王勇

（华东政法大学国际法学院，上海200042）

中国在南海地区构建远洋群岛法律制度析论*

王勇

（华东政法大学国际法学院，上海200042）

近些年来，中国关于南海地区水域的主权与管辖权的主张成为一些外国政府与学者的重点攻击的目标，其实质用意是将中国在南海地区的四大群岛完全肢解开来进行碎片化处理。我国应当在南海地区构建远洋群岛法律制度有力回击上述恶意企图，从而更好地维护中国的海洋权益。大陆国家构建远洋群岛法律制度在先例、国家实践、法理基础等方面均有着充分的依据。考虑到南海地区群岛具有浓厚的自身特点，中国在群岛陆地与水域面积比例、基点选择、基线划定等方面均有一些特别的注意点。为了有效构建南海地区的远洋群岛制度，中国还应采取一些切实可行的保障或配套措施。

南海地区；远洋群岛制度；海洋海；领海；专属经济区

中国在南海地区的主权主要有两个方面，一个是中国对于南海地区岛礁沙洲及其他海洋地物的领土主权，另一个是中国对于南海地区相关水域的主权与管辖权。国内目前的学术研究偏重于中国在南海地区岛礁沙洲及其他海洋地物的领土主权，而较少涉及中国在南海地区水域的主权与管辖权。虽然中国外交部用“历史性权利”来解释中国在南海“九段线”以内的主权权利，①中国外交部发言人洪磊在2014年2月8日明确表示中国在南海的海洋权益是历史形成的，并受到国际法的保护。参见《中国在南海海洋权益，历史形成受国际法保护》，《长沙晚报》2014年2月10日，第A1版。但是中国学术界本身关于“九段线”以内水域的“历史性权利”存在多种解释，主要有“领海说”、“领土说”、“专属经济区与大陆架说”、“特殊水域权利说”等。②“领海说”认为“九段线”以内的海域属于我国领海，“九段线”以外的海域则属于其他国家领海、专属经济区或公海。参见焦永科：《南海不存在重新划界问题》，《海洋开发与管理》2000年第2期。“领土说”认为“九段线”以内的岛屿及其附近海域都是中国的领土。参见赵理海：《关于南海诸岛的若干法律问题》，《法制与社会发展》1995年第4期。“专属经济区和大陆架说”认为中国在“九段线”以内的所有岛、礁、滩、沙享有一定范围的内水，内水之外则享有海域和海底自然资源的主权权利，同时承认其他国家在这一海域内的航行、飞越、铺设海底电缆和管道等自由。参见潘石英：《南沙群岛、石油政治、国际法》，香港经济导报出版社1996年版，第60-63页。“特殊水域权利说”认为中国对于“九段线”内海域的权利与专属经济区和大陆架权利，是性质不同的两个问题。专属经济区和大陆架的主张是以《公约》为法律依据的，“九段线”的主张依据的则是权利的法律性和历史性，二者之间没有也不需要有必然联系。“特殊水域权利”具体表现为：（1）中国对南海某些群岛间的水域享有历史性所有权；（2）中国对某些国家的专属经济区或群岛水域内享有历史性捕鱼权。参见贾宇：《南海“断续线”的法律地位》，《中国边疆史地研究》2005年第2期；王军敏：《中国在南海的历史性权利》，《中国边疆史地研究》2014年第4期；李令华：《关于南海U型线与国际海洋边界划定问题的探讨》，《现代渔业信息》2005年第12期；郭渊：《地缘政治与南海争端》，中国社会科学出版社2011年版，第256页。即使是支持者最多的“特殊水域权利说”也存在着一定的笼统模糊的缺陷。③比如傅崐成指出：“中国在九段线内的水域权利比专属经济区管理制度排他性弱得多，独占性小得多，留给其他国家的利益空间也多得多。”傅崐成：《南（中国）海法律地位之研究》，台北123资讯有限公司1995年版，第199页。持有此观点的另参见罗国强：《东盟及其成员国关于“南海行为准则”之议案评析》，《世界经济与政治》2014年第7期。但是“弱得多”、“小得多”、“多得多”均不是严谨明确的法律措辞。所以，中国目前只是在南海地区确定了西沙群岛的领海基点，但是尚未确定南沙群岛、中沙群岛和东沙群岛的领海基点并划出领海基线；中国也没有在国内法上对于上述四大群岛的毗连区、专属经济区和大陆架界限等作出明确规定，从而留下了许多空白或模糊之处。出现这种状况的根本原因是中国尚未在南海地区有效地建构起远洋群岛法律制度。这种状况的存在对于维护中国在南海地区的海洋主权权利是十分不利的，因为中国在南海的领土主权与水域主权或管辖权是相辅相成、不可分割的；否定或者缩减中国在南海地区的水域主权或管辖权，本质上损害了中国在南海地区的领土主权。

另外，一些外国政府以及不少外国学者竭力限制甚至否定中国在南海地区水域的主权与管辖权，并认为中国在南海地区的大部分海洋地物无法产生管辖海域的能力，只有极少数的岛礁可以享有12海里的领海范围，但是上述岛礁也不应该拥有专属经济区或大陆架。可见，上述论调持有者的真正用意是，通过否定中国在南海地区的水域主权或管辖权达到否定中国在南海的领土主权的目的。

在上述背景下，我国很有必要认真审视在南海地区海域的主权与管辖权，并且对于上述权利进行更加明确的界定。中国应该通过在南海地区构建远洋群岛法律制度来解决这一问题。尽管我国国内也曾经有一些学者提出过类似的观点，但是缺乏深入的论证，且引起了其他学者的反对。④例如，我国学者赵理海、袁古浩、姜丽、张洁等认为，《公约》第四部分规定群岛制度适用于群岛国，因此群岛制度仅适用于群岛国，而不包括大陆国家的远洋群岛。参见赵理海：《关于南海诸岛的若干法律问题》，《法制与社会发展》1995年第4期；袁古洁：《国际海洋划界的理论与实践》，法律出版社2001年版，第240页；姜丽、张洁：《浅析群岛制度的适用及南海划界》，《中国海洋法学评论》2010年第1期。为了有效构建中国南海地区的群岛法律制度，我国既要参考各国的普遍实践，寻找明确的法律依据，从而奠定坚实的法理基础，也要在国际法的框架下对于一些重点问题进行深入分析，稳妥渐进。

一、在南海地区构建远洋群岛法律制度对于中国的重要意义

《联合国海洋法公约》（以下简称：《公约》）第四十六条（a）规定，“群岛国”是指全部由一个或多个群岛构成的国家，并可包括其他岛屿。《公约》第四十六条（b）规定，“群岛”是指一群岛屿，包括若干岛屿的若干部分、相连的水域或其他自然地形，彼此密切相关，以致这种岛屿、水域和其他自然地形在本质上构成一个地理、经济和政治的实体，或在历史上已被视为这种实体。《公约》明确允许群岛国设立群岛法律制度，具体来说，群岛国要先在群岛当中确定若干个领海基点，然后根据这些基点划出群岛基线即领海基线，然后在领海基线之外再确定领海、毗连区、专属经济区和大陆架。领海宽度由群岛国自行设定，但是最宽不得超过12海里，毗连区的宽度从领海基线量起不得超过24海里，专属经济区的宽度为从领海基线量起200海里，大陆架的宽度为从领海基线量起200海里，外大陆架则由群岛国向联合国大陆架界限委员会提出申请获批后划定。群岛基线以内的是群岛水域，其法律地位与内水相近，但是群岛国应在其中指定一条或者几条群岛海道以方便他国船舶自由航行。

《公约》只是规定了群岛国可以设定群岛法律制度，但没有明确禁止大陆国家设定远洋群岛法律制度。中国可以在参照群岛国的群岛法律制度的前提下，在中国南海地区构建远洋群岛法律制度，这样不仅能够更加明确地主张中国在南海地区的水域主权与管辖权，而且还具有其他方面的重要意义。

第一，在南海地区构建远洋群岛法律制度可以更好地保护中国的国家安全、经济利益以及保障群岛居民的生产和生活需要。由于南海海区远离中国大陆，航线密集，渔场众多，受台风和季风影响突出，海难事故频发，⑤《2015年4月9日中国外交部发言人华春莹主持例行记者会答记者问》，中国外交部网站，http://www.fmprc.gov.cn/mfa_chn/ sp_612429/wjbfyrlxjzh/t1253690.shtml，2015年4月18日访问。且容易受到海盗侵袭，设立远洋群岛法律制度显然有利于维护南海地区的安全与经济利益。不仅如此，南海地区的中国居民极为依赖群岛周围的海洋资源，划定群岛水域有利于满足中国南海居民的实际生活和生产需求。正如印度法学家卡尔·戈什所说：“生活在这些远洋群岛上的居民和构成群岛国的群岛上的居民一样，他们也依存于这些岛屿和岛屿之间的水域，他们有权利用这些岛屿及其水域的自然资源。”⑥Shekhar Ghosh.Changing Law in a Changing World:Case of Mid-Ocean Archipelgos.Economic and Political Weekly.Vol.22. No.23.6June 1987,pp.902-908.荷兰的国际法学者贾亚瓦德纳博士也认为：“（大陆国家）维护远离本国领土的岛屿的领土完整问题似乎与群岛国一样充分。”⑦Hiran.W.Jayewardene，The Regime of Islands in International Law，The Hague：Martinus Nijoff Publisher，1990，p.142.另外，中国在南海地区构建远洋群岛法律制度与群岛国设立群岛制度都是基于有效管理海域以及有效处理国家之间争端的考虑。试想如果没有远洋群岛法律制度，那么群岛中的每个岛礁都必须以自身作为基点，对外划出领海、毗连区、专属经济区与大陆架，这样无疑将导致各个海域相互交错、重叠，出现海域界限模糊不清的情况。这种状况不仅给国家管理岛礁带来了很大的麻烦，而且非常不利于其他国家的航行活动，且容易引发国家之间的纠纷。

