夏引业

（清华大学法学院，北京100084）

我国应设立虚实结合的宪法监督体制

夏引业

（清华大学法学院，北京100084）

我国八二宪法确立的宪法监督体制为其后的宪法实施问题埋下了伏笔。具有实效性的违宪审查制度付之阙如，有着深远的复杂的社会政治背景，也与我国宪法学对宪法体制研究的不足有关。设立专门委员会性质的宪法委员会方案既无法克服现有宪法监督体制的弊端，自身也面临着诸多问题，其可行性存在疑问。在全国人大及其常委会之外设立专门的宪法监督机构，则面临着两大疑难问题：一是与人民代表大会制度的融通问题，即全国人大之外的体制力量为何能够审查或者监督全国人大及其常委会的行为；二是与执政党的关系问题，即在违宪审查或宪法监督中如何坚持和体现党的领导。同时设立人民宪法监督委员会和人民宪法院的虚实结合的宪法监督体制能够较好地解决上述两个问题，较好地在违宪审查中坚持和体现党的领导，符合“党领导人民制定宪法法律，党领导人民实施宪法法律”的精神。

宪法实施；宪法监督；违宪审查；人民宪法监督委员会；人民宪法院

宪法保障的核心就是建立起有效的宪法监督制度，1982年修订我国宪法时就宪法监督制度的设立也进行了热烈而广泛的讨论，社会各界提出了各种各样的方案，其中最令人瞩目的就是1981年的宪法修改委员会秘书处主导的宪法委员会方案。①参见刘松山：《1981年：胎动而未形的宪法委员会设计》，《政法论坛》2010年第5期。十分遗憾的是，该方案最终未被采纳，代之以全国人大及其常委会监督体制。而现行宪法监督体制从其作为宪法草案提出到正式确立起，对其的争议和质疑就一直没有停止过，其存在较大的弊端几成学界定论。可以说，在我国八二宪法制定之时，制定者对现行宪法监督体制的不足已有所预料，为其后的宪法实施问题埋下了伏笔。尽早弥补此种不足，为宪法打好“补丁”，就成了八二宪法颁行以来中国宪法学人的夙愿。

宪法实施的一个重要的途径就是建立健全宪法监督制度。自20世纪80年代以来，有关宪法实施方面的著述可谓汗牛充栋，学者们尽其所长，提出了许多关于中国宪法监督制度的方案，但没有一套付诸实践。随着岁月流逝，老一辈宪法学家渐次凋零，此一“补丁”至今未能打上，留下诸多遗憾。②2014年，著名宪法学家、八二宪法修改委员会秘书处成员许崇德先生离世，其弟子王振民教授撰写了《孜孜一生为行宪》一文，在深情怀念的同时也表达了许先生的此种遗憾。参见王振民：《孜孜一生为行宪》，《新世纪周刊》2014年第11期。探索的脚步不应停止，本文是这方面的又一次尝试。③既有研究对于宪法实施的探讨可谓是全方面多角度，既有从宪法保障、宪法实施、宪法适用、宪法监督、违宪审查等方面或层次展开的研究，也有从宪法的司法化、合宪性解释等方面进行的研究。毫无疑问，违宪审查或宪法监督（本文不区分这二者）是宪法实施最基本、最重要的方式和路径，探讨宪法实施问题，其最终还要归结到实效性违宪审查制度问题。

一、既有方案之梳理与述评

回顾和总结前人的经验教训无疑也是重要的，通过自觉地“站在前人肩膀之上”俯瞰有关该制度讨论的“风景”，既是对前人的工作表达敬意的方式，亦可以避免重复性的工作，抓住宪法监督制度的设计和方案选择的困境所在，在前人的基础上有针对性地设计宪法监督制度方案。下面就大致按其所提出之时间顺序，对目前学术界有关我国现行宪法的实施路径予以概括梳理。如此论述的好处在于，一是比较全面，二是同时可以把握我国学术界关于宪法实施问题的思想脉络。

（一）既有方案梳理④宪法学人对完善宪法监督制度的探索是真诚的、艰辛的，他们在一次次探索、一套套方案受阻之后，甚至尝试以一种较为隐蔽的途径即通过合宪性解释的方式来解释和适用宪法，这种努力值得肯定，但可行性存有疑问。参见夏引业：《合宪性解释是宪法司法适用的一条蹊径吗——合宪性解释及其相关概念的梳理和辨析》，《政治与法律》2015年第8期。还有学者主张通过部门宪法的进路来实施宪法，即借鉴德国的“部门宪法”理论，以“国家目标条款”为基础，对宪法规范进行分类整合，通过法释义学的处理，建构发展诸如经济宪法、财政宪法、劳动宪法等部门宪法，最终达到宪法实施的目的。参见赵宏：《规范宪法的困境与未来——兼论如何克服司法审查缺失下的宪法实施困局》，《比较法学研究》2014年第4期。

其一，传统的设立专门违宪审查机构的进路。在这种进路中，可能会有名称的差异，比如宪法监督委员会、宪法监察委员会、宪法检察委员会等差异，但基本上可以概括为如下几种主张。（1）借鉴法国宪法委员会的模式，并适度加以改造。如后文所述，这种模式又可以细分为三种。（2）借鉴德国的宪法法院模式，设立专门的宪法法院，统一行使违宪审查权。（3）借鉴美国的司法审查体制，由法院特别是最高人民法院负责违宪审查。（4）由最高人民检察院行使宪法监督权。⑤此种观点应为柳岚生先生首次提出。参见柳岚生：《略论宪法监督》，《社会科学》1981年第3期。其中，第一种、第二种、第四种方案在我国1982年全面修宪时即有认真而热烈的讨论，但最后，我国八二宪法还是采取了最高代表机关审查制，即由全国人大及其常委负责宪法监督。上述四种方案中，除了第四种方案，其他三种方案都得到了学界的坚持和发展，第一种方案为中国人民大学韩大元教授⑥参见段文：《宪法委员会初探》，《21世纪经济报道》2003年3月6日。、清华大学林来梵教授⑦参见林来梵：《宪法学讲义》（第二版），法律出版社2015年版，第435页。、郑州大学的苗连营教授⑧参见苗连营：《关于设立宪法监督专责机构的设想》，《法商研究》1998年第4期。等秉承，不过，他们之间亦有略微的差异，下文将专门论述；第二种方案为四川大学杨泉明教授⑨参见杨泉明：《关于加强我国宪法监督的几个问题》，《政治学研究》1988年第8期。、清华大学王振民教授⑩参见王振民：《中国违宪审查制度》，中国政法大学出版社2004年版，第384页。近来王振民教授似乎又转而主张宪法委员会或宪法监督委员会的模式。等坚持；主张第三种方案的早期有中国人民大学的胡锦光教授，①参见胡锦光：《中国宪法的司法适用性探讨》，《中国人民大学学报》1997年第5期。2001年后此种方案则以宪法司法化方式和思路呈现。

