周云平 周亚军

美国、加拿大养老服务业发展情况的考察与思考

周云平 周亚军

为加快养老服务业转型升级，扩大养老服务业对外交流合作，2015年12月8日至17日，山东省政府组成由省民政厅分管负责同志带队，11个县（市、区）党政负责同志参与的养老服务业精准考察团，先后对加拿大魁北克省和蒙特利尔市、安大略省和多伦多市，美国的康涅狄格州和哈特福德市的养老服务业发展情况进行了精准考察。

一、两国养老服务业的主要特点

（一）养老保障制度体系完善、支撑有力。加拿大和美国养老服务业起步较早，经过80多年发展，两国已形成以长期护理为主体的社会养老服务保障体系，老年社会福利、社会保险与商业保险相结合的养老制度成熟完善，保障水平高，为老年人实现老有所养提供了重要经济支撑，养老消费需求拉动了养老服务业的发展。加拿大养老保障制度由老年保障金计划、强制性养老保险计划、雇主养老保险计划和个人退休储蓄计划三部分组成。美国养老保障制度也由三部分组成，分别是政府强制推行的社会保障项目、雇主提供的养老保险金计划、雇员自愿建立的个人退休金账户。尤其值得借鉴的是，两国都通过发挥税收杠杆作用，采取免除企业和个人所得税的形式，大力发展老年商业保险。比如，加拿大的健康保障制度直接从个人所得税中扣除；美国个人退休账户免税额度非常高，已成为公民长期储蓄的工具，既促进了经济发展，也使普通美国人分享到了经济增长的好处。

（二）养老服务业态充分、协调发展。两国养老服务业既着眼于失能、半失能老年人的刚性需求，又充分考虑不同层次老年人高端养老的弹性需求，各种业态成熟、充分，可以满足各类老年人不同的养老服务需求。一是养老机构发展具有很强的层次性和针对性。比如，加拿大养老机构分为护理安老院、护士中心、退休人士之家三个层次，护理安老院主要服务于全失能老人，护工24小时照顾，属于政府托底性工程；护士中心主要是为生活能基本自理或经过护理安老院照顾情况好转的老人服务；退休人士之家主要为生活能完全自理的老人服务，有护士24小时监护，社区医生定期巡访，如果老人身体出现状况可随时送医院，进而安排进入护里安老院或护士中心。二是居家养老是老年人养老的主要方式，服务供给充分。首先，社区老年服务体系完善，大多数社区都建有老年日间照护中心，主要为高龄、体弱、慢性病老年人提供护理、康复等服务，且各类生活辅助、文化、体育等设施非常健全；其次，居家养老组织发达，服务功能完善，可以为居家老年人提供生活照料、医疗护理、出行帮助、精神关爱等全方位服务；再次，养老机构的辐射作用突出，考察团参观的5家养老机构中都设有为居家老年人服务的活动场地、阅览室、手工制作室等，并定期组织社区内的老年人开展活动。另外，对经过养老机构康复训练、身体状况明显好转、要求回归家庭的老年人，出院前还要进行诸如做饭、洗衣、清扫卫生等综合能力评估，回家后再安排专职护士定期跟踪回访，实行家访式服务。三是老年公寓深受健康老年人的青睐。这是介于机构养老和家庭养老之间的一种养老服务产品，类似于我国提出的老年住宅小区，由政府或慈善机构出资建设，产权归政府所有，建成后由社会力量运营，但对入住者的年龄、房屋使用有明确要求。四是休闲养老服务业发展迅速。所考察的养老机构都定期组织身体条件允许、有出行意愿的老年人，开展异地候鸟式养老，深受老年人的欢迎。