第二，在南海地区构建远洋群岛法律制度，可以促使中国通过实际的立法行动完善国内法上的群岛法律制度。目前中国已有的官方文件更多地是从地理学角度阐述中国在南海地区的四大群岛制度。根据1983年中国地名委员会公布的南海地名，南海岛礁是岛、沙洲、礁、暗沙和滩等地形的集合体，前述这些都是地理名称，并不直接对应《公约》项下“岛屿制度”中的法律术语。中国目前只是划定了西沙群岛的领海基线，尚未划定南沙群岛、中沙群岛与东沙群岛的领海基线。中国也没有在国内法上对于上述群岛的法律属性作出详细的规定，如果中国能够确立建设远洋群岛法律制度这一目标，则这些具有法律意义和效力的工作可在后续逐步完成，包括设定其他群岛的领海基点，划出领海基线，从国内法上明确上述群岛的毗连区、专属经济区与大陆架的范围，向国际社会妥为公布海图或地理坐标，并将海图或坐标表的一份副本交存于联合国秘书处等等。

第三，在南海地区构建远洋群岛法律制度，可以促使中国更加明确在南海地区行使领海主权的范围与在其他海域行使管辖权的界限，从而有力地回击外国政府的指责或攻击。美国助理国务卿拉塞尔称，中国根据“九段线”的主权宣称是模糊不清的，这给当地局势造成了不确定性。中国根据“九段线”宣示海洋权益与国际法原则不符，应就此作出澄清或调整立场。⑧参见华益文：《美妄评“九段线”居心何在？》，《人民日报海外版》2014年2月11日。美国国务院发表的关于中国南海“九段线”的研究报告也指责中国在“九段线”以内的水域权利是非常含糊的。⑨U.S.Department of State,limits in the Sea,China:Martime Claims in the South China Sea,Dec.5,2014,http://www.state. gov/documents/organization/234936.pdf.美国政府的真实目的在于集中“优势兵力”围攻中国关于南海权利主张的所谓“软肋”。毕竟要否定中国对于南海岛礁沙洲及其它海洋地物的领土主权是非常困难的，因为中国作为最早发现南海岛礁的国家，其长期以来经营与管理南海地区的这一事实根本是无法抹煞的；而否定中国在南海地区的水域主权与管辖权相对来说要容易一些。不仅如此，有外媒报道，美国政府正在考虑是否向中国在南海的“人工岛”附近派遣军舰和飞机。⑩《日媒：美国军舰可能经过南海人工岛，中方难提抗议》，参考消息网，2015年9月8日访问。面对美国咄咄逼人的进攻态势，中国应该加强应对措施，通过建设南海地区的远洋群岛法律制度，则可以明确中国在南海地区的领海、毗连区、专属经济区与大陆架的宽度及其界限，从而可以更加有力地反击外国政府关于中国在南海的海域权利范围含糊不清的指责与挑衅行为。

第四，在南海地区构建远洋群岛法律制度，可以有效反击一些外国政府与学者将中国南海地区的四大群岛完全肢解开来以后进行碎片化处理的恶意企图，从而在整体上维护中国在南海地区的领土主权与海洋权益。目前，一些外国政府与学者认为中国在南海地区的岛礁不能构成岛屿，不能拥有管辖广阔海域的能力，并认为中国在南海地区的这些岛礁不能作为划界时的基点。他们还认为，中国的南海群岛是由岛礁沙洲、水下暗礁等组成，其中岛屿只占了很小的一部分，大部分是由礁和水下暗礁组成，不能作为海洋划界的基点。2013年菲律宾在针对中国提起的南海仲裁案中，不仅竭力否定中国的“九段线”，而且还对于中国一些岛礁的法律属性提出了直接的挑战。具体来说，菲律宾要求仲裁法庭认定美济礁、西门礁、南薰礁和渚碧礁都只是国际海洋法下的“暗礁”，不能享有领海。菲律宾还要求认定黄岩岛的六个小岛以及永暑礁、华阳礁和赤瓜礁都只能称为国际海洋法下的“岩礁”而非“岛屿”，因此不能享有专属经济区。①D epartment of Foreign Affairs,Republic of the Philippines,“Notification and Statement of Claim on West Philippines Sea”, http://www.dfa.gov.ph/index.php/newsroom/dfare-leases/7300-statement-by-secretaryofforeign-affairs-albert-delrosario-on-the-unclos-arbitral-proceedingsagainstchina-to-achieve-a-peaceful-and-durable-solution-to–thedispute-in-the-wps,accessed on 18 Novem-ber,2013.在2015年7月7日至13日，国际常设仲裁法院就中菲南海仲裁案的管辖权和可受理性问题在海牙和平宫开庭审理，菲律宾在听证会上提出五个主要论点，其中重要的一点是：中国所依赖的作为主张其在南中国海的权利依据的各种海上特征物均非能够产生专属经济区或大陆架的岛屿，一些属于《公约》第121条第3款规定的“岩礁”，另一些属于低潮干出凸地，还有一些是永久性淹没的，因此，均不能产生12海里以外的权利。甚至有的外国学者还认为，中国在南海地区诸岛礁均不得享有领海，最多只能得到小的“安全地带”作为保护。②Jon M.Van Dyke and Mark J.Valencia,How are the South China Sea Claims under the Law of the Sea Convention?Southeast Asian Affairs 2000,Institute of Southeast Asian,Singapore,2000,p.53.从2014年4月开始，中国在南沙群岛的一些岛礁上开展扩礁填海的建设工程，一些外国政府或学者就某些岛礁的法律属性向中国提出了持续而猛烈地批评与指责，认为这些岛礁只是岩礁或水下暗礁，中国不能滥用添附行为，中国的填海扩礁结果只能使这些岛礁获得人工岛屿的法律地位，而不能享有领海或领空。③一是，菲律宾声称，中国在南沙群岛的扩礁填海工程不能获得主权，菲律宾外交部网站，2015年5月15日，http://www.dfa.gov.ph/。二是，2015年5月30日，美国国防部长卡特在香格里拉对话会上发表讲话称，中国填海造地规模和速度史无前例，超过其他声索国总和。中国在南海的行动与国际准则和规范不“合拍”。美国对南海岛礁军事化前景及可能带来的误判和冲突风险深感忧虑。将水下岩礁变成机场不能获得主权。《2015年5月30日外交部发言人华春莹就美国国防部长卡特在香格里拉对话会上涉南海问题有关言论答记者问》，中国外交部网站，http://www.fmprc.gov.cn/mfa_chn/fyrbt_602243/t1268772.shtml。三是，2015年6月17日，日本内阁官房长官菅义伟称中国在南沙的扩礁填海行动，加剧了南海的紧张气氛，日本绝不承认中国对所扩岛礁的主权。《2015年6月17日外交部发言人陆慷主持例行记者会答记者问》，中国外交部网站，http://www.fmprc.gov.cn/mfa_chn/fyrbt_602243/jzhsl_602247/t1273913.shtml。四是，Carl Thayer，No China is not reclaiming land in the South China Sea,http://thediplomat.com/2015/ 06/no-china-is-not-reclaiming-land-in-the-south-china-sea/。以上网站皆于2015年7月22日访问。上述论调的实际用意是将中国在南海地区的四大群岛完全肢解之后进行碎片化处理，使其分散成为一个个没有实际管辖水域能力的海上地物，从而把中国对于南海水域的主权与管辖权的实质内容完全掏空。因此，中国必须要从法理的高度有力地回击这样的恶意企图。

第五，中国在南海地区构建远洋群岛法律制度，可以为日后与南海周边国家的海洋划界创造有利的条件。目前东南亚国家的很多学者对于中国南海的岛礁进行限制性解释，④白续辉：《解读岩礁问题的“东南亚特色”以学者观点为视角》，《东南亚研究》2014年第3期。其目的在于为上述国家日后与中国进行海洋划界创造有利的条件。因为上述论调如果真能够成立，中国与东南亚国家海洋划界的基点就要从南海岛礁退回到遥远的中国大陆，①Stein Tonnesson,Introduction，Ocean Diplomacy and Pro-Activity in the South China Sea，Contemporary Southeast Asia，Vol. 20，No.2，August 1998，p.209.那样东南亚国家就可以获得相当大的海洋权益。中国应当在南海地区构建远洋群岛法律制度，坚持以南海的四大群岛作为划界的基点，以期不将划界基点退回到海南岛这样的中国大陆远端，从而在最大程度上维护中国的海域主权。