其二，建立宪法委员和违宪审查庭并行的复合审查制。这种方案为北京大学包万超教授首倡，具体表述为在全国人民代表大会之下设立宪法委员会、在最高人民法院之下设立违宪审查庭，分别行使非诉讼的、事先的审查和违宪侵权诉讼、附带性审查权。②参见包万超：《设立宪法委员会和最高法院违宪审查庭并行的复合审查制》，《法学》1998年第4期。有学者将武汉大学秦前红教授的全国人大及其常委会与普通法院行政庭共同进行违宪审查的方案与包万超教授的方案混同，①参见殷啸虎、王月明、朱应平：《宪法学专论》，北京大学出版社2009年版，第332页。这是没有注意到二者的微妙差异：一是二者有关宪法委员会的地位有所不同，包氏方案将其下辖于全国人大，秦氏方案将其下辖于全国人大及其常委会；二是法院行政庭显然不同于违宪审查庭。中国社会科学院法学所李忠研究员更是发展出复杂的三阶段式的的复合审查模式。②参见李忠：《宪法监督论》，社会科学文献出版社1999年版，第278-302页。落实包万超教授的方案和李忠研究员的方案都需要修改宪法，落实秦前红教授的方案不需要修改宪法。

其三，宪法司法化的进路。此种主张始于2001年最高人民法院关于“齐玉苓案”的“批复”，其后学术界和实务界掀起了一股“宪法司法化”的思潮。③参见董和平：《废止齐案“批复”是宪法适用的理性回归——兼论“宪法司法化”的理论之非与实践之误》，《法学》2009年第3期。宪法司法化即主张宪法同其他部门法一样，都应成为法院审理裁判的直接依据，这又包括两种类型，一是狭义的“宪法诉讼”，二是狭义的违宪审查。其代表性学者有北京大学王磊教授、四川大学谢维雁教授等人。④彼时谢维雁教授尚供职于四川省司法厅。参见谢维雁：《论宪法的司法化》，《西南民族学院学报（哲学社会科学版）》2000年第12期。宪法司法化，或者说宪法的司法适用，其实质就是美国的司法审查体制，落实这种方案也不需要修改宪法。

其四，激活实定法的宪法解释机制进路。这种方案主张通过启动或激活实定法中全国人大常委会的宪法解释机制使宪法得以适用，其所谓“行宪正道是释宪”。浙江大学郑磊副教授曾主张过这种方案。⑤参见郑磊：《制度层面的合宪性限定解释》，《浙江社会科学》2010年第1期。

其五，“合宪性审查优先移送”机制的进路。这种方案主张激活我国《立法法》第90条第1款有关立法审查请求权机制而形成的“合宪性审查优先移送”机制，即法院在审理案件中发现法律有违宪之虞时层报最高人民法院，由最高人民法院移送全国人大常委会进行合宪性审查。这种进路为林来梵教授新近提出。⑥参见林来梵：《转型期宪法的实施形态》，《比较法学研究》2014年第4期。在林来梵教授看来，这并不是最佳的方案，最佳的方案应是在全国人大下设立与全国人大常委会并立的宪法委员会，但是这种最佳方案一时难以到位，那么也只好退而求其次。⑦参见前注⑦，林来梵书，第435页。

（二）前述方案简要评析

上述五种进路中，第三种进路即“宪法司法化”进路，自2008年遭遇挫败之后，已很少有人提了。这是考虑到我国属于成文法系国家，司法权在国家权力运行过程中的弱势地位和复杂的司法生态，“宪法司法化”的进路明显不适合我国。第四种和第五种进路可以合并为“激活实定法的宪法解释或适用进路”，第五种进路是第四种进路的具体化措施。第五种进路较为保守稳妥，对既有体制冲击力更小，似乎可行性比较强，但是，在既有的权力格局中，法院估计不会去“多管闲事”，全国人大常委会可能也没有动力去“自我增压、徒增烦劳”。具有实效性的违宪审查制度之所以至今无法启动，一个重要的原因就是现行的宪法解释体制、监督体制不合理，全国人大常委会虽然被赋予此两项职权，但是习惯性地不行使，并且现在也没有要行使的趋势。对既有体制的弊端已不乏批评，且其不合理性几成定论。这两种进路也是没有前途的。也就是说，建立实效性的违宪审查制度的出路主要集中于第一种和第二种进路。进一步地讲，第二种进路，也就是复合审查体制的方案，不仅程序复杂、操作麻烦，而且它并没有克服第一种方案的问题，也不可取。而在第一种进路中，倒数第一种方案即由最高人民检察院作为专门的宪法监督机构显然行不通，这是因为宪法监督权与检察权无论是从权力性质还是从程序等方面来看都大异其趣，并且检察机关作为宪法监督机关也面临着权威性不足的问题。倒数第二种方案也就是美国式的司法审查模式，明显不适合中国。这样在第一种进路中，也就只剩下宪法委员会和宪法法院两种方案了。这两种方案都属于集中审查制，进一步比较之下，设立宪法委员会的方案一直以来最受支持，逐渐成为学术界的主流。①一个重要的原因，可能就在于中国的近代史与法国的近代史比较相似。

（三）小结：趋势、反思、共识与分歧

上述若干种进路，基本上是以时间为轴次第呈现的，由此研究者也可以发现这样的脉络与趋势。一是美国模式与欧陆模式对我国违宪审查制度的设立和完善都具有深刻的影响，从前期的司法审查到后来的依托现有体制而提出具体方案，表明学术界有从美国模式向欧陆模式的转向，或者说从美国的分散审查体制转向欧陆的集中审查体制。二是方案越来越保守，早期的方案力图建构全面有效运转的违宪审查制度，后期的方案则大多倾向于依傍现有体制，即使是部分的不彻底的违宪审查，只要在违宪审查的道路上迈开第一步，也是学者们所追求的。三是前期方案很大程度上是对西方国家三大违宪审查模式的简单移植或整合，到了后期，在探索宪法实施方面，中国问题意识和主体立场逐渐凸显，却又暴露出某种思维的局限性。

具有实效性的违宪审查制度始终无法建立，宪法未能得到全面有效的实施，此种状况诚然有着深远的复杂的社会政治背景，但如果纯粹从宪法学发展的角度来看，1982年我国宪法全面修改之时，我国法治实践、法学理论研究刚刚起步，理论界在宪法体制设计方面无力提供一套满意的方案为社会各界所接受（尤其是为政治决策层所接受），也是其中重要的原因。现行宪法颁行以来，虽然中国的法治实践、法学理论研究获得长足的进步和发展，但是正如某些学者指出的，中国法学呈现出来的却是一种“次殖民地风景图”。②同前注⑦，林来梵书，第二版序言第2页。在这样的图景之下，对于宪法体制的设计，我国宪法学者表现出某种思维的局限性，所提出方案始终无法摆脱美国的司法审查模式、法国的宪法委员会模式、德国的宪法法院模式的窠臼，始终未能依据中国实际考察中国的政制，设计出一套适合中国，为社会各界所共同接受（特别是为实务部门所认可和接受）的方案。如果进一步探求宪法学研究自身的不足，那么还有一个因素不容忽视，那就是一直以来，中国宪法学比较偏重于基本权利的研究，而对于国家的体制机制方面的研究投入不足，实效性的违宪审查制度的缺失又加剧了这种现象，一定程度上造成了理论与实践的脱节。在宪法学研究这种倾向性的背景之下，宪法监督体制之完善也很难有实质性突破。有学者尖锐地指出：“由于缺乏现实的适用可能，我国的基本权释义学发展至今仅停留于学者的夫子自道，而既有的成果也基本是对域外经验的理论归纳，因为与鲜活复杂的社会现实相互隔膜，基本权研究也因此沦为学者脑力激荡以及各种外国法观点相互逐力的场域。”③同前注④，赵宏文。值得一提的是，此种状况反过来制约了我国人权保障的研究，制约了宪法学发展。因为人权保障固然是宪法的价值归宿，但是国家权力体制和运行机制却是人权保障的基本前提。正如麦迪逊在《联邦党人文集》第51篇中指出的那样：“对政府的首要控制乃是依赖人民，但经验早已教导人类辅助防御的必要性。”④Alexander Hamilton,James Madison and John Jay,The Federalist Papers,Clinton Rossiter(ed.),NAL Penguin(1961),p.319.这里的“辅助防御”在美国语境下指的是三权分立的宪法体制，在中国的语境下虽不能作如是理解，但可以理解为合理的公权力运行体制和机制。

