张朝微

【摘 要】保障性住房旨在为中低收入人群减轻住房带来的负担。但通过分析目前保障性住房的选址，发现保障性住房普遍选址在城市边缘地带，给这类人群带来极大的不便，反而增加了他们的生活成本，违背了保障性住房的初衷。更是容易造成公共资源配置效率低下、阻碍社会代际流动和增加社会冲突风险等问题。从政府、开发商、居民和城市发展的角度，提出对保障性住房选址的建议。

【关键词】保障性住房；选址；问题；建议

The Analysis and Suggestion of Indemnificatory Housings Location Problem

ZHANG Chao-wei

（Nanjing Agricultural University， Nanjing Jiangsu 210095， China）

【Abstract】The indemnificatory housing is aim to reduce the burden of housing. for low-income people. But indemnificatory housing is generally located on the edge of the city zone by analyzing the current indemnificatory housings location. It brings huge inconvenience to this kind of people， which increases their cost of living and violated the original intention of indemnificatory housing. Its more likely to reduce public resource allocation efficiency， hinder social intergenerational mobility， increase the risk of social conflicts and other issues. From the government， developers and residents and urban development point of view， put forward Suggestions to site selection of indemnificatory housing.

【Key words】Indemnificatory housing； Location； Problem； Suggestion

1 研究背景

随着房价的节节攀升，买房成为民众的不堪承受之重。政府为了解决中低收入住房困难，提供了限定标准、限定价格或租金的住房，一般有廉租住房、经济适用房和政策性租赁住房三种，这种类型的住房不同于完全由市场形成的商品房。国务院在1995年提出“安居工程”，1999年出台了《城镇廉租住房管理办法》，2007 年又提出了《经济适用住房管理办法》，2010年再颁布《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》，2015年两部委更是提出：市、县可收购商品房用于保障性住房。住房问题事关民生，保障性住房一直就是社会关注的焦点。

2 研究意义

我国正在在大量规划、建设保障性住房，从数量上来看，保障性住房的建设如火如荼，对于保障性住房的研究，大多学者也是关注在供给规模上，对于保障性住房的选址以及空间分布的关注较少。然而，保障性住房的目标是让中低收入人群能够减轻购房负担，实现安居乐业，除了保障他们的基本住房条件之外，更加重要的是，通过降低他们的生活成本，使得他们又更多的机会改善自身状况，从而缩小社会差距，减小社会风险[1]。因此，对低收入家庭来说，保障性住房的空间布局所决定的交通便捷度、基础设施完善度尤为重要，而对于政府来说，保障性住房选址所涉及到的土地价格和财政投入也是一大问题。

3 保障性住房空间布局存在问题

3.1 选址偏僻

城市土地寸土寸金，好的区位意味着交通、教育、医疗、就业和个人发展方面都十分优越，区位往往就决定了商品房的房价。保障性住房由于带有福利性质，几乎不能为财政带来收益，自然也就与好区位无缘。因此在规划保障性住房时，大多布局在城市的远郊区，处于城市边缘地带，距离城市中心远。这些地区往往交通欠发达，就业机会缺乏，医疗设施和教育资源也远远满足不了人们的需求。这就使得最依赖公共交通和公共基础设施的中低收入人群，在工作、学习和就医等方面存在极大的不便[2]。

3.2 空间分布差异

保障性住房一般都是集中成片式建设，这就使得原本分散的低收入人群聚集在一起，再加上布局在城市的边缘地区，很容易与聚集在城市高档居住区，享受着优越的社会公共资源的群体形成鲜明对比。再加上不同的收入阶层在观念和生活习惯等存在差异，这就让这种大规模的聚集在空间分布上差异越发明显，久而久之，形成所谓的“穷人区”和“富人区”[3]。保障性住房竟然成为了城市居住区的隔离墙。

3.3 公共配套设施不完善

在一般的住宅小区内，都会配备一定的公共服务设施，如文化体育中心，超市，幼儿园等，道路和绿化也一应俱全，会有相应的物业公司进行安保、清洁等服务。而保障性住房由于建设资金的不足和居民的消费力不足，入驻的物业公司积极性不高，缺乏一套有针对性的服务管理系统，住宅小区内的公共基础设施匮乏，日常维护管理工作也是草草了事，公共配套设施只能满足基本的生活需求，再加上选址偏僻，而大量的公共基础设施都集中在城市中心，公共交通欠发达，周围没有完善的公共基础设施，保障性住房居民的生活十分不便[4]。

4 空间布局不合理引发的社会问题

4.1 公共资源配置效率低下

保障性住房的基础配套设施状况很难做到像一般的住宅小区一样配套齐全，再加上空间布局上的边缘化，导致周围的交通、医疗和教育等公共资源配置相对低下。他们能够享受到的公共资源微乎其微。但这类群体对于公共交通等福利性公共资源的依赖程度又较高。而居住在区位优越的人群，他们对福利性公共资源的依赖程度较低，这就造成了越需要福利性公共资源的人越接触不到，越不需要的人获得的越多。这种错位的福利，最后使得公共资源的配置效率低下，没有发挥它的最大效用[5]。

4.2 增加社会冲突的风险

保障性住房一般是大规模集中建设，这就将原本分散的低收入群体大量聚集于此。久而久之，便形成了一种长期而稳定的居住区域。在这样的区域内，往往是低就业、高犯罪的高发区。他们逐渐与社会中上层收人的人群形成居住位置、生活环境、心理和观念的差异，形成一种阶层之间的隔阂。如美国的贫民窟，就时常发生骚动，带来了一系列社会治安问题[6]。