二、当今世界主要国家关于远洋群岛法律制度的实践基础

（一）当今世界主要国家关于远洋群岛法律制度的实践梳理

当今世界已经有丹麦、挪威、厄瓜多尔、西班牙、印度、葡萄牙、法国、英国、加拿大、阿根廷等10个国家正式采用直线基线并且构建了远洋群岛法律制度（具体见表1）。从划线方法来看，上述国家中的大部分完全采用了直线基线，有的国家如阿根廷、葡萄牙与印度则采用了包含直线基线与正常基线的混合方法，而且直线基线的比重均大于正常基线。①周江：《论洋中群岛的领海基线划定》，《法商研究》2015年第4期。某些国家还对多个远洋群岛设定直线基线。例如，印度对安达曼-尼科巴群岛与拉克沙群岛均设定了直线基线；法国对亚速尔群岛和马德拉群岛均设定了直线基线；英国对福克兰群岛、特克斯和凯科斯群岛均设定了直线基线。此外，大多数国家对一个群岛只设定了一个群岛制度，少数国家则对一个群岛设定了多个群岛制度，如葡萄牙用直线基线将亚速尔群岛分成3个小的群岛，阿根廷将马尔维纳斯群岛分成3个小的群岛。更为重要的是，通过构建远洋群岛法律制度，上述国家确定了群岛海域的领海基点，明确了领海、毗连区、专属经济区等海域的界限与范围，从而有效地避免了争议。

表1　各国建立远洋群岛法律实践情况

（二）法律分析

大陆国家设定远洋群岛法律制度的做法历史悠久，且延续至今。大陆国家在远洋群岛采用直接基线的做法在《公约》通过之前就已经存在，如厄瓜多尔早在1938年就通过总统令对加拉帕戈斯群岛采用直线基线，挪威1970年在斯瓦尔巴群岛采用直线基线，丹麦1975年在法罗群岛采用直线基线，西班牙1977年在巴利阿里群岛和加那利群岛采用直线基线，葡萄牙1985年对亚速尔群岛和马德拉群岛采用直线基线，加拿大1985年对北极群岛采用直线基线，英国1989年对特克斯和凯科斯群岛采用直线基线。1982年《公约》通过之后，仍然有一些国家对于远洋群岛设定直线基线，如丹麦、阿根廷、法国、印度等国。

从行为方式来看，上述国家均通过有效的国内法令设定直线基线，有些国家在颁布新的法令取代旧的法令之后，又重新设定了领海基点和基线。例如，挪威1970年的法令设定了斯瓦尔巴群岛的83个领海基点，2001年挪威又公布了新的法令，将原来的83个领海基点增加至196个领海基点。又如，丹麦1963年的法令为法罗群岛设定了13个领海基点，1976年丹麦通过新的法令将法罗群岛的领海基点调整为12个，2002年的丹麦新法令又将法罗群岛的领海基点调整为10个。

从法律效果来看，上述国家设定直线基线的法令均向联合国秘书处进行了登记，其中的大部分法令还由《联合国海洋法公报》进行了公布。

从其他国家的反应来看，上述国家设定远洋群岛的直线基线以后，极少有其他国家公开提出反对，但美国除外。美国于1986年分别反对厄瓜多尔加拉帕戈斯群岛的直线基线与葡萄牙亚速尔群岛的直线基线；②United States Department of State,Bureau of Ocean and International Environmental and Scientific Affairs,Limits in the Seas No.112(United States Responses to Excessive National Maritime Claims),1992,pp27-33.美国于1991年反对丹麦法罗群岛的直线基线；③J.A.Roach and R.Smith,United States Responses to Excessive to Maritime Claims(2nd edition),The Hauge:Martinus Nijhoff Publishers,1996,pp.112-117.美国还在1996年反对中国对西沙群岛采用直线基线。④United States Department of State.Bureau of Ocean and International Environmental and Scientific Affairs,Limits in the Seas No.117(Straight Baseline Claim:China),1996,p.8.

三、中国在南海地区构建远洋群岛法律制度的法律基础

（一）中国国内法上已经有关于南海地区的远洋群岛制度的明确提法

1987年国务院、中央军委关于在南沙群岛建设海洋观测站的批复（国函[1987]175号）指出：“同意在南沙群岛永暑礁建设有人驻守的海洋观测站。”1988年4月13日第七届全国人民代表大会第一次会议通过的《全国人民代表大会关于设立海南省的决定》第二条规定：“海南省管辖海口市、三亚市、……西沙群岛、南沙群岛、中沙群岛的岛礁及其海域。”1992年通过的《中华人民共和国领海及毗连区法》第二条第二款规定：“中华人民共和国的陆地领土包括中华人民共和国大陆及其沿海岛屿、台湾及其包括钓鱼岛在内的附属各岛、澎湖列岛、东沙群岛、西沙群岛、中沙群岛、南沙群岛以及其他一切属于中华人民共和国的岛屿。”这一法律规定重申了中国对于南海四大群岛的领土主权。2012年6月民政部关于国务院批准设立地级三沙市的公告指出：“国务院于近日批准，撤销海南省西沙群岛、南沙群岛、中沙群岛办事处，设立地级三沙市，管辖西沙群岛、中沙群岛、南沙群岛的岛礁及其海域。三沙市人民政府驻西沙永兴岛。”2015年《国务院关于印发〈全国海洋主体功能区规划〉的通知》（国发〔2015〕42号）指出：“加强西沙群岛水产种质资源保护区管理。”综上，中国的法律、行政法规、规章已经有关于南海地区远洋群岛制度的明确提法。

（二）中国长期以来关于南海地区四大群岛制度的对外声明也有助于夯实这一法律基础

早在1951年8月15日，中国政府外交部部长周恩来发表了《关于美英对日和约草案及旧金山会议声明》，严正指出，西沙、南沙群岛的主权和东沙、中沙群岛一样，“为中国领土”。此后，我国政府多次郑重声明，东沙群岛、西沙群岛、中沙群岛和南沙群岛都是中国领土的一部份。中华人民共和国对这些岛屿及附近的海域拥有无可争辩的主权。这些声明明确指出了中国对于南海四大群岛的领土主权。1958年9月4日中国关于领海的声明指出：“中华人民共和国政府宣布（一）中华人民共和国的领海宽度为12海里。这项规定适用于中华人民共和国的一切领土，包括中国大陆及其沿海岛屿，和同大陆及其沿海岛屿隔有公海的台湾及其周围各岛、澎湖列岛、东沙群岛、西沙群岛、中沙群岛、南沙群岛以及其他属于中国的岛屿。（二）中国大陆及其沿海岛屿的领海以连接大陆岸上和沿海岸外缘岛屿上各基点之间的各直线为基线，从基线向外延伸12海里的水域是中国的领海……”这份声明不仅指出了南海的四大群岛享有12海里的领海宽度，而且指出了中国采用直线基线作为领海基线的方法。1996年5月15日，中华人民共和国政府关于中华人民共和国领海基线的声明指出：“中华人民共和国政府根据1992年2月25日《中华人民共和国领海及毗连区法》，宣布中华人民共和国大陆领海的部分基线和西沙群岛的领海基线。”这份声明已经为南海的西沙群岛确定了28个领海基点，并且划出了领海基线，从而更加具有实际意义。中国已经将该声明所涉的领海基线坐标及其海图作为函件提交到联合国秘书处，且尚未有国家正式向联合国秘书处提交抗议文件。2014年12月7日中国外交部授权发布《中华人民共和国政府关于菲律宾共和国所提南海仲裁案管辖权问题的立场文件》第21段指出，2011年4月14日，中国常驻联合国代表团就有关南海问题致联合国秘书长的第CML/8/2011号照会中亦指出：“按照《公约》、1992年《中华人民共和国领海及毗连区法》和1998年《中华人民共和国专属经济区和大陆架法》的有关规定，中国的南沙群岛拥有领海、专属经济区和大陆架。”可以说，中国政府在此声明中已经明确提出了对于南沙群岛作为整个群岛拥有领海、专属经济区和大陆架。综上，中国长期以来的对外声明既进一步明确了中国对于南海四大群岛的主权，又有助于夯实构建远洋群岛法律制度的基础。

四、中国在南海地区构建远洋群岛法律制度的法理基础

（一）中国在南海地区构建远洋群岛法律制度本质上属于国家主权范围内的事项

主权是国家本质和固有的属性，它表现为国家的对内最高权和对外独立权。国家对于主权范围内的岛屿采取何种法律制度是一国的国内管辖事项，即属于一国的内政，他国无权干涉。中国有权制定并颁布岛屿法律制度，包括确定岛屿的基点和划定岛屿基线，规定岛屿的开发、建设、养护、经营和管理制度，对岛屿实行定期巡航和执法等诸多事项。因此，从法理上说，中国在南海地区构建远洋群岛法律制度完全是中国主权范围内的事项，合情合理又合法。

