叶芬

国库集中支付制度改革给财政管理体制带来的影响重大而深远。它使得资金账户单一化、财政预算执行透明化，减少财政性资金在各级单位的层层沉淀，提高资金到位速度，消除挤占、挪用，从源头预防腐败，资金结余统归国库，大大提高了财政的综合调度能力，同时也促进了部门预算、收支两条线、政府采购等一系列改革的进一步深入。那么，国库集中支付究竟变革在哪里？

一、国库集中支付改革带来的体制大变身

国库集中支付是以国库单一帐户体系为基础，以健全的财政支付信息系统和银行间实时清算系统为依托，支付款项时，由预算单位提出申请，经规定审核机构（国库集中支付执行机构或预算单位）审核后，将资金通过单一账户体系支付给收款人的制度。它有新的账户管理体系、新的资金支付模式、新的信息系统。

（一）全新的账户管理体系

国库集中支付改革之前，本市财政部门设置了国库存款户与多个预算外专项资金户，预算外专项资金户按资金性质可分为国库过渡户、基金专户、非税性专户、其他专户等四类87个帐户。预算单位设置基本存款户、预算外专户、基建专户、公积金专户、预算收入汇缴专户。国库集中支付改革之后，财政部门根据有关精神对预算外资金专户进了清理、归并，从原来的87个缩减为37个；趋势是逐步把各类财政资金专户统一归口到国库单一帐户管理；现阶段财政部门在人民银行设立了国库单一账户，在代理商业银行设立预算外资金财政专户、财政零余额专户。财政零余额专户用于直接支付。预算单位取消以前的各类存款户，在代理商业银行新设立预算单位零余额账户与专用存款户，用于授权支付。专用存款户是特殊过渡户，用于核算历史结余和其他收支。国库单一账户体系的建立取消了预算单位各类支出结算专户，使资金拨付渠道单一简化，避免了财政资金体外循环、资金层层分流引发的效率低下甚至违纪违规问题。

（二）全新的资金支付模式

国库集中支付改革之前，资金从财政部门层层下拨至一级主管单位、基层预算单位、受款单位。国库集中支付改革之后，资金拨付由中转改直达，从国库直接到受款单位。目前，资金支付分为直接支付和授权支付。本市有三块资金纳入直接支付的范围：一是财政统发工资，二是列入政府采购目录中的集中采购和自行采购的公用经费，三是除基建支出以外的限额标准以上的专项经费，其余的资金都采用授权支付模式。预算单位根据财政批复的预算指标按季分月向财政提交用款计划。直接支付模式下，预算单位按照财政批复的用款计划，每笔资金都向财政业务处室及国库处提出支付申请，经审核后，国库集中支付中心向代理银行发出支付令，资金从财政零余额账户划拨到商品劳务提供者的银行账户，代理银行再与人民银行国库单一账户清算。授权支付模式下，预算单位在财政批复的月度用款计划内向代理银行自行开具支付令，资金从预算单位零余额账户划拨到商品劳务提供者的银行账户，代理银行再与人民银行国库单一账户清算。部分单位保留了实拨资金户，用于核算往来款。

（三）全新的国库单一账户信息系统

目前，上海的国库单一帐户信息系统已经实现了国库支付中心与预算单位、代理银行的联网，按业务内容可划分为预算指标管理（财政）、用款计划管理、资金支付管理、清算对账管理等模块。预算单位可以在网络终端主模块中进行本部门用款计划的填报调整、各类账户的支付申请、查询当前申请的状态及其执行结果、历史查询等等。在财政部门则可以查询包括所有试点单位在内的预算执行明细数据。

二、国库集中支付改革对预算执行监督意味着什么

（一）资金管理方式变化，监督对象更多了

改革中新增的国库集中支付中心是用款额度审核的关卡，汇聚了所有集中支付额度与授权支付额度的审批信息，而基层代理银行是拨款环节的实际执行者，是我们核对从财政部门获得数据的重要对象。因此，除了把预算单位作为监督对象以外，有必要增加监督国库集中支付中心与代理银行。

（二）财政授权支付管理相对松散，监督重点更末端

授权支付是给予预算单位一定用款权力的支付模式，目前预算单位真正的用款明细计划则是在支付的同时形成的，这种过渡性措施主要是为了方便预算单位用款，但有可能造成基层单位用款的随意性，相对集中支付来说授权支付的财政管理较为松散。同时，授权支付本身有一定的风险，主要体现在基层预算单位可能提供虚假收款人帐号或与商品劳务提供者串通合谋套取财政资金，或代理银行可能违规支取预算单位用款额度等方面。因此预算执行的问题将转移到授权支付的末端，比改革以前隐藏得更深更难以察觉，有可能出现假支付令、假合同、假发票。监督的重点也相应转变为授权支付，更为末端，更为发散。