为下文继续讨论方便，在具有实效性的违宪审查制度的方案选择方面，有必要梳理出以下几点共识与分歧。第一，宪法实施的根本出路还在于设立负责违宪审查的专门机构，建立具有实效性的违宪审查制度已成宪法学界的共识，但在具体方案选择问题上则存有分歧。也就是说，要不要建立的问题已经解决，现在需要解决的是如何建立的问题，或者说是方案的选择问题。第二，现行宪法确立的全国人大及其常委会监督宪法的体制存有根本性的缺陷，这是共识。但是在容忍此种缺陷立场上，学界存在着根本的分歧，具体就表现为是否要修改宪法。第三，在违宪审查模式的借鉴问题上，一个大方向的问题已经十分明确，那就是美国式的分散审查体制并不适合中国，①关于对美国司法审查体制的批评，参见[奥]凯尔森：《立法的司法审查——奥地利和美国宪法的比较研究》，张千帆译，《南京大学法律评论》2001年春季刊。欧陆的集中审查模式比较适合中国，但其要在中国适用，仍需接受一种本土化的改造，以适合中国独特的体制和文化。

二、设立专门委员会性质的宪法委员会方案检讨

虽然有学者通过扎实的文献资料梳理，否认在八二宪法全面修改之时宪法委员会是当时的主流方案，②同前注①，刘松山文。但不可否认的是，此种方案对我国的宪法监督制度的讨论产生了持续而深刻的影响。八二宪法颁行之后，一直不乏宪法委员会的积极倡导者，现在仍有很多学者（包括权威学者）持此种方案。鉴于该方案长期以来在学术界比较“得势”，是许多学者希望寄托所在，对该方案作单独的讨论是十分必要的。

宪法委员会的方案是在借鉴法国宪法委员会模式的基础上进行适当的改造而提出来的。关于设立宪法委员会的构想又可以进一步划分为三种方案：一是全国人大下设立与全国人大常委会平行的宪法委员会方案；二是在全国人大常委会下设立宪法委员会的方案；三是设立专门委员会性质的宪法委员会的方案。在这三种方案中，宪法委员会的地位、性质也有很大的差异，其中第二种方案即在全国人大常委会下设宪法委员会作为专门的宪法监督机构，其权威性不够，并且有使全国人大根据宪法第62条规定的宪法监督职权无法落实的嫌疑，现在已很少有人提倡。目前清华大学林来梵教授主张第一种方案，③参见前注⑦，林来梵书，第435页。中国人民大学韩大元教授则继续坚持第三种方案。④参见段文：《宪法委员会初探》，《21世纪经济报道》2003年3月6日。进一步比较之下，第三种方案即设立专门委员会性质的宪法委员会的观点又稍稍占优，其主要内容是，由全国人大以决定的方式设立专门委员会性质的宪法委员会，作为协助全国人大及其常委会行使宪法监督职能的专门机构。作为专门委员会的宪法委员会，受全国人大领导，在全国人大闭会期间，受全国人大常委会领导。宪法委员会接受全国人大和全国人大常委会交办的任务，专门负责宪法问题的研究、审议，以及有关宪法争议处理决定的草拟工作。宪法委员会不是独立的国家机关，其基本职能是向全国人大及其常委会提出处理有关宪法问题的意见建议，最终的处理决定仍由全国人大或者全国人大常委会做出。在具体实施方面，则以现有的法规备案审查室为基础，将法规备案审查室作为宪法委员会的工作机构，并将其承担的工作纳入宪法委员会的工作范围。其宪法依据是现行宪法第70条，即全国人民代表大会可以在民族委员会、法律委员会、财政经济委员会等该条已明确列举的专门委员会之外设立“其他需要设立的专门委员会”。这种方案的优越之处在于不需要修改宪法，在维护宪法的稳定性和权威性的前提下，维护既有的宪制架构，充分挖掘既有的宪法资源，依托全国人大既有体制和工作机制，对现有宪制冲击力较小。

应当承认，此种方案试图将法国的宪法委员会制度与中国的实际相结合，进行一种“本土化改造”之后应用于中国，体现了一定的中国意识、中国立场，具有一定的合理性。然而，历史地看，宪法委员会的诸种方案，包括专门委员会性质的宪法委员会方案，都是1981年宪法修改委员会秘书处所主导的各种方案的再现。有学者在总结1981年所提宪法委员会方案最终不被采纳的原因时指出：“从宪法委员会在几次讨论稿章节条文中的不断变化，可以分明感受到秘书处的煞费苦心和几番辗转，但又始终没有找到最好的方案，为什么呢？因为这个设计自始至终都存在难以解决的争议点，这个争议似乎先天决定了宪法委员会设计不可能有存在的空间。”①同前注①，刘松山文。

如果说八二宪法在全面修改时，1981年的宪法委员会方案被放弃具有深远复杂的社会背景，宪法监督制度的设立与运行受制于各种社会条件，那么在政治环境逐步改善，公民宪法意识逐渐增强，制度化的宪法实施路径日益迫切，完善宪法监督制度确保其有效运行的呼声越来越高的时代背景下，为什么宪法委员会方案仍不能为现行宪法所采纳呢？有学者曾经这样描述宪法委员会方案在理论界与实务界的反差：由于设立专门委员会性质的宪法委员会方案是“最为温和、稳妥的建议，似乎最为得势”，“此种意见从1982制定现行宪法时就被广泛地提出过，到如今20多年过去了，我们仍然在各种学术会议、学术期刊和学术著作中频繁地听到、看到学者们对此兴趣有增无减；而与此形成强烈反差的是，政治决策层面对此始终提不起兴趣，对20年来数不清的这类倡议置若罔闻”。②陈云生：《宪法监督司法化》，北京大学出版社2004年版，第459页。这种反差是否意味着宪法委员会方案自身存在某种不可克服的障碍因素呢？笔者认为，这个“争议点”或“不可克服的障碍因素”就是在我国建立实效性的违宪审查制度所面临的一个根本性问题，即如何处理好党的领导与违宪审查之间的关系问题。③参见下文实际运行中的两个悖论中的第二个悖论。在国家体制层面，全国人大是最高国家权力机关，但是在中国共产党执政的宪制下，实际的最高的政治权力来自于党中央。我国宪法第5条第3款规定：“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法合法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。”宪法序言亦有类似的规定。如果建立专门的违宪审查机构并有效运转，那么党的行为将成为审查的对象，这就意味着，在政治权力的运作过程中，将存在凌驾于党中央权力之上的合法的体制性力量，这显然与我国现实的政治状况不符合。宪法委员会方案显然也无法调和此种政治权力格局。有学者指出，设立专门委员会性质的宪法委员会无法实施的“最根本的原因恐怕是‘宪法委员会’难以在国家的政治格局中，特别是在执政党与国家的权力关系中准确地定位”。④同前注②，陈云生书，第459页。这种说法可谓一语中的。还有学者进一步指出了专门委员会性质的宪法委员会方案在我国政治体制中的困境：如果由全国人大常委会党组决定立法中的重大事项，那么，凡是全国人大常委会党组决定了的事项就不可能再受到挑战，也就不可能在实际中出现全国人大下设的宪法委员会来挑战全国人大或全国人大常委会制定的法律存在违法违宪问题的情形，宪法委员会也就没有存在的必要。另外，由于国务院总理和部分副总理都是政治局常委，且总理排名靠前，这样的结果就是，国务院制定的行政法规也不宜由全国人大设立的宪法委员会来进行违宪违法审查。⑤此观点来自于中国社会科学院法学研究所莫纪宏研究员，在此说明。总而言之，宪法委员会方案仍无法处理好党的领导与宪法监督或违宪审查之间的关系。