我国目前的国内法律法规已有关于远洋群岛法律制度的提法，但是尚未形成体系化的远洋群岛法律制度。我国应该加强这方面的立法，制定出体系化多层次的远洋群岛法律制度。首先，我国应该在海洋基本法层面原则性或宏观性地规定我国在南海区域构建远洋群岛法律制度，以正式地表明我国的态度；其次，我国应该通过专门的远洋群岛制度法，既对于如何确定远洋群岛的基点和如何划定群岛基线等事项作出明确规定，又对于远洋群岛的开发、建设、养护、经营和管理制度做出明确规定；再次，我国应该通过一些关于管理远洋群岛的行政法规和部门规章，对于远洋群岛的巡航、渔业执法、行政处罚等事项作出明确规定。

（二）世界各国越来越普遍的做法使得远洋群岛法律制度日益具备国际习惯法的特征

从国际法上来说，尽管现行的国际条约（包括《公约》）均未规定大陆国家可以构建远洋群岛法律制度，但是大陆国家构建远洋群岛法律制度本质上属于正在形成中的国际习惯法，完全符合国际法的发展趋向。作为国际法的主要渊源，国际习惯是各国重复类似的行为而具有法律拘束力的结果。①王铁崖主编：《国际法》，法律出版社1995年版，第14页。国际习惯的形成包含两个要素：一个是物质要素，即各国长期的、反复的和前后一致的实践；另一个是心理要素，即各国的法律确信。②王虎华：《国际公法学》，北京大学出版社2015年版，第19-20页。

第一，大陆国家构建远洋群岛法律制度在较大程度上具备了形成国际习惯的物质要素。首先，已经有10个大陆国家设定了远洋群岛法律制度。上述国家占拥有远洋群岛的大陆国家总数的约50%，不仅比例较高，而且涵盖了西班牙、葡萄牙、英国、法国、加拿大、印度等海洋大国或海洋强国。除此以外，中国也在西沙群岛采用了直线基线并为其设定了远洋群岛法律制度。其次，从1938年到2009年长达71年的时间内一直有国家采取这种做法，而且上述国家设立群岛法律制度的行为效果一直延续至今，完全符合国际习惯形成过程中的长期性这一特点。尽管在这一过程中，1982年通过的《公约》没有规定大陆国家可以设定远洋群岛法律制度，但这仍然不妨碍现有的10个大陆国家继续采取这种做法，而且这些国家均已批准了《公约》，足见这一做法已经获得了比较广泛的接受。

第二，大陆国家设定远洋群岛法律制度也在较大程度上具备了形成国际习惯的心理要素。如前所述，群岛的“整体化”是各个实践国对远洋群岛采用直线基线构建群岛法律制度的思想基础。这种思想认识已经体现在不少国际文件当中，比如国际法协会于1928年在斯德哥尔摩会议上通过的《和平时期领海规则草案》第5条，③《和平时期领海规则草案》第5条规定：“对于属于同一国家的群岛，如果群岛外缘间的距离不超过领海宽度的两倍，那么它就应当被视作一个整体，并且领海范围应从群岛外缘端点连线开始计算。”联合国海洋法会议1974年第2期会议上，由加拿大等9国提交的工作文件中的第9条，④工作文件中的第9条规定，拥有洋中群岛的沿海国应有权适用与群岛国相同的领海基线规则，其领海应自封闭群岛水域的基线起算。联合国海洋法会议1975年第3期会议上起草的《单一协商案文》第二小节的规定等。⑤《单一协商案文》第二小节标题为“属于大陆国家的远洋群岛”，规定“第一小节的规定无损于构成一个大陆国家领土一部分的远洋群岛的地位。”虽然上述国际文件不具有法律拘束力，但是毕竟代表了部分国家关于此问题的共同法律意见。另外，上述认识在实践国的国内法中得到了充分的体现。大陆国家不仅均通过国内法令设定远洋群岛的领海基点与基线，而且还将上述法令与海图提交到联合国秘书处登记与公布。如果上述国家需要重新设定远洋群岛的领海基点与基线，则必然在设定之前通过新的国内法令并且重新向联合国秘书处登记新的法令与海图。这些做法均充分地表明了，上述大陆国家在远洋群岛采用直线基线构建群岛法律制度不是基于国际礼让或国际道德的考虑，而无疑是基于法律确信的慎重态度。

第三，其他国家的反应可以进一步佐证上述行为的合法性。首先，有的国家通过与颁布远洋群岛法律制度的国家签订双边条约间接承认了上述直线基线，例如挪威政府与丹麦政府在1979年签订了《在法罗群岛与挪威之间的大陆架划界以及法罗群岛周围渔区和挪威专属经济区的边界》，承认丹麦在法罗群岛设立的领海直线基线；澳大利亚与法国在1982年缔结了专属经济区、渔区和大陆架划界协议，澳大利亚间接肯定了法国在凯尔盖朗群岛适用直线基线；哥斯达黎加与厄瓜多尔在1985年签订了有关两国海洋划界协议，承认厄瓜多尔在加拉帕戈斯群岛的直线基线；挪威与俄罗斯于2010年9月15日签订了《俄罗斯联邦与挪威王国就巴伦支海和北极地区划界及合作条约》，承认挪威在斯瓦尔巴群岛采用的直线基线。①卜凌嘉、黄靖文：《大陆国家在其远洋群岛适用直线基线问题》，载谢进杰主编：《中山大学法学评论》（第11卷第2辑），广西师范大学出版社2013年版，第109-115页。可见，大陆国家在远洋群岛上适用直线基线大多没有遭到其他国家包括群岛国家在内的反对，也没有引发严重的争议。其次，有的大陆国家以其远洋群岛直线基线为基础提交了200海里以外大陆架界限方案，且没有受到其他国家的反对或异议。譬如，丹麦于2009年和2010年分别向大陆架界限委员会提交法罗群岛北面和南面的外大陆架划界案，这两项划界案都是以法罗群岛的直线基线为起点测量法罗群岛外大陆架界限。从目前的情况来看，没有国家对丹麦在划界案中使用法罗群岛直接基线提出异议。葡萄牙于2009年提交外大陆架划界案，该方案包括以亚速尔群岛和马德拉群岛的直线基线为起点测量的外大陆架划界数据，而至今没有国家对葡萄牙在划界案中使用这两个群岛的直线基线提出反对意见。挪威在2006年提交其在大西洋东北部和北极地区的外大陆架案，该方案适用斯瓦尔巴群岛的直线基线作为测量大陆架的起点，也没有受到其他国家的反对。②同上注，卜凌嘉、黄靖文文，载同上注，谢进杰主编书，第115-116页。总之，绝大多数国家对于大陆国家构建远洋群岛法律制度的做法未予评论或表态，并且持续了相当长的一段时间，这既可以说明这种做法越来越被国际社会所包容，更可以理解为国际社会“默认”这一做法。

第四，虽然美国多次反对一些大陆国家设立远洋群岛法律制度，但是单凭美国的做法无法阻止国际习惯法的形成。美国不是《公约》的批准国，却又根据《公约》反对他国的行为，这种做法本身就违反了“条约对第三国既无损，也无益的原则”。需要指出的是，美国没有反对英国、法国、西班牙、加拿大等国的相同做法，这样的“双重标准”更难以令人信服。退一步来说，从法理分析，当未来大陆国家远洋群岛适用直线基线形成习惯国际法之时，美国则可以根据一贯反对者规则而不受此习惯法规则的约束。③Sophia Kopela,Dependent Archipelagos in the law of the sea,Leiden:Martinus Nijhoff Publishers 2013,p.176.其实，美国某些单方面做法比大陆国家设定远洋群岛法律制度是有过之而无不及。譬如，美国单方面地为夏威夷群岛建立自然保护区。虽然美国的夏威夷群岛的领海基线是按照低潮线一个个岛礁加以确立的，但是，美国于2006年6月在太平洋上建立了世界上最大的海洋保护区即西北夏威夷群岛珊瑚岛生态保护区，美国在该生态保护区内不仅禁止任何商业捕捞、开发利用和未经授权的船只航行，甚至进行科研等活动也必须事先获得其许可。美国根据其国内法，实质上把这一海域变成了美国的领地。这与美国一贯主张和标榜的海洋科学研究自由相矛盾。④高之国、张海文、贾宇：《国际海洋法发展趋势研究》，海洋出版社2007年版，第23页。