（三）预算执行可视化，监督关口前移更重要

在集中支付模式下，预算单位见额度不见钱，每一笔支出的信息包括额度限制、项目用途、项目金额、收款人、收款帐号等等都可以动态监控而且相对真实，财政管理不再集中在资金管理上，而是转为以均衡为原则的额度管理，用款的实现也不再依靠传统的资金收付，而是通过部门预算和用款计划的报送与审批。预算执行监督始于预算编制，终于预算执行。在这种新的情况下，我们监督的关口也要相应前移到预算编制管理的监督上，重点放在部门预算的编制规范性与科学性上。

（四）财务监督外部力量加大，效益监督更迫切

国库集中支付模式下，财政与代理银行联网、动态监控系统日益完善，预算单位预算执行过程完全可视化，外部监督力度加大，各种违规违法问题得到有效遏制，监督资源将逐步从分析每笔支出的合理合法性中释放出来，转向关注和评价经费支出的效益性，这样就要求监管部门从项目资金入手，逐步建立和积累可操作性高、针对性强的效益评价指标体系，这是集中支付体制改革的新形势对我们提出的新的挑战。

三、抓住三个对象，应对国库集中支付监督不用愁

国库集中支付来了，我们只须明确三个方向，从财政部门、预算执行部门、代理银行三管齐下，防范风险，就能够稳妥应对。

（一）抓住财政部门，就是抓住了源头

1、从监督审批流程入手，保障预算单位用款及时性。现在的流程比以前多出了国库集中支付中心和代理银行两个部门环节，加上年初预算批复晚、调整预算下达晚，因此，财政部门上半年基本没有专项额度释放，要集中到下半年才可以使用。预算单位专项经费用款得不到及时保证，到年底集中执行专项经费额度，执行不完，就以拨代支把专项经费余额拨到下属单位，又会形成新的问题。所以，财政部门有责任加快用款计划审核，监督部门要追踪资金被转拨之后的使用情况。

2、从预算编制方法入手，促进预算执行均衡性。现行的预算编制方法仍是基数预算编制法，导致财政结余巨大，预算执行不均衡。基数预算法下，预算单位不是从零开始考虑新年度实际的支出需要，而是按照老的思路，收支不脱钩，参照以前支出的基数再考虑当年情况加以适当调整。预算执行下来，各种实际不存在或预算偏大的项目支出节余以前都隐藏在各级单位，无法统计。实行国库集中支付后，各级单位的层层沉淀统归国库，结余显性化，数额巨大。针对这个问题，只有从预算编制着眼，分析预算单位年末突击用钱、违规转款、执行率偏低的不正常现象，督促财政部门尽快实施零基预算配套改革，动员各级政府积极配合实施。

（二）抓住预算单位，就是抓住了关键环节

1、严格监督转拨资金，防止资金滥用。实行国库集中支付以后，预算单位每笔资金的流向都可以实时监控，所以有些单位为了规避监控，通过零余额账户将财政资金划出国库单一账户体系，把资金转拨到专用存款户或下属单位的实拨资金户，从而使财政资金游离于国库单一账户体系之外，脱离国库动态监控系统的监督。因此，监督部门首先要建立数据分析思路，针对年末花钱多的单位，抓住年末同户名划转和上下级资金往来线索进行监督。尤其需要关注有收费权的单位。“谁收费谁使用”的观念根深蒂固，特别是到了年底，这些单位可能通过授权支付将财政资金转移到其他帐户上，从其他帐户上发放奖金和福利，或者转移到下属单位，下属单位再以其他名义上缴回来。

2、封堵现金管理漏洞，防范套现风险。由于财政部门对预算单位在一定时间内提取现金的次数无法作出具体规定，可能会导致大量现金通过预算单位零余额账户游离出来，而对现金的用途和流向，难以实施有效监管，隐藏着资金风险：预算单位可能利用虚假发票或与商品劳务提供者串谋利用假合同大量套现。为此，现金管理做为重大风险点，监督部门必须严肃防范，在大力推行公务卡报销制度的基础上，检验预算单位合同复核与集体决策制度是否行之有效，才能将现金使用空间尽量压缩。

（三）抓住代理银行，就是抓住了灰色地带

国库集中支付制度下，蛋糕太大，利益诱惑难以抗拒。有的代理银行，在没有试点单位任何票据和支付指令的情况下，将财政预算内资金违规划出国库。有的代理银行借着人行不了解实际支付情况被动清算的机会，提前跟人行清算、后与预算单位办理授权支付，获取间隙资金。因此，监督的触角必须延伸。可以采用比对用款单位授权支付凭证表与代理银行清算单总金额的方法，如果代理银行清算单总金额大，则存在代理银行违规划转资金现象。进一步比对用款单位授权支付凭证表中审批日期与代理银行清算日期，如果代理银行清算日期在审批日期之前，则代理银行属于先清算后支付。 （作者单位：上海市审计局）