（三）实行市场化经营、产业化发展。坚持所有养老服务都由社会提供、按市场规律运营、实行产业化发展，是两国提供养老服务的主要方式，也是实现养老服务业健康有序、持续快速发展的关键所在。主要特点：一是社会力量是发展养老服务业的绝对主体。据考察了解，加拿大养老机构多数由慈善组织、社会公益组织和个人举办，政府独立举办或与企业合作举办的养老机构不到20%，主要为失能、半失能老年人服务，建成全部实行公建民营。其他养老机构建设、运营包括日常监督管理等，全部由社会力量承办或实施；美国的养老服务社会化、市场化程度更高，养老机构基本由社会力量举办。非营利养老机构完全自主运营，政府向社会购买服务，并采取税收优惠、经费补贴政策予以扶持，政府承担的老人的居住、助餐、文化、家政等服务全部交给社会服务机构承担，为社会力量兴办养老服务业提供了有力的政策法律支持，营造了良好发展环境。二是医、护、养一体化发展。在医疗方面，所考察的5家养老机构与周边大型医院距离都不超过5公里，都有内设医疗机构、专职医护人员和先进的医疗设备，并设有老年疾病防治研究中心或部室。两国各大科研院所、医疗单位都非常重视老年病问题研究。在护理方面，由于有完善的长期护理服务制度支撑，两国老年人都有专职家庭医生，定期为老年人提供健康查体、疾病防治宣传等医疗服务，并为每位老人建立了健康档案。美国还建立了完善的“访家护士”体系，定期为居家老年人提供基本的护理等服务。三是养老机构普遍实行连锁化经营、集团化发展。在考察的5家养老机构中，90%以上都采取连锁经营模式，其最大的好处就是有利于规模化发展和品牌化建设，可以降低管理、人才培训和物资采购等成本。

（四）精细化管理服务特点十分鲜明。坚持一切为老年人服务，让老年人活得健康快乐、活得有品位有尊严，是两国发展养老服务的基本理念。这一理念体现在城市建设的每一个领域、社会管理的每一个方面、养老服务的每一个细节，与国内养老服务现状形成鲜明对比。其特点可用三句话概括：一是全方位服务。无论城市基础设施、公共场所以及道路设置、交通标识，还是文化、教育、宣传等各个方面，都充分体现了为老宜老的特征。二是全过程服务。所有养老服务都紧紧围绕老年人衰老过程中出现的障碍来设计和提供，老年人从健康、半失能、失能到临终关怀，都有相对应的服务。考察的5家养老院，都配备有自动助浴设备、失聪老年人助听器，并为每位老年人配备了助行轮椅。临终关怀以尽量减少老人痛苦、让老年人走得有尊严为宗旨，努力为他们创造一个良好的环境。三是全细节服务。所有养老服务机构都坚持从细节入手，包括院内指示牌字样大小、通向各个活动场所的道路颜色标识甚至门窗开几公分都有严格的标准，每个老年房间门口都设有专门橱窗展示老年人及与亲属子女的照片，人性化、精细化服务充分体现，管理服务到位，环境优美舒适，空气清新，值得学习。

（五）管理体制科学高效、运转顺畅。两国政府在养老服务业发展中，只负责制定政策、规划和监管，不负责具体事务，真正实现了“政府主动有为”和“社会积极作为”，社会力量成为养老服务业发展的主体。另外，政府部门职责明确，政策制定和执行分离。

二、几点思考和建议

养老服务业发展与经济社会发展水平密切相关，既要承认山东养老服务业与美加两国存在差距和不足，也要看到山东养老服务业市场的巨大潜力和孝亲敬老的优良传统，坚持问题导向，挖掘潜力，发挥优势，顺势而为。

（一）加快探索建立长期护理保险制度。结合山东经济社会发展水平实际，在不断健全完善社会保障制度、全面提高保障水平的基础上，认真总结青岛做法和东营、潍坊、日照、聊城4市试点经验，采取政府补贴一块、医保拿出一块、个人缴费一块的办法，坚持从低水平起步，建立可持续的长期护理保险制度，为解决失能、半失能老年人养老问题提供基本的制度保障。同时，学习美国和加拿大发展商业保险经验，按照国务院部署要求，鼓励商业保险机构开发包括长期护理保险在内的多种老年护理保险产品，提高老年人长期护理服务消费需求，拉动养老护理服务产业发展。