（三）国际公法学家的学说与国际司法判例也为中国在南海地区构建群岛制度提供了有力的法理支持

国际公法学家的学说也很强调群岛的整体性。早在20世纪初期，国际法学界就有部分学者表现出对群岛的“整体性”的关注，并认为在测算群岛的领海时应将其视为一个整体。⑤Barry Hart Dubner，the Law of Territorial Water of Mid-Ocean Archipelagos and Archipelagic States，Mattinus Nijhoff Publishers，1976.p.30.到了20世纪20年代，美国著名的国际法学者杰赛普认为：“群岛中的岛屿应当被视为一个整体，其领海的划定应从距离群岛中心最远的岛屿起开始测算。”①Jessup.The Law of Territorial Waters and Maritime Jurisdiction.New York:G.A.Jennings Co.Inc.,1927,p.157.’”挪威法学家伊文森在为1958年海洋法会议撰写的准备文件中专门针对1951年的英挪渔业案提到：“国际法院制定的标准适用于远洋群岛和沿海群岛,法院的概括性声明体现了国际法在这一领域的基本原则。”②1935年7月12日挪威颁布一项国王诏令，诏令宣布北纬26°28′8″以北的海域为挪威专属渔区。根据该诏令，挪威沿岸以其外缘的高地、岛屿和礁石的48个点为基点，用直线把这些基点连成直线基线，宣布基线向海一面4海里的海域为挪威的专属渔区。英国在1933年曾经反对过挪威采用直线基线的方法，并认为挪威采用的直线太长。挪威1935年的诏令颁布后，英挪两国进行了多次谈判，但都没有结果。在1948-1949年间，英国很多渔船被挪威政府拿捕。1949年9月28日，英国以请求书向国际法院起诉，要求国际法院指出挪威划定领海的方法是否违背国际法。因英国挪威两国均已接受了国际法院的强制管辖，国际法院受理了该案。Evensen,CertainLegalAspectsConcerningtheDelimitationoftheTerritorialWatersofArchipelagos.U.N.Doc.A/CONF. 13/18.1958.p.300.海洋法专家奥康纳教授也认为：“虽然远洋群岛和沿海群岛之间有着明显的区别，但是国际法院在1951年英挪渔业案中所运用的原则不至于如此狭隘，以致仅仅包括其中一类群岛。法院判决在群岛原则上最相关的一个特点是强调在海洋与陆地形成复杂交错形态的地区所具有的经济利益。”③D.P.O’Connell，The International Law of the Sea，Oxford University Press,1982,p.243.印度学者惹江也指出：“《海洋法公约》似乎主要根据国家资格作为区分群岛国和大陆国家远洋群岛这两类群岛的因素，因此，如果大陆国家的群岛符合公约对群岛的定义，没有法律上或逻辑上的原因应当区别对待这些群岛。”④Carlos Jimenez Piernas，“Archipelagic Waters”，in Rudiger Wolfrum(eds.)，Max Planck Encyclopedia of Public International Law [MPEPIL],Oxford:Oxford University Press,2008,online edition,[http://opil.ouplaw.com/home/EPIL],para.5，2015年9月1日。中国的一些学者持同样的观点。例如，中国学者高健军教授和陈德恭研究员认为虽然《公约》将群岛基线制度规定在第四部分的“群岛国”中，但这并不意味着群岛制度不能适用于大陆国家的远洋群岛，而只能说，大陆国家能否适用群岛制度问题是《公约》中的一个空白，至少《公约》没有明确规定群岛制度不能适用于大陆国家的远洋群岛。⑤参见高健军：《中国与国际海洋法——纪念〈联合国海洋法公约〉生效10周年》，海洋出版社2004年版，第138页；陈德恭：《现代国际海洋法公约》，海洋出版社2009年版，第117页。又如，中国学者张海文指出：“群岛作为一个法律概念，既然可以适用于大陆国家的沿海岛屿和群岛国的群岛，根据同样的地理事实，也完全可以并且应该同样适用大陆国家的远洋群岛。”⑥张海文主编：《〈联合国海洋法公约〉释义集》，海洋出版社2006年版，第87-88页。再如，中国学者卜凌嘉和黄靖文指出：“无论是位于一国大陆海岸附近的群岛，还是位于海洋深处不邻近任何大陆的远洋群岛，都具有相同的特性，即各个岛屿与相连的水域和其他自然地形存在密切的联系，应当被当作一个整体对待。”⑦同前注②，卜凌嘉、黄靖文文，载同前注②，谢进杰主编书，第104页。从国际司法判例来看，国际法院在认真审理1951年的英国挪威渔业案之后，于1951年12月18日作出判决认为，挪威法令规定的划界使用方法和基线本身并不违反国际法。⑧Fisheries Case（United Kingdom v Norway）,Judgement of December 18th,1951.I.C.J.Reports.1951.p.139.这一判决结果不仅为《公约》纳入直接基线制度提供了重要的依据，也为大陆国家构建远洋群岛制度提供了法理基础。国际公法学家的学说与国际司法判例均是确定国际法原则的辅助资料，因此上述学说与判例为中国在南海地区构建群岛制度提供了有力的法理支持。

五、中国在南海地区构建远洋群岛法律制度的重点问题

（一）中国在南海地区构建远洋群岛法律制度可以推动《公约》的发展

第一，从《公约》的制定过程来看，《公约》起草方曾经将大陆国家的远洋群岛法律制度作为一项重要的议题，虽然迫于政治压力而最终放弃，但是引起了国际法学界强烈的反对意见。从历史上来看，《公约》考虑过大陆国家的远洋群岛法律制度。早在1928年，应瑞典法学家路特斯科德的要求，国际法学会在研究群岛制度时就对沿海群岛和远洋群岛做出了区别，并且尝试着要去解决这个问题，但是最终因各国意见的分歧而放弃。①Lucchini and Vocckel,Le droit international de la mer.Tome 1.Paris:Pedone.1990.p.359.此后，拥有远洋群岛的大陆国家仍在继续为确定相关制度而努力。尤其是在第三次联合国海洋法会议第二期会议上，包括大陆国家和群岛国在内的9个国家对1973年的四国提案作出修改，取消“仅适用于群岛国”的规定，使大陆国家可以将关于群岛的规定适用于其远洋群岛。一些国家对此表示支持，指出关于群岛的某些规定既适用于群岛国，也适用于远洋群岛。但是另一些国家,尤其是美国和苏联，反对将关于群岛的规定扩大适用于大陆国家的远洋群岛。例如，菲律宾专家认为：“有关规定仅适用于大洋中的群岛国，而不适用于有大陆领土和其独立政府的国家。”②UN Doc A.CONF.62./C.2./SR.36“Summary Records of the Second Committee:36th meeting”,para.59.日本专家指出：“群岛概念只应当适用于完全由一个或多个群岛构成的群岛国。”并且日本专家认为群岛概念含糊不清将导致各国纷纷提出适用群岛制度主张，而这将损害国际社会的利益。③UN Doc A.CONF.62./C.2./SR.36“Summary Records of the Second Committee:36th meeting”,para.15.缅甸专家认为：“群岛国家虽然数量很少，但是有其特殊的需求和利益，设立群岛国特殊制度的原因不适用于那些不构成国家和国家要素的群岛。”④UN Doc A.CONF.62./C.2./SR.37“Summary Records of the Second Committee:36th meeting”,para.7.随后在1975年第三次联合国海洋法会议第三期会议上又起草了《单一协商案文》，共有两个小节，其中，第一小节是关于群岛国的条款，第二小节标题为“属于大陆国家的远洋群岛”，只包括一个条款，规定“第一小节的规定无损于构成一个大陆国家领土一部分的远洋群岛的地位”。但是，在1976年举行的第四期会议上，由于美国、日本、苏联等海洋大国的强烈反对以及一些群岛国家如印度尼西亚、毛里求斯的突然“倒戈”，⑤印度尼西亚和毛里求斯在1974年7月26日联合其他国家提出九国提案中支持群岛制度适用于大陆国家的远洋群岛，但在1974年8月9日联合斐济和菲律宾提出四国提案中转变立场，主张群岛制度仅适用于群岛国。参见前注①，张海文主编书，第86页。那些声称远洋群岛问题应该被合理解决的国家被迫让步，经过非正式协商而形成的《订正单一协商案文》将原来的条款删除了，而最终的《公约》也没有对大陆国家的远洋群岛问题做出明确规定。可以说，《公约》最终回避大陆国家远洋群岛能否适用群岛制度的结果，反映了海洋强国和群岛国联合起来向拥有远洋群岛的大陆国家施加压力，而后者不得不作出妥协的状况。

尽管如此，这种状况引起了很多国际法学者的不满甚至批评。《奥本海国际法》（第九版）认为，《公约》第46条中“用语”的定义排除了像加拿大这样拥有大量和重要群岛的国家，也排除了属于大陆国家的非沿海群岛的整个一类，如法罗群岛、安达曼群岛或加拉帕戈斯群岛。将群岛地位仅限于有限的几个国家，无疑是“一揽子交易”的一部分。⑥[英]詹宁斯、瓦茨等修订：《奥本海国际法》（第一卷，第二分册），王铁崖等译，中国大百科全书出版社1998年版，第129页，注211。⑦D.P.O’Connell，The International Law of the Sea，Oxford University Press,1982,p.256.奥康纳教授则认为，这种将群岛定义局限于少数国家的做法缺乏内在的合理性。⑦英国海洋法专家丘吉尔和A.V.洛教授也认为：“公约规定群岛国不包括拥有非海岸群岛的大陆国家。这意味着群岛基线不能适用于大陆国家的远洋群岛。这种限制是既不必要，也不合理。”⑧R.R Churchill,A.V.Lowe,The Law of the Sea(3rd edition),Manchester University Press,1999,p.120.荷兰的国际法学者格林费尔德则在分析中国曲折的海岸线与众多的岛屿基础上，认为“中国对远洋群岛采取直线基线既符合‘英挪渔业案’所体现的原则，又符合1982年《公约》的规定”。⑨Jeanette Green Field,China’s Practice in the Law of the Sea,Clarendon Press,1992,p.72.