此种方案还面临一个悖论，它违背了“自己不能作自己案件的法官的原则”。作为专门委员会的宪法委员会虽然具体负责宪法争议案件的审查，但它其实是全国人大及其常委会的内设机构，必须以全国人大或者全国人大常委会的名义行使宪法监督或者违宪审查权，而在现有的宪制架构下，全国人大及其常委会又是立法机关，全国人大及其常委会作为宪法监督或者违宪审查机关审查自己的立法，集“运动员”与“裁判员”的角色于一身，此种情况下，它如何落实自己的违宪审查权或者宪法监督权呢？此种方案的支持者会说，宪法委员会审查的主要不是全国人大及其常委会的立法，而是行政法规或者地方性法规及其以下的规范性文件，因为实际工作中，全国人大及其常委会在立法上极为慎重，立法质量总体较高，存在违宪疑义较少，并且可以通过“立法过程中的合宪性控制”即事先审查来控制立法的合宪性。然而，违宪审查之所以有必要，就是因为宪法处于一国的法律体系金字塔的顶端，必然要对其位阶以下的规范性文件进行合宪性控制，立法的合法性基础来源于宪法，如果不对立法进行合宪性审查，法规的合法性审查也就失去了合法性基础，而对立法的“事先审查”只不过是多了一道程序，对于全国人大及其常委会已经决定了的事项，作为其内设机构的宪法委员会能说“不”吗？事实上，该方案的支持者中国人民大学韩大元教授也认为认这种方案存在一些难以解决的问题，宪法委员会审查法律时就遇到困难，并且承认这个方案也并不是最完善的设计，是需要调整的一个过渡措施。①韩大元教授在接受采访时说：“由于自身的地位问题，宪法委员会在审查法律时就会遇到困难。在我们国家，法律分为基本法律和普通法律，基本法律都是由全国人民代表大会来通过，普通法律可以由全国人大常委会来通过，所以宪法委员会审查法律本身就需要理论论证，因为它是在全国人大及其常委会领导下开展工作的。”参见前注⑥，段文文。另外，设立宪法委员会是对法国宪法委员会模式的借鉴，专门委员会性质的宪法委员会方案的出发点却主张宪法监督的主要功能在于人权保障和“法的统制”，反而忽略了违宪审查机关所担当的政治权力平衡功能，而这恰恰是法国宪法委员会制度优越之处。②参见吴天昊：《论法国违宪审查制度的政治平衡功能》，《法学》2006年第10期。

专门委员会性质的宪法委员会方案是对现有宪法监督体制的修补和完善，然而已有学者对现行宪法监督体制提出了根本的质疑，即“现行的宪法监督体制从根本上违背了一般的监督规则，全国人大及其常委会在法律层面上所进行的监督（如果实行的话）是自己监督自己，或曰自我监督”；“中国宪法监督体制存在的自我监督的根本性缺陷，是它不能发挥实际作用，甚至运作不起来的根本原因；这种自我监督体制的内在缺陷，部分地也是西方议会监督体制式微的原因”。③同前注②，陈云生书，第457页、第458页。“我国宪法监督模式属于立法监督的模式，不能有效发挥宪法监督作用的根本原因是这种体制本身，无论对这种体制如何完善都无法从根本上解决问题。”④这其实是延续了1981年的宪法修改委员会秘书处关于宪法委员会的三个种方案的讨论。参见前注①，刘松山文。这些质疑是十分有力而中肯的，也基本上为学界所认同。

由此可见，在宪法委员会诸种方案中，即使最为保守的设立专门委员会性质的宪法委员会方案也是不可行的。但在对其检讨的过程中，还可以提炼出在建立具有实效性的违宪审查制度方面的立场和关键性问题，即如何对待现行宪法所确立的宪法监督体制，是否需要修改宪法；如何恰当处理执政党与专门的违宪审查机构的关系。对于前者，笔者认为，既然现行宪法所确立的宪法监督体制已经被证明无法有效运转，那么适当地修改宪法，发展宪法，未尝不是尊重宪法。要建立具有实效性的违宪审查制度，使宪法监督制度确实运转起来，还是要修改宪法，从根本上改变现有的宪法监督体制。后者则是构想违宪审查制度所必须充分考虑的，也可以说是最为关键的一环。此外，如果考虑修改宪法，设立专门的违宪审查机构，还要面临另一个关键性的问题，即在人民代表大会制度下，全国人大是我国的最高权力机关，新设立的违宪审查机构能否审查或者监督全国人大及其常委会的立法及其他行为，也就是专门机构的违宪审查与人民代表大会制度的融通问题。后两个问题同时也是以往其他违宪审查方案所无法克服的根本性问题，构成了确立具有实效性违宪审查制度的根本障碍。

三、宪法监督委员会和宪法院虚实结合监督体制设想

一国政制及权力运作往往反映了该国的政治文化传统，具有深刻的民族性，尤其是我国的政治体制具有鲜明的中国特色。体制之设计与制度之完善，比较法的研究和国外经验的借鉴十分必要，但对于一国自身的政制及权力的运作逻辑的理解与把握亦十分重要，或者说更为根本。辩证地看待我国的政治体制可能是一种更为务实的态度，问题诚然很多，优越之处也相当明显，在此方面，我们应当更加坚定自己的“道路自信、理论自信和制度自信”。适合我国的实效性的违宪审查制度的设立，必须深入考察我国国家权力的配置格局及运作特性，有针对性地提出可行性的方案。我国专门违宪审查机关的设立必须着重考虑以下两个因素：一是要处理好与我国的根本政治制度即人民代表大会制度的结合问题；二是要处理好与执政党的关系问题。除此之外，还要考虑违宪审查机构的级别问题，包括机关的级别与领导的级别，级别低了权威性便不足。基于对我国权力运行体制的观察，笔者认为可以考虑同时设立人民宪法监督委员会和人民宪法院的虚实结合监督体制。①此种设想来源于对我国劳动人事争议仲裁委员会和仲裁院的虚实结合体制的模仿和借鉴。

其一，修改宪法，将全国人大及其常委会监督宪法、解释宪法的权力剥离出来，并将其赋予人民宪法监督委员会，在“国家主席”条款之后增加人民宪法监督委员会和人民宪法院的内容，同时设立人民宪法监督委员会和人民宪法院，人民宪法院是人民宪法监督委员会的日常办事机构，受人民宪法监督委员会领导。同国家主席、国务院、最高人民法院等中央国家机关一样，人民宪法监督委员会向全国人大负责并报告工作。

