□文/马晓萌刘坤崔国华（河北大学管理学院河北·保定）

公共文化服务政策法规立法情况调查

□文/马晓萌刘坤崔国华
（河北大学管理学院河北·保定）

［提要］本文通过对中央和地方公共文化服务政策法规按主题、时间、地区进行对比分析，阐明我国公共文化服务立法现状及原因。

公共文化服务；政策法规；主题；时间；地区

收录日期：2016年9月8日

一、背景说明

（一）调查背景及目的。公共文化服务是指基于社会效益，不以营利为目的，为社会提供非竞争性、非排他性的公共文化产品的资源配置活动，是政府公共服务的重要组成部分。其对于保障公民基本文化权利、促进我国文化事业发展等都具有重要意义。2006年9月颁布的《国家“十一五”时期文化发展规划纲要》明确提出要“形成实用、便捷、高效的公共文化服务网络”。而作为公共文化服务体系的基本要素之一，公共文化政策法规在我国虽早已有之但并不完善。近年来随着公共文化服务尤其是公共文化服务体系概念的明确提出和依法治国基本方略的深入贯彻，公共文化立法工作开始走向系统化和科学化，公共文化立法成为公共文化服务体系构建领域的热点问题。

本次调查即从中央和地方两个维度出发，主要运用文献法，深入分析公共文化政策法规的立法现状及其存在的问题，以期为公共文化立法工作提供有益借鉴。

（二）调查方法。本次调查中，通过中华人民共和国文化部网站与各地方政府网站以及百度等搜索引擎工具搜集了中央关于公共文化服务的政策法规54条，各地方关于公共文化服务的政策法规206条。通过Excel统计分析工具对中央和地方的政策法规进行了对比。通过归纳分析法将中央和地方的法规进行了分类，使本次调查结果清晰可见。

二、调查结果

通过本次调查研究，对我国的公共文化服务有了进一步的了解，调查结果如表1所示，本文将根据此表对我国公共文化服务具体情况展开分析。（表1）

（一）中央政策法规。本次调查研究共查找了中央公共文化服务政策法规54条，其中地方各省有所对应政策法规35条，地方各省无所对应政策法规19条。这些法规按主题可以分为公共文化服务类、文化遗产类、公共文化设施类、农村公共文化服务类及其他共五类。其中，公共文化服务类主要是国家关于公共文化服务的一些宏观政策，是公共文化服务的基础法规。文化遗产类包括物质文化遗产和非物质文化遗产两方面的政策法规，非物质文化遗产类里有非物质文化遗产、传统艺术、少数民族文化等，物质文化遗产里主要有文物、文化生态区等，但非物质文化遗产类多于物质文化遗产类政策法规。公共文化设施类主要是关于图书馆、博物馆、美术馆、文化馆等文化场馆和体育设施和广播电视设施等文化设施类的政策法规。农村公共文化服务类主要是“农家书屋”和农村文化设施类的政策法规。

由此可以看出，现阶段国家重视公共文化服务的发展，在公共文化服务领域中我国重点发展文化遗产领域和公共文化设施领域。文化遗产类政策法规的相继出台表明我国重视文化遗产的保护，这有利于弘扬我国的优秀传统文化，促进我国文化事业的繁荣和复兴。同时，对公共文化设施的重视表明我国中央政府注重广大人民群众享有公共文化服务的权利，对提高国民的文化素质，丰富广大人民群众的精神文化生活起到了重要作用。农村公共文化服务也是中央公共文化服务政策法规的重要组成部分，这类法规文献数为5条，法规多出台与2006～2010年间，主要是因为这一时期我国在“十一五”规划建设社会主义新农村中提出要发展农村文化事业，对农村公共文化服务的发展主要集中在推广农家书屋、加强农村文化设施建设，扩大广播电视和电影覆盖面几个方面。中央出台的其他政策法规里比较有代表性意义的主要有体育健身方面的《全民健身条例》、阅读推广方面的《全民阅读促进条例》（征求意见稿）。

通过表1中央关于公共文化服务政策法规的出台时间，可以发现我国公共文化服务政策法规在2005年以后逐渐增多，这是因为国家在“十一五”规划中提出逐渐形成完备的公共文化体系。随后的“十二五”规划和“十三五”规划中提出不断完善公共文化服务体系，因此在2011～2016年我国公共文化服务方面的政策法规出台的较多，并在2015年（“十二五”规划和“十三五”规划交接之际）出现最大值。

