代表联系群众制度在首都的实践与创新

2016-09-21黄小钫

人大研究 2016年9期

黄小钫

密切联系群众是人大代表的一项法定义务，体现了人大代表的性质和人大工作的本质，是发挥人民代表大会制度优越性的重要保障。1979年，北京市人大依据法律规定设立了常务委员会，时任市人大常委会主任贾庭三要求：“市人大代表应当密切联系选民，宣传法律、法令和政策，协助市人民政府推行工作，并且向人民代表大会和它的常务委员会、市人民政府反映群众的意见和要求，履行自己的权利和义务。”[1]1988年，北京市人大常委会出台《北京市人民代表大会常务委员会加强同市人民代表大会代表联系的办法》，首次规定“市人大代表应当同选举单位和人民群众保持密切联系，接受选举单位和人民群众的监督，参加所在区、县人大常委会安排的活动，反映人民群众的意见和要求，协助市人民政府推行工作，代表不直接处理问题”。并特别强调“联系是相互的，仅有市人大常委会、选举单位同市人大代表的联系，而没有市人大代表同选举单位和人民群众的联系是片面的，不完善的”[2]。次年，北京市九届人大常委会第十三次会议通过《北京市乡、民族乡、镇人民代表大会组织条例》，要求“乡、民族乡、镇应当建立人民代表大会代表联系选民的制度……”[3]。这些举措促进了代表联系群众工作的常态化，提高了人民群众对人大代表和人大制度的认同感。

1992年，市九届人大常委会第三十七次会议审议通过了《北京市实施〈中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法〉办法》（以下简称实施办法），但是，实施办法的内容主要是一些原则性的规定，可操作和可执行性不够强。令人可喜的是，北京市的一些区县人大及其常委会进行了积极的探索，并把一些好的做法上升为规章制度。例如，西城区相继出台《北京市西城区人大代表联系选民制度（试行）》《代表联组活动制度》《关于区人大代表向选民公示联系方式的意见》和《关于区人大代表向选民述职的意见》等，推动了基层人大代表联系群众工作的开展。2008年，市十三届人大常委会主任会议出台《关于加强市人大代表与人民联系的若干意见（试行）》，对市人大代表联系群众以及市人大代表反映人民群众意见的方式等作了比较细致的规定，这给一些区人大制定代表联系群众制度提供了依据[4]。2014年，市人大及其常委会对代表实施办法进行修订，专门增设一章关于代表与原选区选民或者原选举单位和人民群众联系的内容，对市及区人大代表密切联系群众的方式以及相应的服务保障措施和代表反映人民群众意见和要求的方式作了规定。正是依托于市及各区人大制定的法规和规章制度，首都各级人大形成了一套比较完善的代表联系群众制度。

一、代表联系群众的组织制度

（一）组织机构及其职责。1988年，市九届人大常委会通过的《关于工作机构设置的决定》增设了代表联络室，职责定位是“负责联系市人民代表大会代表，为他们履行职责服务；协助、督促有关单位办理市人民代表大会代表提出的议案和建议、批评、意见；办理市人民代表大会代表的来信来访；统一安排并会同各委员会组织市人民代表大会代表的视察工作……”[5]。可见，代表联络室是市人大代表开展视察、调研等联系群众工作的具体组织实施者。而后，东城区人大常委会在街道试点设立派出机构——即区人大常委会街道工作委员会。从区人大街工委职责的规定中可知，它实际上成为组织开展区人大代表联系群众活动的重要机构，即“联系本地区的市、区人大代表，组织代表依法开展学习、视察、检查、评议、调研等活动，为代表执行职务提供服务；组织代表培训，总结、宣传代表先进事迹，交流代表履职经验，建立代表履职档案；根据代表的要求，安排代表联系走访选民和选举单位，接待代表来访，反映和督办代表建议；组织代表述职，接受选民评议；组织代表听取有关部门的工作汇报，协助政府及街道、社区推行工作”[6]等。