其二，人员构成方面，则坚持政治性与法律性相结合的原则。人民宪法监督委员会主要体现政治性，人民宪法院则主要体现法律性。人民宪法监督委员会设立主席1名，由现任国家主席兼任。全国人大在通过国家主席人选时，同时也就决定了人民宪法监督委员会主席人选。人民宪法监督委员会另设副主席1人、委员各若干，副主席和其他组成人员均由人民宪法监督委员会主席提名，全国人大通过。人民宪法监督委员会与人民宪法监督委员会主席同进退。

其三，在任职资格上，人民宪法监督委员会主席由国家主席兼任，副主席是当然的人民宪法院院长，其他组成人员由宪法监督委员会主席在荣休的国家领导人中提名，这样较好地体现了“老成谋国”的思想；人民宪法院的宪法官主要由造诣深厚的专家学者以及来自法院、检察院等实务部门的有丰富经验的人士担任，以期较好地适应违宪审查过程中的专业化、技术化要求。

其四，第一届的人民宪法院的宪法官人选由人民宪法监督委员会决定，其后的人民宪法监督委员会只能改选人民宪法院的宪法官的1/3。人民宪法监督委员会级别较高，为国家级；人民宪法院级别要低些，可为副国家级或省部级。

其五，在虚与实的关系上，人民宪法监督委员会为“虚”，其设立主要是象征性的，通常的情况下表现为尊重人民宪法院的决定，仅在极少数它认为有必要的情况下处理问题；人民宪法院为“实”，违宪审查的绝大部分工作由人民宪法院处理。人民宪法院组织宪法官组成合议庭处理具体的违宪审查案件。

其六，在审查方式上，最初可以尝试只进行事后的附带性审查，即普通法院在审理案件过程中，遇到规范性文件的合宪性问题时，暂停案件的处理，层报最高人民法院，由最高人民法院移送人民宪法监督委员会，由人民宪法院具体处理。待收到人民宪法监督委员会的裁决后，普通法院继续案件的审理工作。

其七，人民宪法院以人民宪法监督委员会的名义发布裁决。以人民宪法监督委员会名义作出的裁决实行一裁终决，以避免陷入无休止的制约和监督链条，维人民护宪法监督委员会的权威。

其八，具体操作方面，最初可以只在中央一级设立人民宪法院，尝试受理宪法案件，待条件成熟可以考虑在地方设立人民宪法院分院，作为人民宪法院的派出机关。为此，笔者建议专门制定一部《宪法监督法》，作为规范宪法监督或违宪审查的具体程序的宪法性法律。

其九，在名称上，之所以称“人民宪法监督委员会”，而非“人民宪法委员会”，一方面是为了表明该体制模型有别于法国的宪法委员会模式，另一方面又可以较为直观地表明该机构的职权职责；同样，之所以称“人民宪法院”，而非“人民宪法法院”，一方面是表明该体制模型有别于德国的宪法法院模式，另一方面又可以表明“人民宪法院”对外不具有独立性，它是人民宪法监督委员会的“人民宪法院”，是宪法监督委员会下属的实体机构，必须以“人民宪法监督委员会”的名义发布裁决。

如下所述，此方案能充分顾及人民代表大会制度，在坚持人民代表大会作为我国的根本政治制度的前提下，很好地实现了“裁判员”与“运动员”的分离。另外，此方案巧妙地借用了国家主席的“四位一体”体制，较好地顾及党的领导与违宪审查之间的关系。除此之外，本方案还有以下的特点。

第一，在我国的权力运作逻辑中，职权职责的虚实配置现象并不鲜见，其中一种典型情况就是为了凸显某一方面工作或任务的重要性，往往“高配”领导，由现在某个实权部门的较高级别的领导兼任，从而赋予更高的权威，以利于工作的开展和任务的顺利完成，而实际上大量的工作都需要级别较低的公务员具体承担。这样的好处在于，可以避免为了某项工作专门增设领导职位，避免机构过于庞杂并带来冗员，并且可以依托现有体制、主要领导的权威而推动工作。具体到笔者于本文中提出的方案，由于充分利用“四位一体”体制，由国家元首充任人民宪法监督委员会主席，无论是名义上还是实际上，都确保了宪法监督的权威性，而具体职权职责的行使却可以交给专业人员处理，使得宪法监督或者违宪审查能够有效的进行。

第二，在本方案中，人民宪法监督委员会主席由国家主席兼任，从而使得人民宪法监督委员会在一定意义上具有了国家元首监督制的特征。国家元首兼任宪法监督机构主要负责人的，国外不乏其例，如阿富汗2003年颁布的《阿富汗宪法》第60条第1款规定：“阿富汗总统为阿富汗伊斯兰共和国国家元首，依本宪法之规定行使行政、立法和司法之权力”；该国宪法第64条第1款第1项规定，总统之权力和义务首先就是“监督宪法之执行”。总统之外，阿富汗宪法再未规定其它任何机关拥有宪法监督权。①当然，需要指出的是，与阿富汗宪法规定国家元首直接监督宪法的实施有所不同，笔者于本文中主张的方案是国家元首同时兼任人民宪法监督委员会主席，但又不认为国家主席有必要全面介入人民宪法监督委员会事务。

第三，在既有的关于宪法委员会的诸多方案中，当违宪审查过程中遇到政治问题，需要与党中央协调时，将不得不经过宪法委员会、全国人大及常委会党组，再到党中央的三级传递，这就有可能难以全面完整地反映问题。而且，这也影响协调的效率。本方案相对于既有的关于宪法委员会的各个方案的优越性十分明显，因为人民宪法监督委员会主席同时担任党的总书记，而遇有政治问题需要党中央决定时，其可以利用双重身份，在人民宪法监督委员会和党中央之间进行协调，避免可能的掣肘，也大大提高了效率。

第四，本方案比较恰当地兼顾了违宪审查机关的政治功能和法律功能。人民宪法监督委员会和人民宪法院在违宪审查的功能分担上，应各有侧重，人民宪法监督委员主要承担政治功能，负责决策、重大事项的处理；人民宪法院主要承担法律性工作，违宪审查的日常工作、主要的审理工作由人民宪法院担当。大致而言，人民宪法监督委员会和人民宪法院主要承担三种职能：解释宪法；对立法和宪法行为进行违宪审查；协调国家机关之间的职能。其中，前两种职能主要由人民宪法院负责，后一种职能则由宪法院提出解决意见，由宪法监督委员会最终决定。尽管有此功能上的划分，人民宪法监督委员会和人民宪法院统一对外以人民宪法监督委员会的名义开展工作，确保违宪审查工作的统一性与权威性。人民宪法监督委员会与人民宪法院的此种关系在修改后的宪法中应有所体现，人民宪法院以人民宪法监督委员会的名义发布裁决可视为人民宪法监督委员会的默示授权。

四、一个理论前提和一个现实考量

在全国人大及其常委会之外建立专门的违宪审查机关会遭遇到两个根本性的问题：一是如何处理好违宪审查机关与我国的根本政治制度人民代表大会制的融通性问题，即全国人大之外的体制力量审查全国人大的行为的正当性问题；二是如何处理好执政党与违宪审查之间的关系问题。前者主要是一个理论性问题，后者则是一个现实性考量因素；前者是全国人大及其常委会以外的其他国家机构进行违宪审查（包括设立专门的违宪审查机构进行违宪审查或者司法审查）都会遇到的共同性问题；后者则是我国只要开展违宪审查或者宪法监督就必然要面对的问题。

