彭杏芳

【摘要】住房问题一直是人类关注的焦点，我国政府也明确提出：“人人享有适当的住房是一项最基本的人权，是人的生存权和发展权的重要内容”，人只有安居后才能乐业，解决好居民住房问题是城镇化进程中的关键工作。在快速城镇化进程中，居民的住房支付能力非常有限，大多数中低收入群体缺乏基本的住房保障能力。笔者以中山城镇居民的房价收入比为切入点，分析了新型城镇化进程中居民住房支付能力不足的问题。并结合中山目前开展保障房建设的情况，提出必须建立完善的住房保障供应结构体系，并大力发展公共租赁住房，积极拓展保障房房源和保障房建设资金，真正实现中低收入群体的住房问题。

【关键词】新型城镇化；保障房；公共租赁房；住房保障

一、新型城镇化发展与居民住房保障建设形成良性互动

新型城镇化以统筹兼顾为原则，全面提升城镇化质量和水平，真正使城镇成为具有较高品质的适宜人居之所，而“居者有其屋”是新型城镇化发展中关键环节。保障性住房建设可在较大程度满足城市中低收入阶层住房需求，增加其稳定性和归属感，推动城市各项基层服务和基础建设工作稳步开展，促进新型城镇化发展，二者良性互动，最大化提升城市整体运营效率和竞争力。

（一）新型城镇化发展可有效完善城镇住房保障体系建设质量

随着经济发展和城镇化进程加快，城镇人口快速增加，普通百姓尤其是中低收入群体的保障性住房需求压力越来越大，中高等收入群体改善性住房需求也越来越强烈，新型城镇发展过程中的住房保障体系工作挑战也越来越多。新型城镇化的发展要求政府更加注重质和量的发展，增加城镇人口数量同时提升城镇人口对城市发展满意度，同样对住房保障体系建设质量提出具体要求。在加大保障住房类型和数量同时，各地政府部门必须结合当地保障性住房需求者的具体需求、商品住房市场情况、城镇居民人均可支配收入水平等多项因素，合理确定保障房类型、位置及数量，确保建成后的保障性住房确实满足中低收入者需求，不再出现保障房建成后无人问津或者由于周边配套匮乏而无法入住的情况。

（二）新型城镇化要求更加重视城市新移民的住房保障问题

随着城镇化发展的不断提速，近年来部分城市房价上涨过快、供求矛盾突出，既阻碍一些“新移民”在城市的安居乐业，又增加部分“原住民”合理改善住房条件难度，这些新情况让住房市场受到诟病。为解决上述问题，必须坚持住房市场化基础地位同时，着力改革创新市场的运行机制，合理配置保障住房资源，在新型城镇化发展过程中更加重视城市新移民的住房保障问题，多种措施确保新移民在城市中有相对稳定的工作和固定的居住场所，使其逐步稳定下来。

（三）住房保障体系的优化，可以加快新型城镇化建设步伐

住房保障体系的优化，可以确保城市保障性住房覆盖更多城市中低收入人群和刚参与社会工作的大学生，进而增加中低收入人群幸福感，提升大学生对城市的归属感，促进其能更加专心、高效去工作。例如，保障性住房设置公租房后，打破住房保障体系在户籍方面局限性，促进外来务工人员加快融入城市，更加主动、安心、开心、高效工作，从而促进城市各项工作更加稳定、高效开展，加快新型城镇化建设的步伐。

二、城镇居民住房问题是制约新型城镇化的关键

正如国家发改委城市和小城镇改革发展中心主任李铁李铁所言：城镇化首先应该明确，其核心是让低收入农民进城，而不是有钱人进城；是让自愿上楼的农民上楼，而不是农民被迫上楼。住房问题是农民工能否在城市留下来的第一个要素，如果住都解决不了，他不可能在这座城市长期居住。新型城镇化必须首先重点解决城镇居民的住房问题，特别是中低收入人群的住房问题。

恩格斯在《论住宅问题》中指出，“…一方面，大批农村工人突然吸引到以发展为中心大城市里来，另一方面，这些旧城市的布局已经不适合新的大工业的条件和与此相适应的交通；…正当工人成群涌入城市的时候，工人住宅却在大批拆除…”住房缺乏是工业化迅速发展的必然结果，是城市化进程的必然产物，我国城市化进程也正面临这一难题。