（二）组织形式。目前，人大代表在闭会期间的活动要遵循以集体活动为主，以代表小组为主要形式。依据便于组织和开展活动的原则，代表小组的形式有两种：一种是按照行政区域进行组建，也是比较普遍的做法，如区级人大代表就是以乡、镇、街道为单位设立代表小组；另一种是按照代表本职工作所属的行业进行组建，如朝阳区成立了财经、司法、教育、科技等专业代表小组。代表小组设组长（1名）、副组长（1～2名），他们负责代表小组的具体工作，即组织代表开展视察或专题调研，了解法律法规和人大通过的决议、决定的实施情况，听取人民群众的意见并反映给相关部门等。除此之外，一些区人大还按照代表在不同的管辖区域探索建立代表联组，即同一街道办事处范围内的区人大代表在闭会期间组成代表联组，由代表联组组织代表开展活动。代表小组以系统或行业按照规定，代表联组也要推选1名组长，1至2名副组长，每季度至少组织一次全组集中活动，主要包括联系选民或调研、听取汇报或视察、考察或参观等。

二、代表联系群众的工作制度

（一）代表接待选民制度。定期定点定时接待选民，是密切代表联系群众的一项重要工作制度。为规范接待选民活动，确保代表接待选民依法有序开展，朝阳、通州等区制定了接待选民制度，明确街道工委和代表小组负责制订接待选民安排和活动计划，包括接待选民的要求、时间、地点等，并由人大代表工作室联络员依据接待选民活动计划或选民的需求组织代表个人接待选民或代表小组集中与选民座谈。为避免代表接待选民流于形式，提高代表接待选民的实效性，石景山、朝阳等区还建立相应的一系列配套制度，包括：档案管理制度，涉及接待选民的有关材料的收集、整理和归档，包括登记表、文字记录、照片和实物等，借此保证档案的真实性和完整性，能够准确反映代表的工作；考勤登记制度，主要是代表参加接待选民活动的出勤情况，如代表因病、因事不能参加则要提前告知以便及时调整接待时间并协调其他代表参加，并把代表接待活动情况向有关部门汇报；选民意见处理制度，涉及对选民意见的整理和分析，据此采取不同的方式对选民意见进行处理并及时反馈。

（二）代表视察制度。对本行政区域内各级国家机关和有关单位进行视察，既是代表依法履行代表职务的重要活动，也是代表对国家机关工作进行监督的一种重要形式，还是保持代表与人民群众联系进而反映人民群众意见的一项重要制度。通过视察活动，代表可以了解“一府两院”的执法和工作情况，直接听取人民群众的意见和要求。基于此，北京市及各区在20世纪90年代就出台了人大代表视察办法，对代表视察活动的组织、单位、形式、内容、要求和服务保障等方面进行规范。其中，视察的组织者是本级人大常委会及其工作机构、人大街道工作委员会和地区代表小组等，视察的形式包括集中统一视察、专题视察、分散视察和个人持证视察，视察的内容是了解本级人大及其常委会的决议、决定在本行政区域内的贯彻实施情况、本行政区域国民经济、社会发展计划和财政预算执行情况、本行政区域重大事项和人民群众普遍关心的问题，视察的基本要求是不直接处理问题，而是向有关单位提出建议、批评和意见等。为充分发挥视察在汇集和反映人民群众意见中的作用，北京市及各区人大不断创新代表视察形式，增加代表视察时间，改变以往统一的集中视察，运用专题分组视察，提高了代表参与视察的实效。

三、代表联系群众的活动制度

（一）联系的基本要求和主要内容。一方面，联系的要求包括总体要求和具体要求。总体要求是一些原则性的规定，如代表联系群众活动必须遵守宪法、代表法、地方组织法以及地方性法规；坚持不直接处理问题的原则；遵循集体活动的原则，以代表小组为基本形式；不得利用执行代表职务进行个人职业活动、谋取个人利益；不得干涉具体司法案件的审理与执行，等等。具体要求是一些便于操作性的内容，包括：联系活动的次数，联系活动的代表规模，联系活动的地点，等等。另一方面，联系的内容包括两个方面：听取并反映人民群众对区人大常委会、区“一府两院”等国家机关的履职情况、代表执行职务情况、本级国家机关工作人员的建议、批评和意见，回答对人大代表工作和人大代表活动的询问，接受人民群众的监督；向人民群众宣传宪法、法律、法规，党的路线方针政策，上一级和本级人大及其常委会作出的决议、决定，及时了解人民代表大会的决议、决定以及法律、法规的贯彻实施情况，推动相关决议、决定的贯彻实施。