（一）一个理论前提：全国人大的双重性质

笔者所主张的人民宪法监督委员会和人民宪法院虚实结合的监督体制属于集中审查体制，是全国人大及其常委会之外的专门违宪审查机构开展的违宪审查，因此也必然要面临这样一个理论难题，即如何在坚持人民代表大会制度的前提下开展违宪审查。也就是说，专门的违宪审查机构能否审查全国人大的立法及其他行为？如果能，那它的理论正当性何在。这是我国学者在设计违宪审查方案所遇到的两大难题之一。

有学者认为开展违宪审查需要有三个条件，有限政府、成文宪法和宪法的最高法律效力。后两个条件比较容易论证，至于第一个条件，该学者认为，有限政府主要看最高权力机关的权力是否是有限的。在我国，最高国家权力机关是全国人大，那么，全国人大的权力是否是有限的呢？首先，突破口在我国宪法第62条第15项的“应当由最高国家权力机关行使的其他职权”。既然有“应当”由最高国家权力机关行使的其他职权，那么也就意味着有“不应当”由最高国家权力机关行使的其他职权。其次，通过与1975年我国《宪法》和1978年我国《宪法》对应的表述“全国人民代表大会认为应当由它行使的其他职权”的比较，1975年我国《宪法》、1978年我国《宪法》明确了“应当行使的其他职权”的判断主体，此种表述的差异也表示修宪者在1982年修改宪法时有建立“有限政府”的愿望。①相关论述参见前注⑩，王振民书，第105页脚注1。最后，该学者认为，全国人大是最高权力机关，但不是“全权机关”，人民才是一切权力机关。②参见前注⑩，王振民书，第101-103页。在论证“有限政府”方面，该学者可谓煞费苦心，但是他的理由十分勉强，并且没有抓住问题关键——问题的关键不在于是不是“有限政府”，而在于坚持人民代表大会制度的前提下，全国人大之外的体制力量凭什么审查具有最高国家权力机关地位的全国人大的行为。况且，“有限政府”理论主要应用于行政法学领域，它是指作为行政机关的政府的权能应当是有限的。还有的学者干脆绕开这个问题，认为全国人大及其常委会通过的法律不是我国违宪审查的重点，重点是位阶较低的法规、规章等，呼声甚高的专门委员会性质的宪法委员会方案就持这种观点。总而言之，既有的研究要么无法根本上解决这个问题，要么绕开这个问题。

这个问题成了我国建立专门违宪审查机关的最大理论障碍，那么它在理论上就真的无解吗？突破口确实在对全国人大的性质和地位的认识上。目前我国关于全国人大的性质有三种表述，即最高国家权力机关、最高国家代表机关、最高国家立法机关。最高国家权力机关的表述可以从宪法第57条找到根据，最高国家立法机关的表述可以在宪法第58条找到根据，③我国宪法第57条规定：“中华人民共和国全国人民代表大会是最高国家权力机关。它的常设机关是全国人民代表大会常务委员会。”我国宪法第58条规定：“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权。”最高国家代表机关的表述也可以从人民代表制原理中找到理论依据。应该说，这三种说法都正确，但是区别在哪里呢？

现代宪法的一个重要原理就是主权在民，我国现行宪法第2条也规定了人民主权原则。有学者据此严格区分“最高国家权力”与“国家最高权力”，认为全国人大是“最高国家权力”机关，人民才是“国家最高权力”主体，后者要高于前者，①参见郭道晖：《论人大权力与人民权力——关于人大制度的法理思考》，《甘肃政法学院学报》2012年第2期。也有学者严格区分“最高国家权力机关”和“全权机关”、“一切权力机关”，这些无疑都有道理。②参见王振民：《中国违宪审查制度》，中国政法大学出版社2004年版，第103页。无论是“国家最高权力”还是“一切权力”、“全权机关”等其实都指向了人民主权，也就是国家主权属于人民。根据日本宪法学者芦部信喜的学说，人民主权或者说国民主权原理，其实根源于人民或国民的制宪权思想。③按照芦部信喜的说法，国民主权与人民主权具有微妙的差异，国民是“作为国籍拥有者之总体的国民”，而人民是“作为社会契约参加者（普通选举之选举权人）之总统的国民（人民）”。参见[日]芦部信喜：《宪法》（第三版），林来梵、凌维慈、龙绚丽译，北京大学出版社2006年版，第36-38页。所谓制宪权，即“创设宪法之权，该项权力只能由主权者所享有。④参见[法]西耶斯：《论特权·第三等级是什么》，冯棠译，商务印书馆1990年版，第59页。这种制宪权在制定近代立宪主义宪法之时，在宪法典中将自身予以制度化，并向两个方面转化：一是向以国家权力的正当性的最终根据在于国民（人民）这一国民（人民）主权原理转化；二是向“在法的拘束下改变宪法（国家的统治之方针）的宪法修正权”转化。第一个方面的转化的制度化的过程，也就是人民主权落实的过程。大致而言，在人民主权原则的实现方式上，现代国家主要有直接民主制和间接民主制，由于直接民主制在现代国家并不现实，世界上绝大部分国家都是通过间接民主制贯彻人民主权原则，同时又保留了人民作为主权者得以直接出场的若干场合。这种场合主要有人民的全民直选权、全民公决权以及理论上的抵抗权。第二个方面的转化即为制度化的修宪权。我国主要是通过人民代表大会制度的间接民主制方式贯彻人民主权原则。我国宪法第2条第2款规定，“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方人民代表大会”，而“它不仅意味着人民必须通过人大来行使国家权力”，也意味着“人大行使国家权力时就意味着人民行使国家权力”。⑤同前注⑦，林来梵书，254页。由于我国宪法并没有规定人民的全民直选权和全民公决权，人民主权原则在我国就主要通过人民代表大会制度来实现。⑥“我国的民主是代表制，即作为主权者的人民，通过代表们去管理国家。”参见钟岱（许崇德）：《对我国宪法草案的几点希望》，《法学杂志》1982年第2期。在人民代表大会制度下，我国实行的是从下至上的层层代表制，此时全国人大就成了主权者的象征，或者说它就代表了主权者，因此它就具有最高的权威，是最高国家权力机关。但全国人大又不可能直接行使所有的国家权力，根据民主集中制原则，它分别设立国家主席、国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院等国家机关分掌不同性质的国家权力，并将国家立法权保留于自身。在此意义上，我国人民的制宪权完成了前述制宪权的第一个转化。

然而，应该区分全国人大不同性质的权力，即区分全国人大作为最高国家权力机关直接行使的权力以及它作为最高国家立法机关行使的权力。我国的人民代表大会制具有“议会主权”的色彩，在此种制度形态之下，要区分二者实非易事。因为无论是最高国家权力机关还是最高国家立法机关，都是通过最高国家代表机关而得以实现运转的，全国人大通过最高代表机关的方式，将最高国家权力机关和最高立法机关合为一身。正因为在制度形态上，二者高度融合，在区分全国人大不同性质的权力上，可能出现见仁见智的情况。可以预料，此种区分大体上将出现以下三种情况。（1）全国人大所有职权中，修改宪法、监督宪法实施和明确以最高国家权力机关行使的其他职权作为以最高国家权力机关身份直接行使的职权，其他都属于全国人大作为最高立法机关享有的权力。（2）最高国家权力机关身份直接行使的职权在前述第一种情况之上再加上人事任免权，其他则为以最高立法机关行使的职权。（3）将全国人大作为最高立法机关的行使的职权严格限定在宪法第62条第3项，即制定和修改基本法律的权力，其他则均为以最高国家权力机关身份行使的职权。上述只是大致概括，现实中可能还会有不同的观点。但是无论如何，全国人大的不同性质的权力区分是进行违宪审查的第一步。笔者主要持第二种观点，主张全国人大的人事任免权的行使，是选举产生其他国家机关的过程，或者是罢黜相应机关的负责人的过程，此种情况，应属于以最高国家权力机关身份直接行使的职权。此外，宪法62条第1项的修改宪法权、第2项的监督宪法实施权以及第15项明确规定以最高国家权力机关行使的职权，也明显地与最高立法机关享有的权力性质不相符合。而在修改宪法、监督宪法实施和兜底条款赋予的权力这三者之中，监督宪法实施的权力归入最高国家权力机关直接行使的权力中也明显不合适，应予分离。

