

在坚持市场运作前提下，建立科学规范高效的内部运行机制是农村经济组织发展的重要保证。组建模式、管理机制、利益分配机制等是构成农民合作组织运行机制的具体要素和保证运行机制得以正常运行的基本单元。农村合作组织运行机制就是构成农民合作组织运行机制的各个要件的运行原理及其各个要件之间的相互关系。因此，探寻农民合作组织运行机制的优化途径可以从其构成要件着手，将各构成要件加以规范和完善，发挥每个构成要件各自的作用。在农民组织化发展过程中，要突出解决好机制问题，特别是在实践中不断建立和完善运行机制，以规范促发展。健全组织管理机制，健全利益分配机制，健全民主监督机制。农村合作组织需要通过以下手段来规范其发展路径：以“一人一票”原则为基础，确保合作组织的“民主”性质；在“按惠顾额分配与资本报酬有限”的基础上，完善分配机制；在“自由加入、退社自由”基础上，对社员的“自由度”给予一定满足；完善合作社治理结构，注重监督机制的建立。

四、结论

综上所述，研究发现政府干预过多、具有企业家精神的人才短缺、融资困难、相关法律法规不健全，以及内部运作不规范的问题等是制约农村合作组织发展的关键因素。为了打破农村合作组织发展的瓶颈，推动农村合作组织健康可持续发展，一方面，需要农民发挥主体性作用，提高自身素质，完善组织内部运行机制，成为农村合作组织发展的内在推动力；另一方面，需要国家和政府有正确的角色定位，减少对其内部的干预，加强对农业合作组织的政策扶持和引导，为其发展提供稳定的外部环境和持久的支持。两者共同努力，使农村合作组织的发展能够促进农村经济的发展，巩固农业在国民经济中的基础地位，推动农业现代化和农村市场化的进程。

但是，目前理论界对农村合作组织发展问题的研究主要是从农村合作组织自身发展的角度来探讨的，很少有研究是从国家战略的层面切入，将农村合作组织的发展和国家农业发展战略相结合，剖析农村合作组织存在的相关问题。这种没有上升到国家战略层面，在微观层面进行的研究缺乏全局观，研究的方向和关注的重点局限于个体的发展，缺乏整体性的考虑，对顶层设计的借鉴意义不大。近年来，国家正不断推进农业生产调结构转方式，提高农业产业化水平，推进第一、二、三产业融合发展。农村合作组织需要与时俱进，调整产业结构，推动农业朝着产业化、组织化、信息化、现代化的方向发展。在这种时代背景下，对于农村合作组织发展状况的研究应该从国家农业发展战略出发，从国家层面来研究农村合作组织该如何发展，针对农村合作组织存在的不利于推进农业现代化的问题进行分析，并提出相关的解决办法，从而使农村合作组织的发展方向与国家农业发展战略相契合。

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