第二，《公约》只是适应海洋法发展的一个阶段性法律文件，它仍然需要而且正在不断地发展完善中。从国际海洋法的发展历程来看，从一个海域到两个海域，从两个海域到四个海域，从四个海域到九个海域，可以说，国际海洋法的发展完善是在不断契合全球海洋的实际状况以及各国的政治经济现实要求。特别是从四个海域到九个海域的发展只用了30年就完成，说明现代海洋法进入了快速发展期。另外，《公约》是1973年开始谈判、1982年通过的，至今已过去33年。《公约》已经日益暴露出其自身存在的问题，比如“相向或相邻大陆架或专属经济区的划界问题”、“打击海盗的问题”、“海洋保护区的问题”等等。可以说，全球海洋形态的复杂多样与《公约》内容相对简单是造成上述问题的根本原因。因此，必须要用发展的眼光看待《公约》，而不能受制于《公约》文字的本身。

第三，采用演进的方法解释《公约》是发展《公约》的一个良好方法。发展《公约》有两种方法，一种是修改《公约》的方法，另一种是解释《公约》的方法。就前者来说，有着现实的障碍，拥有海洋中群岛的大陆国家在数量上不占优势，亦因其本身还拥有一块大陆领土而难以像群岛国一样获得国际社会的“同情”和“退让”。这两项不利因素叠加在一起，使得动员和争取足够的力量支持实现对《公约》的修改即便不是毫无可能，也将是征程漫漫。①同前注⑥，周江文。因此《公约》适宜采取动态地演进解释的方法，从而可以更好地维护大陆国家有关远洋群岛的权益。在这个问题上，《公约》与《联合国宪章》有着相似之处。《联合国宪章》是1945年制定的，已经有70年历史了，且与当今国际社会的政治经济现状有了很大的差距。国际法学者就对《联合国宪章》采取了动态解释，比如认为联合国维持和平行动是“宪章”的一项隐含权力，从而解释发展了《联合国宪章》。这种方法对于《公约》也很值得借鉴。例如，联合国安理会在2008年6月2日作出1816号决议，授权外国军队在索马里政府同意的情况下进入索马里领海打击海盗，该决议就可以看作是对《公约》在打击海盗问题上的补充与发展。进一步而言，《公约》序言明确述及“确认本公约未予规定的事项，应继续以一般国际法的规则和原则为准据”。虽然大陆国家构建远洋群岛法律制度本身就是公约未予规定的事项，但是结合大陆国家构建远洋群岛的大量实践，考虑到《公约》的实施使得南海地区原先存在的主权争议不断加剧，②George Lauriat,Chaos or Coopertion?Far Eastern Economic Review,January 6,1983.为了有效解决此类争议，确有必要将大陆国家构建远洋群岛法律制度作为《公约》的一个合法合理的解释的结果。

综上，中国在南海地区构建远洋群岛法律制度是发展《公约》的有力措施。

（二）中国在南海地区构建远洋群岛法律制度与中国南海“断续线”相辅相成

首先，南海“断续线”是中国在南海地区构建远洋群岛法律制度的权利基础。尽管我国国内目前关于南海“断续线”的法律性质存在着“国界线说”、“岛屿归属线说”、“历史性所有权线说”、“历史性水域线说”等多种学说，但是上述学说均认可中国对于南海“断续线”内的岛礁沙洲及其他海洋地物享有主权。根据《公约》“陆地统治海洋”的原则，中国只有在确立南海“断续线”内的领土主权基础上，才能进一步构建群岛法律制度。换言之，南海“断续线”是中国在南海地区构建远洋群岛法律制度的权利基础。

其次，中国在南海地区构建远洋群岛法律制度可以更加明确中国在南海“断续线”以内的权利内容与范围。尽管中国外交部发言人洪磊在2014年2月8日明确表示，中国在南海的海洋权益是历史形成的，并受到国际法的保护，③同前注①，佚名文。但是，美国、菲律宾、越南等国均在不断挑衅或破坏中国在南海的“断续线”，妄图否定或破坏中国的历史性权利。除了美国助理国务卿拉塞尔称“断续线”模糊不清以外，2012年5月15日，越南和菲律宾分别就中国新版护照中中国地图包含南海“断续线”提出抗议，并发生数起中国公民持新版护照签证或入境越南遇阻的事件。④参见《数名中国人持新版护照入境越南遇阻》，《华夏周报》2012年11月23日。2013年初，菲律宾单方面强行向国际海洋法法庭提出针对中国的南海仲裁案，其中就涉及“断续线”是否符合《公约》的问题。中国在南海地区构建远洋群岛法律制度可以促使中国更加明确在南海地区水域行使主权与管辖权的界限，从而有力地回击外国政府的指责或攻击。

最后，中国在南海地区构建远洋群岛法律制度并不否定南海“断续线”以内的历史性权利。中国在南海“断续线”以内的历史性权利主要包括了传统捕鱼权、历史性航行权和开发权。上述权利在群岛法律制度的框架内有的已经完全被后者涵盖，比如在专属经济区，中国同样享有捕鱼权、航行权、开发管理权，且内涵更加丰富。虽然有的未被后者所涵盖，但是中国仍然可以保有南海“断续线”以内未覆盖区域的历史性权利。

综上，中国在南海地区构建远洋群岛法律制度与南海“断续线”之间不仅不矛盾，而且是相辅相成、相互促进的。

（三）中国在南海地区的岛礁地理形态不妨碍远洋群岛法律制度的构建

从地理形态来看，南海地区拥有暗滩、暗沙、礁、沙洲和岛屿等约250座，除个别火山岛之外，都是珊瑚礁，依位置不同分为东沙、西沙、中沙和南沙四大群岛。上述岛礁大都淹没在水下，浮露出海面的陆地主要有岛屿35座，沙洲13座，总面积约14平方公里。岛和沙洲以小、低、平为特征，一般面积仅0.1平方公里至0.5平方公里之间，较大的有永兴岛、东沙岛、东岛和中建岛，其面积各在1.5平方公里至2.0平方公里之间，海拔一般为2米至6米之间，最高的石岛也只有15.9米。①广东省地名委员会编写：《南海诸岛地名资料汇编》，广东省地图出版社1987年版，第163-164页。南沙群岛是南海地区争议最大的群岛。南沙群岛的海域面积82万平方公里，它是由约235个岛、洲、礁、沙、滩组成，但露出海面的只占20%左右，其中有11个岛屿，5个沙洲，20个露出水面的礁，总面积约1.8平方公里。②同上注，广东省地名委员会书，第192页。最大的太平岛面积只有0.43平方公里，之后依次为中业岛（0.33平方公里）、西月岛（0.15平方公里）、南威岛（0.15平方公里）、北子岛（0.13平方公里）、南子岛（0.13平方公里）、鸿庥岛（0.08平方公里）、南钥岛（0.06平方公里）、马欢岛（0.06平方公里）、敦谦沙洲（0.06平方公里）、费信岛（0.05平方公里）、景宏岛（0.04平方公里）、安波沙洲（0.02平方公里）。这些岛礁的海拔高度在1.8米至6米不等。③李金明：《南海波涛—东南亚国家与南海问题》，江西高校出版社2005年版，第2-5页。目前中国海军驻守的有永暑、华阳、赤瓜、东门、南熏、渚碧、安达等7个礁。可见，中国在南海地区的“群岛”水域面积偏大，岛礁面积偏少，水下地物偏多，水上海洋地物偏少。一些外国学者认为，中国在南海地区的大部分海洋地物无法产生管辖海域的能力，中国作为大陆国家，不能在南海群岛设置群岛直线基线。④罗伯特·W·史密斯：《美国对中国领海基线的看法》，任莜锋译，北大法律信息网，http://article1.chinalawinfo.com/user/article_display.ArticleID=31538，2015年7月18日访问。这种观点是站不住脚的。

