周松玉++王雅琴

规范性文件备案审查工作面临着种种困境，并因此而成为人大常委会监督工作“短腿”的现象仍未改变。以更加清晰的态度和更开阔的视野，进行理论反思和探索，进而从制度上进行改良甚至重构，是走出困境的必然选择。

引言：2012年1月，温州市人大常委会收到了一位市人大代表的一份审查建议，要求对温州市法院、检察院、公安局在一次联席会议上形成的“会议纪要”的合法性及合理性进行法律审查。理由是该会议纪要分别对异地羁押、危害税收征管中的犯罪认定、开设赌场的定罪标准、利用赌博游戏机进行赌博的定罪标准等做了“指导性”规定，并被全市各级司法机关在司法实践中广泛、普遍采用。而该“会议纪要”对刑事定罪量刑加以规定，可能存在越权，既不合法亦不合理。

令该市人大常委会感到棘手的是：如果启动审查，并没有直接的法律依据可以表明该审查建议中的“会议纪要”属于规范性文件；如果不审查，保证法律法规在本地区的正确实施，是人大常委会的重要职责。而按照该市《规范性文件备案审查办法》的规定，对公民提出的审查建议必须予以回复。

地方人大常委会规范性文件备案审查遭遇的现实尴尬，恐远远不止此例。

一、现实困境：规范性文件备案审查遭遇“三难”

监督法实施以来的多年实践表明，各个地方人大常委会在规范性文件备案审查实际操作中遭遇的下列“三难”，已经成为困扰和阻碍该项工作深入开展的重要羁绊。……