作为最高国家权力机关，全国人大也完全可以将监督宪法实施的权力分离出去，并将其赋予专门的宪法监督机关，就像将最高行政权分离出去赋予国务院、将最高审判权分离出去赋予最高人民法院、将最高检察权分离出去赋予最高人民检察院一样。全国人大作为最高国家权力机关直接行使权力时，其行为不受审查，其作为最高国家立法机关的行为则应当接受专门宪法监督机关的审查。显然，对全国人大不同性质的权力的区分决定了不同的违宪审查范围。如此一来，全国人大的权威看似受到了很大挑战。其实不然。其一，它通过人民代表大会制度和民主集中制原则，很好地贯彻落实了人民主权原则。其二，为保障人民主权原则最终不至于偏向，它始终保留了最重要的权力，那就是“制度化的制宪权”，也就是修宪权，这也是其作为最高国家权力机关最为核心的权力。对全国人大落实人民主权原则的这两个途径而言，第一个途径无疑是主要的、经常性的，第二个途径虽然至为重要，但为维护宪法的权威和宪制的稳定，修宪权不能经常地被行使，而应仅在必要的情况下启动。通过设立专门的宪法监督机关监督宪法的实施，可以确保第一条途径落到实处，从而有效地监督人民主权的实现过程，实现人民当家做主。这两条途径的结合，就较好地维护了全国人大作为主权的代表者形象，也就充分地维护了全国人大最高权威地位。

由于全国人大常委会是全国人大的常设机关，因而在区分全国人大不同性质的权力基础上，也有必要进一步区分全国人大常委会不同性质的权力，即作为最高国家权力机关常设机关享有的权力和作为最高国家立法机关常设机关享有的权力，前者不受违宪审查，后者是违宪审查对象。总之，对全国人大及其常委会进行违宪审查的前提是区分全国人大及其常委会的两种不同性质的权力。

（二）一个现实考量：国家主席“四位一体”的宪法惯例

在我国，开展违宪审查或宪法监督还会碰到一个现实性的问题，即如何处理好与执政党的关系问题，在现实语境中，这个问题可以转换为在违宪审查过程中如何坚持和体现党的领导。在本文的方案中，这个问题主要是通过巧妙利用国家主席的“四位一体”的宪法惯例而予以解决的。

八二宪法规定了国家主席是我国的国家元首，且其最初的职权设计是虚位元首。宪法规定国家主席职权的条款主要有两个条款，即宪法第80条和第81条。根据这两个条款，国家主席拥有具公布法律、发布命令、任免国务组成人员和驻外全权代表、进行国事活动权力以及外交权、荣典权等项权力。根据宪法规定，我国的国家主席不独立决定任何一项国家事务，其权力要么是礼仪性的，如“代表中华人民共和国，接受外国使节”，这种仪式主要表现为递交国书；要么是都要根据全国人大或者全国人大常委会的决定而行使，比如公布法律、发布戒严令等职权。2004年通过的第28条宪法修正案赋予了国家主席部分实质性的外交实权，即“进行国事活动权”，但这种修改没有从根本上改变我国国家主席的虚位元首的特征，我国学术界的通说认为，现行宪法对国家主席的规定属于虚位元首的范畴，国家主席并不具有实权，我国的国家主席仍属于虚位元首。

当然，上面是仅考察有关国家主席的宪法条文而得出的结论。对于一国宪制的考察，宪法条文诚然重要，但是政治力量在实际的运作过程中形成的宪法惯例亦不可或缺，揆诸世界各国宪政史，宪法惯例往往更加深刻地反映了一国的政治文化传统，其有些是宪法规范的补充，有些却起到了对宪法条文的无形修改的作用。单纯地考察宪法文本上的内容是不够的，还应当深入考察国家权力实际运作情况，实际的最高权力如何无疑是考察的重中之重。在我国，这种实际运作情况就体现为国家主席的“四位一体”体制。这种体制形成于1993年，时任中共中央总书记江泽民当选为国家主席，同时兼任中共中央军委主席与国家军委主席。国家主席作为宪法机关不具有实权，但作为国家主席的个人实际上已开始掌握了实实在在的巨大权力，发挥巨大的影响力。因此有学者认为从江泽民主席开始，我国基本上确立国家主席的党政军“三位一体”的格局，①参见马岭：《国家主席制度的30年变迁》，《环球法律评论》2012年第6期。即党的总书记、国家主席、中央军委主席由一人兼任。这种说法并不十分准确，因为中央军委主席，既有国家中央军委主席，也有党的中央军委主席，虽然这两者是“两块牌子一套班子”，但是党的机关与国家的机关在宪法上区分仍十分重要，因此更准确的观察应当是“四位一体”体制。其后历任国家主席的兼职虽略有变化，但基本沿袭了此种做法，也就基本上形成了国家主席的“四位一体”的宪法惯例。尽管此一宪法惯例并未引起足够的重视，但是观察家普遍认为这种“四位一体”体制有助于国家的稳定、社会的安定。

仅仅解读到此是远远不够的。结合宪法上的规定与实际中运行状态，不难发现国家主席这种“四位一体”体制的一个有意思的现象，即作为宪法机关的国家主席的虚位性与作为个人的国家主席实际运行中的实权性有效地融合在一起，同样体现了“虚实结合”的权力运行特点。此种宪法惯例的形成，至少吸收了三个方面的教训。一是1954年宪法规定及在最初的实际运行中的国家主席党政军“三位一体”体制的教训。权力的过分集中，领袖的个人崇拜对一个国家民族并不是幸事。它表明宪法观念已经深入人心，以及人们对过分强大的权力的戒心。二是“十年文革”动乱的教训。应避免以党代政，避免权力过分集中，这同样体现了一种分权思想，这种分权思想不是西方式的三权分立与制衡，而应当首先是党政的适度分离，党的政策和命令必须通过宪法法律的渠道影响国家社会生活，这样在党政之间构造一个缓冲空间，同样是一种极为微妙的分权；其次是“一体”之上的“四位”之间的分权，作为个人的国家主席虽然集四种身份于一身，但各有各的执掌，各种身份的职权各有自身的宪法法律规定行使途径。三是“文革”初期以及“文革”结束后、改革开放之初的历史教训。为避免最高权力不统一而引发政治动荡，又出现了一种集权的思想，以确保最高权力统一，确保政令、法制的统一。这种“四位一体”体制的宪法惯例的形成，既是对历史深刻的反思、吸取历史教训的结果，又反映了中国特定的政治文化传统和中国人卓越的政治智慧：既要集权，又要分权；既要法治，又要善治；既要务“虚”，又要务“实”，最终形成了此种作为宪法机关的国家主席的虚权与作为个人的国家主席的实权的“虚实结合”体制，在政治法治化、权力法治化进程中迈进了一大步。