表1　公共文化服务政策法规分类一览表

（二）地方政策法规。本次调查，共查找到我国关于地方公共文化服务的政策法规206条，在调查过程中对地方公共文化服务法规按地区、主题、时间进行了分类，以下将具体介绍每一分类。

1、按地区分析地方政策法规。随着中央关于公共文化服务的政策法规相继出台，地方响应中央的政策法规的同时结合本地特色出台了一系列关于公共文化服务的政策法规。其中各省出台的政策法规数量如图1所示。（图1）可以看出，出台文件数量排名前5的省份（直辖市、自治区）为广东、福建、上海、天津、湖北，这5个省多为经济水平较为发达的地区，且前四名都属于东部省份（直辖市）。其中值得注意的是内蒙古自治区和青海省作为经济欠发达地区出台政策均为10个，分别为第六位和第七位，这可能是因为内蒙古和青海省属于少数民族集中的地区，中央政府管理力度大，同时也表明这两省积极地响应国家方针政策。通过图1也可以看出，出台政策法规较少的省份为辽宁省、西藏自治区、新疆维吾尔自治区以及吉林省，它们分别位于西部地区和东北地区。

结合表1和图1可以得出，出台的政策法规中，东部地区最多，西部地区次之，中部地区为第三位，东北地区位列最后（注：本文中地区划分采用国家统计局2011年6月13号的划分办法，东部地区包括：北京、天津、河北、上海、江苏、浙江、福建、山东、广东和海南；中部地区包括：山西、安徽、江西、河南、湖北和湖南；西部地区包括：内蒙古、广西、重庆、四川、贵州、云南、西藏、陕西、甘肃、青海、宁夏和新疆；东北地区包括：辽宁、吉林和黑龙江）。以下将按地区分析其发文量不同的原因。

（1）东部地区。东部地区属于经济发达地区，我国的政治中心也位于东部地区，同时中央较为重视东部沿海地区的发展，东部地区具有得天独厚的条件，对中央政策法规具有敏感度，更加容易响应中央政府的号召，所以东部地区出台的政策法规偏多。

（2）西部地区。西部地区作为经济落后地区，其政策法规出台量位于第二位，这主要是由于西部地区为四个地区中省份最多的地区，并且西部地区少数民族聚集的省份较多，如内蒙古、青海、云南、宁夏、广西等。为了国家的统一与安定，我国对西部地区的关注较多，西部地区和中央政府的步调基本保持一致。

（3）中部地区。从图1中我们可以看出，中部地区六个省份政策法规的出台量为中等水平，同时中部地区与东西部地区相比省份数量偏少，经济发展水平和国家重视程度均低于东部地区，故总体发文量使其位于四个地区的第三位。

（4）东北地区。东北地区仅有黑龙江、辽宁、吉林三个省份，所以政策法规出台量最少。

综合上述分析，我们可以看出，造成东部、中部、西部、东北地区政策法规出台量存在差异的原因有经济发展水平、各地区省份数量和国家政策等。

2、按主题对地方政策法规进行分析。为了更加透彻地分析地方公共服务法规，本次调查对其按主题进行分类，分类结果见表1。在制定公共文化服务政策法规时首先需要将基本的公共文化法规确定下来，所以地区的政策法规中公共文化服务类政策法规出台最多，这表明我国大多数省（自治区、直辖市）都积极响应了中央公共文化服务的政策法规；其次为公共文化设施类，我国“十二五”和“十三五”规划中分别提出要开放和完善公共文化设施，“十二五”规划中提出“公共博物馆、图书馆、文化馆、纪念馆、美术馆等公共文化设施免费向公众开放”，“十三五”规划中提出“推进基本公共文化服务标准化、均等化。完善公共文化设施网络，加强基层文化服务能力建设。”这主要是为了丰富人民群众的精神文化生活，保障人民享有公共文化服务的权益，满足人民的精神文化需求。根据“十二五”和“十三五”规划，地方都相应的出台了关于公共文化设施方面的政策法规。地方公共服务政策法规中，另一类出台较多的是文化遗产类，我国“十二五”规划在创新文化内容形式中提出要传承优秀民族文化，“十三五”规划中更是在加强精神文明建设中明确提出要传承发展优秀民族文化，构建中华优秀传统文化传承体系，实现传统文化创造性转化和创新性发展。足以证明现阶段我国对传统文化的重视，地方相应地出台的文化遗产方面的政策法规就比较多。相比之下，农村公共文化服务类的政策法规出台的相应较少，各地方政府需要加强对农村公共文化服务的重视。

