裘优赞

[摘要]：分析了村规民约在村级管理存在的问题，提出了要制定村规民约要坚持“全民公决”的原则，完善村规民约的制定程序，完善村规民约的执行机构和监督机构，加强村规民约内容的科学性和规范性等加强村规民约建设的主要措施。

[关键词]：村规民约 建设 问题 对策

0引言

村规民约，是村委会为了按照“村民委员会组织法”和有关法律、法规和政策的精神，落实农村村民自我管理，自我教育，自我服务的要求，由村民根据村民会议，对当地实际情况相结合村全面的规定以及财务管理的发展的要示设计的村级规范条例。近年来，村民自治这项制度在我国得到了推广和发展。其中，村规民约建设无疑起到促进和保障了巨大的作用。但不可否认的是，在村民自治的发展过程中，村规民约建设本身也存在诸多问题，需要及时解决和提高。

1村规民约在村级管理存在问题

1.1村规民约存在部分不规范环节

当前，大多数村规民约主要存在以下三个方面的不规范环节：一是村规民约内容不适当或不合理。有的村规民约部分条例与国家法律法规相抵触。为了使村规民约符合自身的利益与意志，许多规定都超出了国家法律的限度。有的过份强调乡镇政府的行政管理职能，致使村民的权利和义务不对等。表现为把村民委员会当作是乡（镇）政府机构的延伸，没有体现出自治的特色。如规定村民还须完成乡（镇）政府下达的种植油菜、烟苗等作物种植计划，侵犯村民的自主经营权。

1.2村民整体素质的相对落后

人的素质是一个综合性的概念，包括了人的政治素质、思想道德素质、科学文化素质、能力素质和心理素质。从农业生产的特点和行为特征出发，村民素质概括为文化素质、科技素质、经营管理素质、思想道德素质和身体素质等。村民文化素质是村民自身全面素质中最基础的素质。应该看到，我国原来是一个半殖民地半封建社会，经济落后，生产力水平很低，文化科学落后，国民总体素质不高。除了村民文化素质的相对落后导致村规民约在村级管理中功能发挥遇到难题外，村民政治素养的偏低和村内精英人才的流失也制约着村规民约在村级管理中功能发挥。

1.3乡镇政府干预不当

村规民约不是法律，作为村民自治的表现形式，它从制定一开始，就应与全体村民的切身利益息息相关，制定村规民约应有全体村民共同参与。实践中，有的地方的乡农村地区民主政治不发达。随着农村地区实行家庭联产承包责任制，我国乡村经济得到快速发展，村民委员会取代了原有的人民公社制度。农村地区发生着巨大的变化，人们的生活状态逐步呈现出都市的转变。但是由于各地区的经济文化发展的不平衡，导致了我国农村地区的民主建设的开展困难。改革开放以来，中央政府对村级的控制开始弱化，此时需要向农村地区输入新的政治制度规则，即通过村民自治让农村地区的人们自己管理村内事务，有效实现社会主义新农村的建设。但是在社会转型的过程中，没有很好的培育村民的民主意识。镇政府“越俎代庖”，制定“统一”的“村规民约”，颁发到所辖各村贯彻执行。这严重违反了我国有关法律的规定和村民自治的本质精神，从而导致整个乡（镇）甚至整个县（市）村规民约雷同的现象。将乡（镇）政府对支村两委工作上的指导关系理解为领导关系，乡（镇）政府为支村两委包揽一切。

2加强村规民约建设的主要措施

2.1制定村规民约要坚持“全民公决”的原则

非经村民会议或村民代表会议表决通过，该村规民约无效。村规民约的内容和形式要有村委会召集全体村民反复讨论，协商决定。由村民代表会议制定村规民约的，该村民代表必须是村民选举产生的，而不能由村委会随意指定。同时，为了保证村规民约的质量，应该加强对村民和村干部的思想教育、政策教育、法制教育和文化科普教育，提高他们的政策法规水平和文化知识水平，使其懂法、知法、守法，能正确区分合法与非法的界限，这是保证村规民约内容科学性的先决条件。必要的时候，可以成立一个村规民约的起草班子，由本村中具有较高的法律、政策、文化知识水平的村民组成，先拿出草案，再提交村民会议讨论通过，从而制定出内容完善丰富、奖惩条款明确、便于操作执行的村规民约。

2.2完善村规民约的制定程序

如果说村规民约的内容属于实体规范的话，那么，村规民约的制定程序则属于程序规范。实体和程序是形式和内容的关系，二者密不可分，没有形式，也就无所谓内容。没有程序规范，实体规范不能自动实现。所以，程序规范是实体规范实现的基本。现实生活中，大量的村规民约内容违法、不当，实施效果不理想，在很大程度上就是因为这些村规民约的制定程序有问题：有的是村干部闭门造车，暗箱操作；有的是宗族势力把持制定；有的是上级部门强制制定，等等。由于没有走民主程序，也就不可能反映民意，那么，村规民约的内容违法、不适当也就在所难免。所以，要完善村规民约，就必须从制定程序上把好关。

2.3完善村规民约的执行机构和监督机构

村规民约的执行机构———村民委员会。村民委员会是由全体村民选举产生的主持村务工作的常设机构，由村民委员会作为村规民约的执行机构最为合适。实践中，村规民约的执行也差不多是由村民委员会来负责的，村民委员会因此积累了不少经验。作为村规民约的执行机构即村内的执“法”机构，村民委员会的成员应有明确的执“法”权限分工，应该各司其职，恪尽职守，依“法”办事，自觉接受群众监督。村规民约的监督机构———村民代表会议。村民代表会议由村民按户数或人口比例，推举村内德高望重、有知识有才干、办事公道的村民为代表而组成。在村内居于少数姓氏的村民应该有适当代表名额。村民代表会议负责监督村委会的日常工作和村规民约的执行情况，发现问题及时纠正或提请村民会议讨论决定。村民会议是村规民约的制定主体，也是当然的监督主体，村民委员会和村民代表会议都必须对村民会议负责并报告工作，村民会议有权对执“法”机构和监督机构的工作业绩进行评判，对不称职的村干部和村民代表有权撤换。

2.4加强村规民约内容的科学性和规范性

首先，村规民约的内容不得与国家立法相抵触。村规民约的内容应当与国家的宪法、法律、法规的规定及其立法精神相一致，并不得有封建宗法、偽科学等不良内容，这是村规民约合法有效的前提条件。村规民约还必须正确处理各类关系，不能把个人利益、本村利益建立在损害他人利益、邻村利益、国家利益的基础之上，否则，它将被认定为无效。其次，村规民约的内容应体现本村特色。具有针对性和适应性。由于村规民约是以“村”为地缘基础而形成的规范，它只调整特定的社区范围即村内的社会关系，只对本辖区的村民有效，因此，制定村规民约，应该紧密结合本村的实际情况，充分考虑本地的风土人情、人员素质、经济条件、交通、地理、资源等自然条件，做到有的放矢，用符合地方传统的简便而又易于操作的行为模式去引导人们做什么和怎么做。这样，村规民约的内容才有针对性，才易于被村民接受。再次，制定村规民约应贯彻教育为主、惩罚为辅的原则，避免将村规民约制定为“罚约”。

3结语

乡镇人民政府应指导、支持和帮助村委会开展工作，为村规民约的实施提供良好的外部环境。在村民自治发展和村规民约建设方面，基层政府应发挥以启动、动员、引导、规范等作用通过一些强制规范手段，使我国的村民自治活动、村规民约的制定和实施真正纳入法制轨道。

参考文献：

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