其后20多年的宪法实践表明，国家主席的“四位一体”体制基本上已经进入了良性运行的轨道。充分发挥此种“四位一体”体制的优越性，由国家主席同时兼任人民宪法监督委员会主席，将“四位一体”进一步提升为“五位一体”，巧妙利用实际运行中的作为个人的国家主席的多重身份（特别是党的总书记身份），能较好地处理执政党与违宪审查的关系。其一，党必须在宪法法律范围内活动，其行为也要接受违宪审查。其二，由作为党的总书记的国家主席兼任人民宪法监督委员会主席，违宪审查又坚持和体现了党的领导，违宪审查是在党的领导下开展的违宪审查。由党的总书记担任国家元首，体现了中国立宪政治中党的领导；党的总书记、国家主席、党的中央军事委会、国家军事委员会主席合于一身，一定程度上又确保巩固了党的领导；党的总书记对于党来说无疑具有很强的代表性，由其作为人民宪法监督委员会主席，同样坚持和体现了党对宪法监督的领导，这其实是对立宪政治中党的领导的再次确认，并且进一步发挥党在推进中国的立宪政治中的主导者角色。人民宪法监督委员会和人民宪法院的大部分成员应该都是党员，它们在党的总书记的主持下监督宪法的实施，可以较好地体现“党领导人民制定宪法法律，也领导人民执行宪法法律”的精神，同时又体现了法治其实是人类为自治立法的思想，体现了一种集体理性，有助于实现党的领导与宪法监督的有机统一。其三，在《彭真与宪法监督》一文中，刘松山教授总结出了彭真有关宪法监督的一个重要的思想经验，即对于党的违宪问题，应先由党中央按照党章进行党内处理。①参见刘松山：《彭真与宪法监督》，《华东政法大学学报》2015年第5期。在人民宪法监督委员会和人民宪法院的虚实结合监督体制下，按照中国的政治惯例，一般都要成立人民宪法监督委员会党组，当遇到党的违宪问题，则可以利用人民宪法监督委员会主席个人的党的总书记身份，以人民宪法监督委员会党组的名义将该问题提交给党中央处理，以期较好地处理执政党与违宪审查的关系问题。

或许会有这么一种疑问，为什非要采取人民宪法监督委员会和人民宪法院虚实结合的体制，单独设立一个人民宪法委员会，由国家主席兼任人民宪法委员会主席不是也能解决前述两个问题吗？此疑问不无道理，但这一方案可能产生两种倾向：一是国家主席全面地介入人民宪法委员会的工作，通过违宪审查获取十分巨大的权力，并产生架空其他国家机关的危险；二是一种更可能的情况，恰恰由于作为个人的国家主席身兼多职，形成“五位一体”格局后，兼任人民宪法委员会主席的国家主席不可能直接参与每个宪法案件。1982年宪法全面修宪时即便突破法国模式的思维定式，由当时的最高国家领导人出任宪法委员会主席，勉强成立宪法委员会，由于宪法委员会主席不可能全面顾及宪法委员会的工作，在实际的运作过程中，也很可能要单独设立一个负责违宪审查工作的实体机构，最终还是要走向笔者所说的虚实配置格局。

紧接着的又一个疑问是，如何处理好人民宪法监督委员会和人民宪法院的关系，人民宪法监督委员会和人民宪法院的职权分工如何？在这种模型下，人民宪法监督委员会是一个“虚”的机关，一般不直接介入违宪审查事务，具体的违宪审查工作由人民宪法院负责，更确切地说，是由宪法官组成的合议庭处理。那么人民宪法监督委员会可否介入宪法案件？当然可以。理论上，人民宪法监督委员会可以全面地介入违宪审查的所有事务，但是人民宪法监督委员会组成人员个人不能直接介入违宪审查事务，而应以人民宪法监督委员会整体的名义介入。人民宪法院亦可以主动将重大的宪法案件提交人民宪法监督委员会讨论。另外，宪法院院长同时兼任人民宪法监督委员会副主席，由人民宪法监督委员会主席提名，全国人大任命，与人民宪法监督委员会同进退，以此确保人民宪法院与人民宪法监督委员会意志的统一。

应当承认，这种“虚实结合”的体制机制存在有隐忧。其一，现行宪法对国家主席规定了一届任期五年，连续任职不得超过两届，但是对于国家军委主席的任期没有相应的限制性规定，这在实践的运行过程中，就有可能出现国家军委主席与国家主席分离的情况。到目前为止，国家主席由党的总书记出任，并兼任军内的最高职位，是靠相应的宪法惯例维系的，而这种宪法惯例的制度刚性尚未完全确立。其二，由国家主席同时兼任人民宪法监督委员会主席，如此一来，就形成了“五位一体”的政治体制格局，人民宪法监督委员会的权威性是确保了，作为国家主席的个人是否有权力过大的疑虑呢？这种担忧虽不无道理，但是笔者认为大可不必。因为已形成的“四位一体”格局已经使得作为国家主席的个人实际上掌握了巨大权力，且已经显现出其优越性，政治安全性和稳定性得到了确保。而实践中，由于制度化的渠道不尽通畅，国家主席或者党的总书记有时需要通过设立专门领导小组的方式来治国理政。由国家主席兼任人民宪法监督委员会主席，从而形成“五位一体”格局，实际上具有将专门领导小组的形式纳入宪法法律轨道的功能。另外，人民宪法监督委员会的任何裁决都必须提供宪法上的理由，均须公之于众，接受大众的监督，相应的案例也将成为宪法学研究的对象，从而长时间地经受宪法学人的评价，因此相应的裁决应当十分慎重。

五、结论

违宪审查或宪法监督不是宪法实施的唯一路径，但它是宪法实施的最重要、最核心的方式。我国八二宪法所确立的全国人大及其常委会监督宪法实施的体制为其后的宪法实施问题埋下了伏笔，从而形成了有中国特色的宪法实施问题。自现行宪法颁行以来的学术界提出的诸种方案，很大程度上都接续了1982年全面修宪之时的相关思想和观点，未能突破传统思维模式的框囿，也未被采纳。尽管如此，只要遗憾仍在，探索的脚步还将继续。30多年的宪法实践证明，现行宪法监督体制存在固有缺陷。依托现有的宪法监督体制，设立专门委员会性质的宪法监督委员会方案既无法克服现有体制的不足，自身也面临着诸多问题，其可行性存在疑问。同时设立人民宪法监督委员会和人民宪法院的虚实结合的宪法监督体制方案巧妙地借用了作为国家元首的国家主席在我国政治体制实际运行中的多重身份（特别是党的总书记身份），较好地在违宪审查中坚持和体现了党的领导，符合“党领导人民制定宪法法律，党领导人民实施宪法法律”的精神，能够较好地处理党的领导与违宪审查的关系，是建立我国实效性的违宪审查制度的比较理想的模型。当然，国家主席同时在党内、军内担任最高职位的做法有待进一步观察，这种宪法惯例有待于在进一步的宪法实践中继续夯实。笔者才识有限，有关该方案的许多细节仍需要广泛的探讨，敬请方家批评指正。

（责任编辑：姚魏）

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1005-9512（2016）02-0066-15

夏引业，清华大学法学院2013级博士研究生。