廖芳青

【摘要】土地规划和城乡规划（以下简称“两规”）要实现有效的协同管理，必须科学调整审批流程，合理优化审批程序是实施“两规”协同管理的关键环节。为了更加清晰地论述“两规”协同管理中存在的流程问题，本文基于理论与实践相结合的方法，采用案例分析的方式，将以建设项目前期手续办理流程为例，剖析“两规”审批流程中存在的问题，并提出可行的衔接方法。

【关键词】“两规”；协同管理；流程衔接

1、案例情况

以项目立项审批流程为例，工程建设项目审批流程可分为立项审批、用地审批、建设方案审批、招标审批和施工报建审批五个阶段，其中立项审批是指大中型项目经过实施组织者和政府有关部门批准，并列入项目实施组织或者政府计划的过程。发改委在受理项目立项申请时首先需对项目建议书及规划部门出具的蓝线图进行审核，此节点为项目立项审批第一步，并未涉及土地利用总体规划或土地部门相关事项，但是项目蓝线一般为规划局或其所属下级单位出具，通常规划局所绘制的蓝线图是依据所属地块控规或在项目蓝线划定后依据控规对其初步审核，若不符合控规则不予提供蓝线成果。即项目在进行立项审批前已对城市规划进行了初步核实，基本具备办理选址意见书条件。而项目在报送可行性研究报告的过程中才需国土部门出具用地预审报告，此节点才涉及对土地利用总体规划进行合法性审核，亦即实际操作过程中通常是城市规划在先土地利用规划滞后，一旦出现项目通过规划选址审核，但与土地利用总体规划不符的情况，就会导致项目难以落地和资源浪费。

项目立项审批过程中至少包含三次分支审核，而三次审核所需相关材料中仅项目选址意见书与用地预审意见就需项目单位提供两次，在出现其它意外情况下，“拉抽屉”的次数就更多，不断反复的申报过程严重导致了效率低下。

2、流程契合点分析

结合上述案例，项目立项审批过程中涉及城市规划部门与土地规划部门内容主要为选址意见书与用地预审意见。选址意见书是审核建设项目选址是否符合城市总体规划，用地预审的内容包括用地选址是否符合土地利用总体规划、是否符合国家供地政策、选址是否合理、是否符合相关用地标准等内容。

依照各自的规划管理相关规定，城市规划与土地利用总体规划核查不分先后顺序，项目不符合任意规划均不能通过立项审批。但是实际运作过程中的情况却是项目初步具备通过选址意见书资格后方才办理用地预审意见。若项目符合土地利用总体规划或其他用地预审条件则可顺利获得立项审批或完成其他流程，若项目不符合土地利用总体规划，则即使项目已通过规划选址审核，但按照相关规定国土部门依然可不予通过预审，此时因“两规”实施层面衔接不畅的矛盾就凸现出来。通常情况下，尽管国土部门从保障全市经济社会发展和重大项目实施建设等角度考虑，会主动启动土地利用总体规划程序，但依法规履行土地规划调整程序需经过公示、听证、论证、审批等环节，调整程序短则一个月，长则数年，依然会影响项目建设进度，而且造成土地资源的长期闲置。此外，土地规划部门的主动作为也间接形成了“土地规划跟着项目走”的怪圈现象，难以保证土地规划的严肃性和参与宏观调控的规划引领作用。

因此，对该案例而言，至少存在三个“两规”流程协同的契合点，第一个契合点是城市规划出具用地蓝线图的节点，此时应该核实土地规划情况，以作为参考；第二个契合点是城市规划出具规划选址意见书的节点，此时应该核实土地规划合法性，如有矛盾，则应进行“三方”衔接，即土地规划、城市规划、项目选址的三方就布局达成一致；第三个契合点是土地规划出具用地预审报告的节点，此时应该核实城市规划合法性，可防止“两规”因时间差进行了单方面的变动。

3、流程衔接方法

从上述分析不难看出，各部门之间各自为政，同一项目各环节独立审批，项目迟迟难以落地。窥一斑而知全豹，在土地规划、城市规划分而治之的行政体制之下，土地资源浪费且行政效率低下的现象不会只是个案，亟需改革创新。要打破传统的不同部门之间的障碍，普遍的思路可能是在两个规划部门之间设立一个规划审核联席机构，同时对涉及土地利用总体规划与城市总体规划的有关事项进行审核，不符合任意一规划的均不能通过联合审批，但专门抽调人员成立专门的规划审核联席机构的做法不符合国家精简机构的大政方针，并不可取。鉴于此，两个规划部门通过协商建立一套相互认可的流程衔接运作机制，并凭借先进信息化技术手段，搭建一个协同管理平台来处理“两规”相关事务是当前条件下最切实可行的方法。可以从以下两方面考虑：

⑴流程衔接方式

在立项审批流程中，“两规”主要矛盾点在于城市规划与土地利用总体规划介入的时间节点和先后顺序不一，且“互不往来”，造成其中某一规划的被动尴尬局面。所以应重点考虑在合適的流程节点实现“两规”的松耦合衔接与相互制约，结合分析的三个流程契合点，进行流程优化 “两规”各自的审批流程并不改变，只需要在出具用地蓝线图、规划选址意见书、用地预申报告三个节点，引入相互认可的协同管理机制，进行“两规”联合审查，衔接过程中，一方可随时调用另一方相关数据，对不符合己方规划条件或相关政策的情况，暂停审批流程，同时联系项目单位与对方规划部门进行协商，决定如何解决问题。

⑵审批要件的统一

为了提高行政效率，优化的同时也要考虑审批要件方面的衔接统一。在立项审批之前，建设项目可提供资料有限，而前期审核主要核查项目选址是否符合土地利用总体规划与城市规划，不涉及项目环评、消防等内容，所以在预审查阶段，需提供的报件为项目选址初步用地范围，此数据可由城市规划或国土部门协助项目主体确定，同时还应提供建设项目可行性研究报告、工商企业营业执照、纳税证明、规划设计条件图、法人授权委托书及经办人身份证复印件等其他相关材料。“两规”部门对同一个办理流程各个环节的要件形成统一的标准，将大大提高行政审批效率和业务办件质量。

参考文献：

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[2]唐兰.城市总体规划和土地利用总体规划衔接方法研究[D].天津.天津学，2012.

[3]王国恩，唐勇，等，关于―两规衔接技术措施的若干探讨——以广州市为例，城市规划学刊，2009，（05）：15-27.