虽然中国在南海的岛礁有着自身浓厚的地理特色，但是仍然完全符合《公约》第46条第2款关于群岛的“地理、经济和政治实体”的要求。首先，从地理事实来看，南海海底为一极深的盆地——中国盆地。盆地的边缘与四周的陆地间，才有宽窄不一的大陆礁层。南海中的四大群岛即东沙群岛、西沙群岛、中沙群岛和南沙群岛，从海底观之，只是此一大盆地中凸起的四群山峰而已。⑤傅崐成：《南海的主权与矿藏——历史与法律》，台北幼狮文化事业公司1981年版，第5页。科学探测表明，南沙群岛及其附近海域属于年轻的新生代盆地，其发育特点与越南所在的中南半岛上的中生代沉积盆地的特点明显不同。⑥潘石英：《南沙群岛·石油政治·国际法》，香港经济导报1996年印行，第68页。进一步而言，南海群岛由一系列的岛礁沙洲滩构成，这些岛、洲、礁、沙、滩彼此环绕，地形之间水域相互联系，内部形成泻湖，从地理方面以及历史角度均构成不可分割的整体，以致这种岛屿、水域和其他自然地形在本质上构成了一个地理上的实体。1973年7月14日，中国代表团向联合国海底委员会提出的《关于国家管辖范围内海域的工作文件》中就指出：“岛屿相互距离较近的群岛或列岛，可视为一个整体，划定领海的范围。”①同前注②，郭渊书，第250页。因此可以说，南海诸岛为一独立的地理单元。其次，中国在南海地区的群岛完全符合《公约》第46条关于群岛在“经济、政治实体”的要求。在历史上，中国从元代开始就将南海诸岛纳入行政管辖范围。中国历史上将整个南海地区都统称为“涨海”，将西沙群岛称之为“九乳螺洲”、“七洲”等，同时，将南沙群岛称之为“万里石塘”、“万里长沙”等。从命名来看，中国在很长的一段历史时期里，对南海岛屿的称谓采用的多是群岛名，未涉及对每一个岛屿的具体命名，这从一个侧面反映了南海诸岛的整体性。②黄瑶、黄靖文：《对美国国务院报告质疑中国南海断续线的评析与辩驳》，《国际法研究》2015年第3期。自1947年中国南海“断续线”地图公布以来，中国在“断续线”以内积极开展资源开发、科学考察、巡航执法等活动。1959年中国设立了西沙群岛、南沙群岛、中沙群岛办事处，2012年中国又撤处设市，成立“三沙市”，驻地永兴岛。可以说，中国一直以来在南海地区积极行使政治和经济权力，从而已使得上述岛礁符合“经济、政治实体”的要求。再次，从地质构造来看，南沙群岛是经过长期地壳运动形成的南海海底高原，并在海底山顶上不断积累珊瑚礁构成了南沙诸岛。虽然珊瑚岛礁本身具有“小、低、平”的特点，但是不能否定其也可以构成群岛。例如，印度的拉斯达维普群岛是位于阿拉伯海中由12个珊瑚岛构成的群岛。印度政府于2009年5月11日发布第736号公报为其划定了直线基线并设置了群岛法律制度。③2010年印度向联合国秘书长交存的领海基点的函件（英文版），联合国网页http://www.un.org/Depts/los/LEGISLATIONANDTREATIES/PDFFILES/mzn_s/mzn76ef.pdf,2015年9月10日。又如，袖珍群岛如南太平洋的托克劳群岛只有3个珊瑚环礁组成。进一步分析可知，《公约》第46条第2款关于群岛的定义中没有明确的岛礁数量或规模的要求，特别是该定义没有对于群岛所包含的岛礁大小、数量、海拔等方面的明确规定，也没有对于群岛所包含的水域面积有明确规定，而是采取笼统定义的方法。因此不能以南海地区岛礁面积偏小，数量偏少而否定其群岛的法律地位。最后，南海周边一些国家也视南海地区的岛礁为群岛。例如，越南一直将西沙群岛称为“黄沙群岛”，将南沙群岛称为“长沙群岛”。越南还认为，西沙群岛和南沙群岛是两个特殊的领土，而不是各个海岛的汇聚，因而有权享有大陆架和200海里专属经济区。④Stein Tonnesson,Introduction,Ocean Diplomacy and Pro-Activity in the South China Sea,Contemporary Southeast Asia,Vol.20, no.2,Auaust 1998,p.209.1994年越南国会《关于批准1982年公约的决议》仍然称为“黄沙群岛”和“长沙群岛”，并认为这些群岛拥有自己的领海、专属经济区和大陆架。菲律宾则于1978年6月11日发布1596号总统令，将南沙群岛的33个岛礁、沙洲、沙滩，总面积达64976平方海里的区域，宣布为菲律宾领土，划归巴拉望省的一个独立自治区，把这个范围内的岛群命名为“卡拉延群岛”。⑤同前注②，郭渊书，第273-281页。2009年3月10日，菲律宾又通过了其“第9522号共和国法案”即“领海基线法”，为“卡拉延群岛”与其他岛屿划定了领海基线。⑥同前注②，郭渊书，第280页。

综上，正如我国台湾地区海洋法学者傅崐成指出的：“（南海地区的岛礁）在本质上构成一个地理、经济和政治的实体，或在历史上已被视为这种实体。”⑦傅崐成编校：《海洋法相关公约及中英文索引》，厦门大学出版社2005年版，第16页。

（四）中国应该审慎地确定南海地区群岛的基点与划定群岛的基线

如前所述，中国在南海地区构建远洋群岛法律制度应该参照《公约》第47条的规定开展进行。《公约》第47条关于群岛基线的主要内容包括以下几方面。其一，群岛国可划定连接群岛最外缘各岛和各干礁的最外缘各点的直线群岛基线，但这种基线应包括主要的岛屿和一个区域，在该区域内，水域面积和包括环礁在内的陆地面积的比例应在一比一到九比一之间。其二，这种基线的长度不应超过一百海里。但围绕任何群岛的基线总数中至多百分之三可超过该长度，最长以一百二十五海里为限。其三，这种基线的划定不应在任何明显的程度上偏离群岛的一般轮廓。其四，除在低潮高地上筑有永久高于海平面的灯塔或类似设施，或者低潮高地全部或一部与最近的岛屿的距离不超过领海的宽度外，这种基线的划定不应以低潮高地为起讫点。其五，群岛国不应采用一种基线制度，致使另一国的领海同公海或专属经济区隔断。其六，如果群岛国的群岛水域的一部分位于一个直接相邻国家的两个部分之间，该邻国传统上在该水域内行使的现有权利和一切其他合法利益以及两国间协定所规定的一切权利，均应继续，并予以尊重。其七，为计算该条第1款规定的水域与陆地的比例的目的，陆地面积可包括位于岛屿和环礁的岸礁以内的水域，其中包括位于陡侧海台周围的一系列灰岩岛和干礁所包围或几乎包围的海台的那一部分。其八，按照本条划定的基线，应在足以确定这些线的位置的一种或几种比例尺的海图上标出，或者，可以用列出各点的地理坐标并注明大地基准点的表来代替。其九，群岛国应将这种海图或地理坐标表妥为公布，并应将各该海图或坐标表的一份副本交存于联合国秘书长。仔细分析上述规定，基于中国之前在西沙群岛设定领海基点与划出领海基线所积累的成功经验，中国肯定会在充分顾及邻国现有权利和一切其他合法利益的前提下在南海地区构建群岛法律制度。这样，《公约》第47条第3款、第5款、第6款、第7款、第8款、第9款的规定，中国不难做到。但是，由于南海地形复杂多样，特别南沙群岛有着浓郁的地理特色，《公约》第47条第1款、第2款、第4款的规定还是给中国带来了一些技术性问题，值得中国要认真分析，并且找出妥善的解决方案。