4.3 阻碍社会阶层的代际流动

保障性住房的选址边缘化使得低收入人群的发展被限制在城市边缘，他们需要去到有更多就业机会的城市中心，他们的子女需要有更好的教育来改变自己的命运，他们也需要有良好的医疗保障。然而这样的空间布局方式，使得就业机会减少，教育资源、医疗资源分配不公，在一定程度上，限制了他们往社会上层流动的权利，“知识改变命运”这一说法在他们身上也得不到体现。这样很容易产生“马太效应”，即穷人越穷，富人越富[7]。

5 保障性住房选址建议

5.1 出台政策保障，平衡中央政府、地方政府和开发商三方利益关系

我国现在的处于地少人多的境地，可谓是寸土寸金，在城市优越的区位更是一房难求。在分析保障性住房选址的问题时，除了考虑选址偏僻所带来的一系列负面问题时，也要从政府的角度考虑土地价格的因素所带来的保障性住房布局限制，保障性住房的福利性质使得它并不能带来多少土地收益，反而需要财政补贴，这就给政府造成了两难的局面，同时也让开发商不愿投资这类毫无利润可言的项目。如何平衡其中的利益关系，如何使保障性住房能够真正的为低收入人群带来福利，是保障性住房选址面临的难题。

1）对于中央政府而言，要加大中央财政的支持。地方政府将保障性住房选址在地价较低和地处偏远的地区，在一定程度上是有财政因素的。美国联邦政府出台了对住房抵押贷款利息所得税减免，低收入住房税收补贴等间接的财政支持的政策，减少地方政府的建设成本，使地方政府可以有资金支持将保障性住房建设在地价稍高的地段。这些都是我国可以借鉴的地方[8]。

2）对于地方政府而言，转变保障性住房建设的思维定势，政府不能将保障性住房单纯视为财政负担，而应将其作为关乎社会长治久安的重要民生投资来悉心经营。同时要将保障性住房建设的综合评定，包括住房选址、质量、入住率等纳入政府的政绩考核中，并适当突出保障性住房选址的地位，刺激地方政府加大保障性住房的建设力度以及注重保障性住房的选址[9]。

3）对于开发商而言，通过政府出台的一系列优惠政策，如减少土地出让金，贷款利率优惠和手续审批专用通道等，鼓励开发商在普通商品房的用地中建设配建一定比例的保障性住房，减小开发商投资风险，激发开发商建设保障性住房的积极性，促进保障性住房与区位条件较好商品房的混居，同时也能适当消除开发商对保障性住房的摒弃态度，有利于地方政府开展保障性住房选址工作[10]。

5.2 在旧城区与商品房适度混合

旧城区地价较高，通常不作为保障性住房的选址选择。但是旧城区往往公共基础设施完善，就业机会集中，是低收入人群最需要的。因此，建议采取配比建设的模式，在旧城区商品房区域中，建设一定比例的保障性住房[11]。

5.3 在新城区与产业用地相联系

在城市中心住宅用地已经饱和的状态下，新兴起来的新城区不失为一个好的选址选择。新城区虽然远离城市中心，但是地价相对便宜，政府在新城区建设中大力支持基础设施建设，以基础设施建设带动保障性住房的发展，这对保障性住房的建设来说，的确是一个良好的契机。另外，保障性住房的建设为新城区带来了人气和劳动力，促进新城区的长远发展，有利于缓解老城区的人口压力、交通压力和就业压力，形成城市的多核心发展[12]。

同时，新城区尚未形成成熟的产业区域，可以引进产业园区，创造大量的就业岗位，为低收入人群带来就业机会。

6 结语

保障性住房建设是一项维护社会安定，有利于实现社会公平的重大民生工程。在建设中，保障性住房的规划选址关系到低收入人群的生活质量，涉及到一系列社会问题。我国现阶段的保障性住房选址边缘化，造成空间分布差异。考虑到目前土地利用的现状和政府的财政状况，在保障性住房选址能够综合区位条件，土地价格，城市规划，产业布局以及城市居住空间布局等因素，建立一套选址评价体系，选择均衡最优处进行保障性住房建设，不失为一种好的选址方式。

【参考文献】

[1]杨靖，张嵩，汪冬宁.保障性住房的选址策略研究[J].城市规划，2009（12）：53-59.

[2]苏振民，林炳耀.城市居住空间分异控制：居住模式与公共政策[J].城市规划，2007（2）：45-49.

[3]郑思齐，张英杰.保障性住房的空间选址：理论基础、国际经验与中国现实[J].现代城研究，2010（9）：18-22.

[4]杜静，赵小玲.我国保障性住房选址的决策因素分析中[J].工程管理学报，2012，26（2）：84-88.

[5]张文忠.城市居民住宅区位选择的因子分析[J].地理科学进展，2003（3）：268-275.

[6]陈燕萍.适合公共交通服务的居住布局形态[J].城市规划，2002（8）：90-96.

[7]艾建国.对城市经济适用房建设用地选址的分析与思考[J].经济地理，1999（5）：67-70.

[8]徐虹.北京市公共住房区位布局研究[J].中国房地产，2011（20）：41-49.

[9]张爱华，冯长春.城市经济适用房空间布局研究——以廊坊市主城区为例[J].城市发展研究，2009（9）：26-32.

[10]王承慧，杨靖.保障性住房建设规划编制方法初探——以南京六合区“三房”建设规划为例[J].现代城市研究，2010（2）：89-95.

[11]汪冬宁，汤小橹，等.基于土地成本和居住品质的保障住房选址研究——以江苏省南京市为例[J].规划研究，2010（3）：57-61.

[12]巴曙松，牛播坤，杨现领.保障房制度建设：国际经验及中国的政策选择[J].财政研究，2011（12）：16-19.