（二）着力扩大养老服务供给。坚持以需求为导向、精准发展的思路，首先发展满足失能、半失能老年人刚性需求的长期护理养老服务体系，同时，着眼于部分老年人中高端养老的弹性需求，不断扩大养老服务市场供给，努力实现养老服务供需精准对接。一是大力发展医、护、养结合型养老机构。按照国务院转发的医养结合指导意见，制定更加具体的政策措施，支持经营效益差的医疗机构转型为老年养护机构，鼓励大型医疗机构建设养护机构，推动养老机构内设护理院，支持医疗机构与养老机构建立协作机制。二是大力发展居家养老服务。通过购买服务、场地支持、税费减免等方式，扶持家政类服务组织向养老服务转型发展，为老人提供生活照料、医疗护理、精神慰藉等上门服务；支持发展社区养老机构，为老年人提供就近就便养老服务，发挥其对居家养老的辐射作用，延伸产业链，增加社区日间照料和居家养老服务功能，实现机构养老、社区养老、居家养老服务一体化发展；借助互联网技术，加强社区居家养老服务信息平台建设，搭建养老服务供需精准对接平台。三是大力加强养老社区建设。结合房地产“去库存”要求，制定具体政策引导未开发的房地产用地重点向老年社区用地转型，鼓励房地产企业将市场存量房产转型为老年住宅、老年大学，配建养老设施，完善养老服务功能，并建立严格的入住准入和房产使用管理制度，确保老年住宅性质和用途不变。四是以养老服务发展带动相关产业融合发展，成为服务业乃至经济新的增长点。大力培植休闲养生养老、文化养老、教育养老等新兴业态。结合黄金海岸养老健康文化旅游服务产业集聚带发展规划，发挥山东省沿海地区的区位和孝文化资源优势，发展异地养老、旅游养老、候鸟式养老基地。同时，支持和鼓励有关企业和科研机构研发康复器具和老年用品产品。

（三）创新养老管理服务模式。一是积极推进公办养老机构改革。研究制定公办养老机构改革办法措施，鼓励通过参资入股、收购、委托管理、公建民营、租赁经营、服务外包等方式，推进公办养老机构转制为企业、社会组织或实现公建民营；对面向社会经营的公办机构，全面实行市场定价，促进公办、民办养老机构平等竞争，有序发展。二是积极鼓励竞争力强、有实力的大型养老机构和组织实行连锁化经营、集团化发展，支持其上市融资、发展债券，发挥人才、管理、融资等优势，最大限度降低发展成本，实现跨地区跨行业、品牌化规模化发展。三是大力推行个性化、精细化服务。制定全省养老服务业标准化发展规划，指导和推动出台机构养老、居家养老、社区养老等方面的一系列地方标准；加强养老队伍服务理念、服务标准等培养培训，全面实行资格认证和持证上岗制度。四是开展老年友好型城市创建活动。借鉴加拿大做法和我国创建文明城市、双拥模范城县等经验，组织各城市广泛开展“老年友好型城市”创建活动，制定创建方案和具体考评标准，定期考核验收，并将考核结果纳入各地科学发展考核内容，使创建活动成为推进山东养老服务业发展的重要载体。

（四）加强养老服务业对外交流合作。出国考察前，山东省民政厅围绕养老政策法规研究、养老人才培训等9个方面，从全省挑选了20个从事养老服务、有一定实力、有对外合作意愿的企业和组织，制定了对外合作企业信息表。每个考察团成员也都根据当地养老企业和组织的实际，准备了一批对外合作交流项目。考察期间，每到一地考察团成员都向美、加有关方面发放宣传资料、介绍情况，搞好项目推介，并与加拿大魁北克省、蒙特利尔市、安大略省、多伦多市和美国的康涅狄格州、哈德福德市等有关政府部门及考察的有关养老机构和组织进行工作会谈，建立了合作交流的联系渠道。

作者单位：（山东省民政厅）