目前，“住房难”成为新的“三座大山”，住房问题成为百姓、业界和政府共同关注的焦点，住房是城镇化进程中城市承载能力的核心要素，是制约人口城镇化水平和量的关键。《中山市城市总体规划（2010至2020年）》显示，到2020年，中山市人口规模将增至420 万，较目前增加100万，住房需求巨大，城镇居民住房问题对新型城镇化的制约将更加明显。

三、中山房价收入比与城镇居民住房支付能力分析

在研究一个城市居民住房问题时，可以从房价收入比和居民住房支付能力两个关键指标入手。国际上衡量一个家庭住房支付能力的指标主要有住房消费收入比与房价收入比两种，由于中山家庭消费相关数据无法准确获得，因此笔者通过房价收入比来分析中山居民住房支付能力。房价收入比是指住房价格与城市居民家庭年收入之比，反映居民家庭收入水平与房价水平的匹配程度，也反映了房价水平是否脱离居民可支付能力。

鉴于中山住房面积和现代家庭人口特点，采取家庭平均面积90平米、三口之家为标准，以2003-2014年中山数据为例，根据房价收入比计算方法，笔者得出如下数据：

数据来源：根据中山市统计信息网、中山中原地产年报整理而得

从上表可知，中山城镇居民房价收入比呈现“倒U型”趋势，2011年甚至超出国际警戒线标准，城镇居民平均住房支付能力不足，政府已经在制定相应政策进行调整。

数据来源：根据中山市統计信息网、中山中原地产年报整理而得

中山城镇居民人均可支配收入呈逐年上升趋势， 2012年和2013年增长幅度最大，商品房均价在2010年和2011年增长幅度最大。中山商品房价格上涨幅度高于城镇人均可支配收入上涨水平。对于中低收入群体而言，他们的住房问题更是成为了城镇化发展进程中的一大难题。

四、中山保障性住房建设概况

中山保障性住房建设主要经历三个阶段：第一阶段，2007年前的探索阶段，主要围绕解决 “双困户”住房问题、改造低保危房等问题进行，保障方式以实物配租为主，租金核减为辅。由于缺少总体规划及相关法律法规的不完善，保障性住房建设呈现总量少、位置偏、配套差、分配不公等突出特征。第二阶段，2008-2010年完善和法制阶段，中山2008年制定《中山市经济适用住房暂行办法》和《中山市廉租住房保障暂行办法》，正式以法律法规形式规定实施经济适用房和廉租房的保障房形式，为保障房各项政策的落实提供法律依据，保障房建设速度明显加快。第三阶段，2011年以后快速发展阶段，2011年成为广东省创新住房保障制度试点城市，2012年将本市流动人员积分制管理范围的外来务工人员纳入保障对象，保障住房覆盖面不断扩大，不再区分农业与非农业。2013年，中山公租房首次全面惠及外来务工人员。2014年，保障对象准入门槛再次作出调整：申请人为本市户籍人员，上年度家庭人均月可支配收入由1556元以下调整为1714元及以下；人均住房建筑面积从低于13平方米调整为低于15平方米，人均住房套内面积从低于10平方米调整为低于12平方米。2015年，中山住房保障开工任务为2068套，同时要求基本建成保障房1800套、新增发放租赁补贴600户，中山市政府年初已批发《中山市落实2015年住房保障目标任务方案》，并与各镇区签订了工作责任书，预计此年度任务已完成。

中山市前期实施的保障性住房包括经济适用房、廉租房、公租房三种形式，目前已经统一为公租房一种形式，其保障对象主要是城市中等偏低收入家庭住房困难家庭，新就业职工并在城市居住一定年限的中低收入外来务工人员也在保障范围内，没有户籍限制，保障房建设工作稳步推进。

五、解决城镇居民住房保障问题的措施

（一）建立完善的住房保障体系结构

由于城镇居民的收入水平有明显区分，故针对不同群体的住房需求，须建立阶梯式多层次住房保障体系结构，及时有效缓解住房压力。笔者在现行住房保障体系的基础上构建了一个包括三个层次的住房保障系统结构模型，如下图：