综上所述可知，在出台公共文化服务政策法规方面，地方和中央是保持一致的。

3、按时间对地方法规进行分析。在调查过程中我们同时对地方公共文化服务的政策法规在时间上进行了分类，分类结果如图2所示。（图2）图2中地方公共服务政策法规按时间可以划分为三个阶段：

图1　各省出台的政策法规数量

图2　历年出台的政策法规数量

第一个阶段为1986～2004，此阶段公共文化服务方面的法规政策较少，除2002年出台的政策法规数量为7条外，其余年份出台的政策法规都小于或等于4条。由此说明这一时期国家对公共文化服务还不够重视。但十五计划中，公共文化服务虽未明确提出，却已有雏形：“把握时代精神，坚持正确方向，发展新闻出版、广播影视等各项事业。加强文艺理论研究，繁荣文学艺术，努力提高精神产品的质量，生产出更多的无愧于时代和人民的优秀作品。加强图书馆、博物馆、文化馆、科技馆、档案馆和青少年活动场所等文化设施建设。努力巩固和拓展社会主义文化阵地，形成健康向上的舆论环境、文明和谐的社会氛围和丰富多彩的文化生活。”随着“十五”计划的提出，2002年地方出台的关于公共文化服务方面的政策法规为7条。

第二阶段（2005～2010年），这一时期的公共文化服务政策法规的出台处于发展期，平均每年的政策法规出台数量为8条，主要原因是国家“十一五”规划纲要中明确提出了要逐渐形成覆盖全社会的比较完备的公共文化服务体系。这是中央政府在五年规划纲要中首次提出公共文化服务体系，随即各地方政府也在贯彻实施“十一五”规划纲要，2006年共出台11条政策法规，为这一时期最多，随后的几年也保持在较高的水平。

第三阶段（2011～2016年），我国的“十二五”规划和“十三五”规划中都明确提出了要构建公共文化服务体系，因而地方各省出台的关于公共文化服务方面的政策法规日趋增多，这一时期地方公共文化服务政策法规的出台处于高速发展时期，并且在2015年达到最高峰51条，2016年仅前半年也达到20条。总体上来说，我国的公共文化服务领域处于不断发展壮大时期，公共文化服务是现阶段的热门话题之一。

三、基本结论

（一）通过中央政策法规的对比我们发现：（1）我国中央公共文化服务政策法规按主题大致可分为公共文化服务类、公共文化设施类、文化遗产类、农村公共文化服务类以及其他类别。目前，国家重点发展的公共文化服务主要是公共文化设施类和文化遗产类；（2）随着在“十一五”规划中提出，“十二五”和“十三五”规划中逐渐完善的公共文化服务体系，我国中央公共文化服务政策法规的出台量呈现增长趋势。

（二）通过地方政策法规对比发现：（1）公共文化服务政策法规出台量在地区分布上是不平衡的，东部和西部较多，中部和东北部地区偏少；（2）地方政策法规按主题划分后和中央政策法规的类别基本保持一致，地方公共服务政策法规是对中央公共服务政策法规的贯彻实施；（3）随着“十一五”规划、“十二五”规划、“十三五”规划中提出和逐渐完善的公共文化服务体系，我国地方公共文化服务政策法规出台量呈现出增长趋势。

（三）通过对比我们发现，中央和地方在公共文化服务法规的主题和时间分类上保持着高度一致性。中央和地方公共文化服务政策法规的出台都受到国家规划的影响。

（四）国外公共文化服务的管理模式以及文化遗产的保护和发展值得我们学习。

主要参考文献：

［1］中共中央关于深化文化体制改革、推动社会主义文化大发展大繁荣若干重大问题的决定［R］.2011.10.

［2］“十三五”规划纲要［R］.2016.3.

［3］李国新.国外公共文化政策法规研究［J］.山东图书馆学刊，2012.6.

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