卞琳 郑辉

党的十八届四中全会指出，“建设中国特色社会主义法治体系，必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用，抓住提高立法质量这个关键”，强调“健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制，依法赋予设区的市地方立法权”。2015年立法法修改后，随着地方立法主体的扩大，地方立法实践所面临的问题急剧增多，同时也意味着立法理论研究面临新的挑战。为进一步促进立法学研究的发展，加强立法理论与实践的对接，由上海市法学会立法学研究会、市立法研究所等单位共同举办了2016年理论研讨会。与会专家就人大在立法中的主导作用、地方立法的权限和范围两个问题展开了对话和研讨，有效促进了立法理论界与实务界的沟通，为进一步促进立法事业发展与完善奠定了基础。

一、人大在立法中的主导作用

沈国明就如何科学认识人大在立法中发挥主导作用，对人大主导立法与人大起草立法的关系、人大主导立法与社会力量参与立法的关系，以及人大主导立法与国情的关系等重大问题提出了见解。他认为，人大主导立法并不意味着必须由人大起草立法而将政府排除在外。当今世界立法规律表明，由各方面具有天然优势的政府起草立法，是符合社会实际需求的。立法中出现部门利益倾向这一问题，根本原因并非由于政府行使了立法起草权，而是在于人大未能在审议中有效行使否决权以剔除部门利益。……