（二）联系的方式。对于市人大代表而言，联系的对象既包括原选举单位，也包括人民群众。除了在生活工作中同人民群众保持密切联系之外，大部分市人大代表主要是通过参加原选举单位的人大常委会统一组织的代表活动来联系群众。对于直接选举产生的区、乡镇人大代表而言，联系的对象是原选区选民（即人民群众），各区人大常委会施行的代表联系选民的意见（办法）列举了联系人民群众的具体方式，主要包括：走访选民——组织区、乡镇代表不定期回到原选区与选民进行面对面交流；邀集选民座谈会——邀请代表和选民围绕某个方面的问题进行座谈，了解有关意见并形成意见建议或议案；定期定点接待选民或应选民要求接待选民，即代表安排每月或每季度的一天在代表联络站接待选民，听取意见并回答对代表工作的询问；设立代表联系意见箱——在代表所属选区设置意见箱并且由代表每月定期开箱，把收到的信件进行登记并转交有关部门办理；开展专题调研，即围绕群众普遍关心的问题组织代表开展调查研究，提出意见、建议或议案；持证视察，即代表依法持代表证就某个问题就地就近进行视察；运用新兴信息技术，设立“代表热线”以及建立代表网页、电子邮箱、微博、QQ群、微信群等，促进代表与群众之间的即时交流。

四、代表联系群众的激励监督制度

（一）宣传和表彰机制[7]。密切联系群众是人大代表的法定职责，但是，代表联系群众的积极性和主动性普遍不高，主要原因之一就是代表激励机制的缺失。北京市的代表法实施办法没有涉及代表联系群众活动的激励条款，主要是通过其他规范性文件进行要求。其中，《北京市人民代表大会代表建议、批评和意见办理条例》第二十八条规定，“市人民代表大会常务委员会、市人民政府对办理代表建议、批评和意见工作成绩显著的单位和个人予以表彰和奖励”[8]；一些区人大常委会依此出台了同样的规定，并且明确要求建立评奖表彰机制，以体现对代表履职的支持、尊重和肯定，提高代表履职的积极性。例如，怀柔区明确要求：“建立评优制度。每年开展一次评选优秀代表活动，根据代表履行职务的情况由各镇乡代表组提名推荐，区人大常委会综合平衡、讨论通过。每年开展一次‘代表优秀议案、建议评选活动。由常委会和‘一府两院的办事机构提出意见，区人大常委会讨论通过。两项评选在每年区人民代表大会预备会上予以表彰。”[9]

（二）代表公示制和代表述职评议制。代表公示制作为一项制度，试行于2000年北京市东城区建国门街道，主要目的是为解决代表了解选民意见渠道不畅和选民有事找不到代表的问题，就是在选区或选举单位设立代表公示牌，对代表的照片、姓名、工作单位及职务、联系电话及地址邮编等进行公示，并把这些信息制成代表联系卡发放到选民手中，让选民能够直接同代表建立联系，而代表则可以及时听取和了解选民的意见与要求。自代表公示制实施以后，选民联系代表的频率增加，反映的意见和要求增多，同时，代表提出的建议也增多，也更关注代表意见的办理，既加强了选民对代表的监督，促使代表积极地履行职务，也增进了选民与代表的沟通与理解，赢得了群众的信任和拥护。代表述职评议制，包括述职和评议两个环节，这也是对代表联系群众活动进行监督的一项制度创新。1994年，北京市东城区人大率先组织部分代表向选区的部分选民汇报履职情况，借此接受群众的监督。而后，一些区进行了探索，正是在实践的过程中，评议的环节引入到述职中，避免了选民一味被动地听取履职汇报，而是可以对代表履职发表意见，增进了双方的互动。