第一層次是廉租房和部分由政府投资的公租房，救助对象是城市中最低收入家庭和永久性贫困人群，提供给处在生活最低保障线上下人群居住，并由政府提供相应财政补贴。

第二层次是社会力量投资建设的公租房，保障对象范围更广一些，包括城市户籍和中非户籍中低收入群体。同时，第二层次也应包括租赁型限价商品房，涉及人群无力购买销售型商品房和限价房，但又高出低保线，可采取租赁限价商品房形式解决住房保障问题，预计将是未来住房保障发展的一个方向。这一层还应服务第三类人群，即临时突发贫困人群，主要针对突发灾害、恶性事故、重大疾病等人群。

第三层次是购买限价商品房，主要针对城市中中等偏低收入者，其居住条件和收入状况符合购买限价商品房条件，也有一定资金积累，能够承担起购买住房产权的财力，但前提条件是需政府给予一定限价引导，否则他们也无力承担起总价较高的商品房。再往上层次就是商品房，主要面向城市中高收入者，供应完全市场化，不纳入住房保障体系范畴。

（二）科学发展公共租赁住房

大力发展公用租赁房，能够真正让住房保障落到实处，同时不会扰乱商品房市场正常运行，有效避免经济适用房实际操作过程中的种种弊端，既适当扩大住房保障的覆盖范围，同时将常住本地低收入非户籍人口纳入公租房体系中来，进一步缩小贫富差距、构建稳定和谐社会。

另外，公租房属于过渡性保障房，使用者有能力支付购房资金后就必须及时离开公共租赁住房，到市场上购买或者承租住房。中山政府要建立合理的公租房进入和退出机制，尤其是退出机制，严格限制高收入群体进入，做到个人收入完全透明化，对个人信用进行严格管理。建议中山政府住房保障管理部门成立专门工作组，对申请保障型住房居民收入进行动态监控和管理，当其有了一定支付能力后，及时对保障措施和对象做出相应调整。

（三）拓宽保障房房源

（1）调动社会募资兴建保障房

2012年省政府下达中山住房保障任务为4500套，为此，中山在相关镇区筹建7个保障房项目，分别为小榄镇工业区木林森二期宿舍楼、临海工业起步区宿舍B区、祈安苑三期、黄圃镇石军村股份合作社经济联合社宿舍楼、南头镇爱迪电子有限公司宿舍楼、大涌镇岚田村保障房、古镇镇慈善会保障房等，一共提供4420套保障房。

为了破解建设融资难题，确保项目顺利开展，不少镇区都纷纷调动社会力量参与保障房建设。在古镇镇，由古镇慈善会投资兴建的保障性住房“天朗明居”是2013年该镇慈善会的“重头项目”。这也是中山首个通过社会募集资金兴建的保障性住房项目。

（2）将员工宿舍楼纳入保障性住房

据调查资料显示，作为后发镇区，中山阜沙镇也从实际出发，向全社会大力宣传有关保障性住房的税费优惠政策，发动和鼓励社会力量参与保障性安居工程建设。据透露，阜沙镇政府将阜沙工业园区的广东兴达鸿业电子有限公司的宿舍区纳入2012年的公租房任务，并与该公司签订了公租房项目的管理协议。此外，阜沙镇政府根据该镇存量出租房的实际情况，还投入了100多万元将镇属公有物业阜沙科技园宿舍进行翻新改造，共改造宿舍250套，建筑面积10096平方米。

（3）到户监督危房

根据全市保障性住房的工作要求，解决低保户和优抚对象住房问题，成为保障性住房的首要任务。除了住房保障外，中山各镇还连续多年对低保、低收入家庭进行危房改造。

（四）积极开拓保障房资金来源

要解决城镇居民住房问题，关键还是要拓宽房源，增加供应量，特别是满足中低收入人群住房需求的保障性住房数量。保障性住房资金来源是保障型住房建设过程中最关键的问题，仅仅依靠政府财政投入是远远不够的，必须建立起多元化的融资渠道。笔者认为中山政府可以采取如下做法，第一，提高土地出让金的提取比例至10%，用于保障性安居工程建设；第二，将公积金增值收益部分产生资金统筹用于保障性住房建设；第三，由商业银行中长期贷款来解决，房屋建成后出租收益在一定年限内偿还贷款；第四，鼓励社会力量投资建设公租房，特别是鼓励那些有志于慈善事业的有实力的企业和私人加入保障房建设。第五，考虑引入保险资金，探索设立城镇建设融资平台，鼓励重点区域整合打包优质资产，注入市级融资平台，拓宽融资渠道。

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