首先，南沙群岛中岛礁的陆地面积不到2平方公里，但其周边水域面积非常广阔，远远超过了《公约》第47条第1款规定的“水域面积和包括环礁在内的陆地面积的比例应在一比一到九比一之间”的要求。如何解决这一问题，南海周边国家在南沙岛礁上的扩礁填海工程已经提供了部分答案。一直以来南沙地区人工填海扩礁建设活动非常频繁，其结果无疑使得岛礁面积不断扩张。目前，南海争端国均已对自己控制的岩礁进行了加固和升级，这虽然可能导致理论上的争议，但现行国际法并未禁止此类人工建设活动，因而这些举措应视为未违反国际法。①同前注④，白续辉文。在许多经过人工改造的岛屿上，已经很难分清哪些是自然部分，哪些是人工部分了。据美国政府称，到2015年，越南已经占领了南海48个岛礁。越南在中国南沙20多个岛礁实施大规模填海造地，并同步建设了港池、跑道、导弹阵地、办公楼、营房、宾馆、灯塔等大批固定设施。越南还在万安滩、西卫滩、李准滩、奥南暗沙等建设多座高脚屋和直升机平台等设施。根据美国公布的卫星图象显示，由越南控制的敦谦沙洲和西礁陆地面积扩大，分别填海造地2万1千平方米和6万5千平方米，并有多座建筑物，包括军事设施。②《美国卫星证实：越南正在中国南海两岛礁填海》，路透社，2015年5月9日报道。就中国而言，自2014年4月以来，中国在南沙群岛的赤瓜礁、渚碧礁、华阳礁、东门礁、南熏礁、安达礁和永暑礁这七个礁盘上开展扩礁填海建设工程，使得上述岛礁的面积得到了一定规模的扩大，但是美国、日本、菲律宾等国对中国的正当行为进行了持续无理的指责。中国外交部在一年多的时间进行了多次解释或说明，有理有据地驳斥菲律宾及其他国家的无端指责，澄清是非，以正视听，从而更好地维护中国的国家主权以及国家形象。③根据笔者统计，截至2015年7月初，中国外交部已经对于南沙群岛扩礁之事做出了19次回应或解释。具体分别是：中国外交部在2014年5月15日、2014年9月9日、2015年1月12日、2015年4月9日、2015年4月10日、2015年4月15日、2015年4月17日、2015年4月29日、2015年5月4日、2015年5月13日、2015年5月25日、2015年5月26日、2015年5月28日、2015年5月30日、2015年6月3日的、2015年6月16日、2015年6月17日、2015年6月30日、2015年7月3日的记者会上均对于南沙扩礁问题进行了回应或解释。特别是中国外交部发言人华春莹在2015年4月9日主持例行记者会上对此进行详细的解释和说明。参见王勇：《中国在南沙群岛扩礁巩固行为的国际法效力问题》，《太平洋学报》2015年第9期。解决这一问题的另一部分答案在于可将南沙群岛划分为几个小的群岛。国际上关于加利群岛、亚速尔群岛、马尔维纳斯群岛以及斯瓦尔巴群岛均被细分为几个部分的实例可以作为范本参照。①同前注⑥，周江文。就具体的操作方案来说，将南沙群岛划分为若干区域，每一区域包含若干地理位置较近的岛礁群，再在各区域四周最外缘的干出礁或岛屿上选取适当的点作为基点，从而得到各基点的直线连线形成每一“区块”的领海基线。实施这一方案的关键在于如何划分“区块”。“区块”既不可过大，也不可过小。过大无法解决水域面积与陆地面积比例过大的问题，过小则有损我国的海洋权益。

其次，要注意对《公约》第47条第1款与第47条第4款领海基点规定的适用。《公约》第47条第1款规定干出礁可以设定基点。根据有关数据，南沙群岛大约有51个干出礁。②赵焕庭主编：《南沙群岛自然地理》，科学出版社1996年版，第48页。中国应该尽量以干出礁作为基点。《公约》第47条第4款还规定，低潮高地一般不得作为基点，但是如果在低潮高地上筑有永久高于海平面的灯塔或类似设施，或以这种高地作为划定基线的起讫点已获得国际一般承认，那么，中国与占领南沙岛礁的外国在低潮高地上建设的灯塔或类似设施也可以作为领海基点。2015年5月26日，中国交通运输部在南沙群岛华阳礁举行南沙灯塔建设开工仪式，交通运输部将在华阳礁、赤瓜礁建设两座高达50米多功能灯塔。此外，考虑到外国在占领的南沙岛礁上建设的此类设施也不少，那么无疑增加了中国在南沙可供选择的基点数量。值得一提的是，尽管南沙群岛的大部分岛礁被菲律宾、越南等国非法占领。但这并不妨碍我国对其确定基点。例如，尽管日本占领钓鱼岛，中国还是为其确定了领海基点；英国占领了马尔维纳斯群岛，阿根廷还是为其确定了领海基点。

最后，要注意对《公约》第47条第2款对领海的基线划定规定的适用。《公约》第47条第2款对于基线的长度进行了限制：这种基线的长度不应超过一百海里。但围绕任何群岛的基线总数中至多百分之三可超过该长度，最长以一百二十五海里为限。中国政府为西沙群岛划定领海基线时已经积累了比较丰富的经验：西沙群岛的基线是一条闭合线，总长度287.52海里，平均长度约10.3海里，其中5段长度超过24海里，最长的一段是连接中建岛和北礁的约79海里。③同前注②，郭渊书，第249-250页。南沙群岛地理上位于北纬3度40分到11度30分和东经109度30分到117度50分之间，南北长500多海里，东西宽400多海里，总面积82万平方海里，远远大于西沙群岛。因此，中国政府在划定南沙群岛的领海基线时应该特别小心谨慎。前述将南沙群岛划分为若干区域的办法也可以缩短基线的长度。此外，对于极个别较长的基线，中国政府应尽力呼吁国际社会的理解与包容，同时也可以作为《公约》的例外安排。例如，菲律宾为划定其群岛水域使用了80条直线基线，基线总长8174海里，平均每条长102.2海里，最长的一条140.05海里。④同前注輩輱訛，李金明书，第28页。国际社会虽然有些批评与反对的声音，但是菲律宾依然不为所动。

六、余论

随着国际形势的发展变化，南海问题已经越来越复杂，南海争端的处理也越来越棘手。南海原先存在的主权争议随着《公约》的生效而不断加剧。正如华盛顿美国海军部分析研究员丹尼尔·库尔特所言：“专属经济区的建立和海上管辖范围的相应扩大，使南海成为世界上最大的争议区，大多数重叠的争议至今仍不能得到圆满的解决。”⑤Daniel Coulter,South China Sea Fisheries:Countdown to Calamity,Contemporary Southeast Asia,Vol.17,no.4,March 1996,p.378.而南海地区岛礁法律属性的悬而未决是造成上述问题的主要原因之一。挪威奥斯陆大学环境与开发中心教授坦·汤尼桑（Stein Tonnesson）一针见血地指出：“解决南海争议的一个关键步骤，是决定在西沙和南沙地区的小岛是否可拥有超过12海里领海的要求，如果回答是肯定的，那么有多少小岛可拥有如此要求。《公约》对此无明确的规定，法律学家也看法不一。”①Stein Tonnesson,Introduction,Ocean Diplomacy and Pro-Activity in the South China Sea,Contemporary Southeast Asia,Vol.20, no.2,Auaust 1998,p.179.除了我国应在南海地区构建远洋群岛法律制度来解决这一问题之外，我国还应在以下方面做好保障或配套措施。

第一，我国应该尽快确定中沙群岛、东沙群岛和南沙群岛的领海基点并且划出领海基线。试想，如果外国船舶进入南海区域肆意进行捕鱼、测量、污染海域等活动，则肇事者都可以中国领海的基点、基线以及外部界限没有具体制定为借口，逃避中国法律的制裁。因此，我国应该组织一支涵盖法律、地理、地质、海洋、科技等方面知名学者在内的强大专家队伍加强研究，以准确的经纬度信息为依托，利用地球上两点距离的计算软件得出准确的数值，在把握精确尺度的情况下，提出成熟的划线方案并且付诸实施。鉴于南沙群岛的部分岛礁目前被周边国家非法强占，实地测绘存在困难，必须解决如何通过卫星遥感和远程测量手段，在不激化局势的情况下为选取基点提供第一手信息。在此基础上，中国应该将领海基点和群岛基线的海图或地理座标表妥为公布，并应将各该海图或座标表的一份副本交存于联合国秘书长，从而让国际社会广为知晓。

第二，我国应该积极联合其他拥有远洋群岛的大陆国家推动《公约》的合理解释。丹麦、挪威、厄瓜多尔、西班牙、印度、葡萄牙、法国、英国、加拿大、阿根廷等10个国家与中国一样均是《公约》的批准国，中国应该积极联合上述国家在《公约》的框架体系内，对于《公约》进行合理的解释，并将精力集中在运用规则解释的方法论证大陆国家构建远洋群岛法律制度的合法性与合理性。

第三，应修改2009年12月通过的我国《海岛保护法》，专门规定中国在南海地区的远洋群岛法律制度。我国《海岛保护法》没有专门规定中国在南海地区的远洋群岛法律制度，从而使得中国在南海地区的四大群岛在国内法上处于相对不利的地位。由于我国《海岛保护法》是专门针对海岛保护而言的，在其中纳入远洋群岛法律制度更有利于明确南海的四大群岛的法律地位以及对于上述四大群岛采取更有力的法律保护措施。

第四，针对西方大国可能出现的干预或破坏中国在南海地区构建远洋群岛法律制度的行动，中国可以“法无明文禁止即合法”的原则，认定对于中国构建南海远洋群岛法律制度的干预行为是违反国际法的。例如，西方一些国家认为《公约》没有明确禁止外国军事船舶在他国专属经济区内航行，《公约》也没有限制外国军事船舶的航行活动范围，故而常常对中国近海采取抵近侦察。②Brian Wilson,An Avoidable Maritime Conflict:Disputes Regarding Military Activities in the Exclusive Economic Zone,41 J. Mar.l.&Com.421(2010).既然这样，中国完全可以以“其人之道还治其人之身”，主张《公约》并未禁止大陆国家构建远洋群岛法律制度即为合法，对于西方国家的干预和破坏行为实行反制措施。

（责任编辑：闻海）

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王勇，华东政法大学国际法学院教授，法学博士。

*本文系国家社科基金重大项目“构建中国特色军事法治体系的核心问题研究”（项目编号：14ZD C035）的阶段性成果。