五、代表联系群众的服务保障制度

（一）常委会组成人员联系代表制度。密切同代表的联系，是常委会开展工作的基础。自1979年市人大常委会成立起，就要求采取多种方式密切联系代表，保证联系代表工作常态化，包括“有计划地访问代表，接待代表来访，邀请代表座谈，以及通信、电话联系等。在必要时，可以邀请某些人大代表列席市人大常委会会议。每位市人大常委会委员……可以列席自己选区的人民代表大会”[10]。除此之外，还要求认真对待代表的来信来访，并同自己专业有关的代表建立联系，吸收代表参加提案的处理和组织代表参加重大问题的调查研究，等等。2003年，市十二届人大常委会第七次主任会议讨论通过了《北京市人大常委会组成人员联系代表制度》，分别对常委会主任、副主任、秘书长和常委会委员联系代表作了规定，即“常委会主任、副主任、秘书长联系代表依据分管工作范围，分别联系5位常委会委员和4位市人大代表；常委会委员以本代表团和本系统本行业为重点，分别联系市人大代表10位以上”[11]。与此同时，一些区人大常委会也相继出台规定，对常委会组成人员联系代表作了更具体的要求，不仅规定了常委会主任、副主任联系委员和代表的数量以及常委会委员联系代表的数量，而且对常委会组成人员联系代表的内容、次数、方式以及常委会组成人员反映代表意见和要求的方式作了规定，促进了区人大常委会与人大代表的密切联系，也为代表开展联系群众活动提供了重要的保障。

（二）市区人大代表之间的联系制度。密切市区代表之间的联系，既使得市人大代表能够直接倾听原选区选民的要求，还可以使超出区人大权限的问题经由区人大代表向市人大代表反映得到解决。因此，海淀区早在1988年就制定了密切区人大常委会和区人大代表同本区选举产生的市人大代表之间联系的规章制度，规定区人大常委会应负责组织市、区代表座谈会，以便听取区人大代表的意见，同时，在开展区人大代表活动和各街道工委、各地区代表联组和小组活动时要邀请市人大代表参加，促进了市区代表之间的联系。经过多年的探索，北京市及各区普遍建立了市区两级代表联系网络，并依托代表小组作为联系平台，保证了市区两级代表之间联系的常态化。其中，两级代表联系网络的建立主要采取三种形式：即市人大代表通过街道工委或乡镇人大联系区人大代表、市人大代表分别分配到区人大代表联组、代表小组或代表团中联系区人大代表、市人大代表固定联系某一街道或乡镇的若干位区县人大代表；代表小组组建的形式包括三种：即根据代表职业特点组建专业代表小组、根据代表工作单位分布组建城区、郊区两个代表小组、以代表大会期间代表团的分组为基础组建代表小组[12]。2014年，北京市第十四届人大常委会第三十三次主任会议通过了《北京市人大代表联系区县人大代表制度》，就如何联系区人大代表和处理区人大代表的意见作了要求，前者建议市人大代表联系区人大代表要采取联组的方式与区人大代表建立常态化的联系；后者要求针对不同的意见和要求要采取与之相应的方式。除此之外，北京市朝阳区还于2016年首创代表事务助理制，就是在每个街乡设立1名人大代表事务助理，专门协助代表做好选民意见收集、整理、分类、反馈等服务保障工作，提升了代表履职工作的实效。

注释：

[1][2]《北京市人民代表大会常务委员会文献资料汇编》（1979～1988），北京出版社2006年版，第5、143、145页。

[3]《北京市人民代表大会常务委员会文献资料汇编》（1988～1993），北京出版社2006年版，第325页。

[4]2009年，北京市昌平区第三届人大常委会第二十三次会议通过《关于加强区人大代表与选民联系的意见》，并强调是“参照市人大常委会《关于加强市人大代表与人民群众联系的若干意见》，结合本区人大代表工作的实际，制定本意见”。

[5]北京市地方志编纂委员会：《北京志·人民代表大会志》，北京出版社2003年版，第280页。

[6]《人大街道工作委员会职责》，朝阳区人大，http：//chyrd.bjchy.gov.cn/rdgl/jcsz/jdgzw/ff80808121e2753a0121

e852d639015e.html.

[7]对于是否评比优秀人大代表，存在一些分歧，包括评比的主体、程序、标准以及评比活动本身是否合法，等等。包盛吉认为：“优秀代表不宜由人大常委会评选”；而庞清涛则主张“优秀代表应由人大常委会评选”。参见《人大建设》2006年第3期。

[8]《北京市人民代表大会常务委员会文献资料汇编》（1993～1998），北京出版社2007年版，第832页。

[9]《关于区人大代表执行职务的办法》，怀柔区人民代表大会常务委员会网站：http：//rd.bjhr.gov.cn/publish/hrqw/101

333/2014/07/15/20140715105623406557001/index.html.

[11]《北京市人大常委会建立组成人员联系代表制度》，千龙网：http：//www.bj.xinhuanet.com/bjpd-zhuanti/200