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新《行政诉讼法》第82条第1款适用问题研究

2016-08-11

学习与探索 2016年7期
关键词:行政案件简易程序裁量

葛 先 园

(安徽财经大学 法学院,安徽 蚌埠 233030)



新《行政诉讼法》第82条第1款适用问题研究

葛先园

(安徽财经大学 法学院,安徽 蚌埠 233030)

摘要:我国修订后的《行政诉讼法》第82条第1款规定的是人民法院有权直接决定适用简易程序审理的三类行政案件。该款又以“事实清楚、权利义务关系明确、争议不大”的实质条件制约人民法院实际适用简易程序审理此三类案件,不过,该款采取裁量主义标准,导致人民法院对是否适用简易程序的裁量权过大。该款没有限制适用简易程序审理行政案件的人民法院的级别,在理论上,我国四级人民法院皆可适用简易程序审理行政案件,实践中也已有中级人民法院适用简易程序审理了行政案件,这在逻辑上与我国行政诉讼级别管辖的基本理念严重冲突。该款第3项胪列了人民法院有权直接决定适用简易程序审理政府信息公开案件,而这是该条款面临的最大挑战。实证数据显示,绝大部分政府信息公开案件相当复杂,不宜适用简易程序审理。此外,新《行政诉讼法》实施后人民法院的司法实践表明,该款第3项有可能逐渐沦为“休眠条款”,从规范主义意义上而言,第3项也应该成为“休眠条款”。

关键词:新《行政诉讼法》第82条第1款;行政诉讼;简易程序;裁量主义标准;法定主义标准;人民法院;休眠条款

修订后的《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称新《行政诉讼法》)第82条、第83条、第84条增设了行政诉讼简易程序,弥补了我国1989年《行政诉讼法》没有规定简易程序的缺憾。至此,我国三大诉讼法都构建了简易程序制度。不过,新《行政诉讼法》第82条第1款作为行政诉讼简易程序的核心条款,在适用过程中却遇到不少问题。本文详析之。

一、该款导致人民法院对是否适用简易程序的裁量权过大

新《行政诉讼法》第82条第1款的下列规定导致了人民法院的程序裁量权过大。

其一,对于人民法院有权直接决定适用简易程序审理行政案件的条件,第82条第1款采取的是裁量主义标准。*新《行政诉讼法》第82条第1款规定:“人民法院审理下列第一审行政案件,认为事实清楚、权利义务关系明确、争议不大的,可以适用简易程序:(一)被诉行政行为是依法当场作出的;(二)案件涉及款额二千元以下的;(三)属于政府信息公开案件的。”这是在与我国《民事诉讼法》第157条第1款、我国台湾地区“行政诉讼法”第229条第2项相比较之后得出的结论。首先,该款与我国《民事诉讼法》第157条第1款的立法理念完全不同。从表面上看,貌似无论行政诉讼简易程序还是民事诉讼简易程序,适用条件都是“事实清楚、权利义务关系明确、争议不大”的案件,*我国《民事诉讼法》第157条第1款规定:“基层人民法院和它派出的法庭审理事实清楚、权利义务关系明确、争议不大的简单的民事案件,适用本章规定。”这里之“本章”是指第157条所属的“第十三章 简易程序”。然而,关于何谓“事实清楚、权利义务关系明确、争议不大”的案件,两部法律的标准并不一致。《民事诉讼法》第157条第1款贯彻的是法定主义标准,“基层人民法院和它的派出法庭审理事实清楚、权利义务关系明确、争议不大的简单的民事案件”,适用简易程序;新《行政诉讼法》第82条第1款采取了裁量主义标准:人民法院“认为”该款列举的三类行政案件在“事实清楚、权利义务关系明确、争议不大”的情况下,可以适用简易程序。其次,该款与我国台湾地区“行政诉讼法”第229条第2项相比较,前者的裁量主义标准、后者的法定主义标准更加明显。我国台湾地区“行政诉讼法”第229条第2项的第一句是:“下列各款行政诉讼事件,除本法另有规定外,适用本章所定之简易程序”,继而胪列了六类适用简易程序的案件。另外,为了落实其适用简易程序的法定主义标准,第229条第3项强调:“前项所定数额,司法院得因情势需要,以命令减为新台币二十万元或增至新台币六十万元。”这就是说,什么样的案件适用简易程序审理,不仅审理个案的“行政法院”完全没有裁量权,就算作为有权解释法律的“司法院”,其权力也非常有限,要受到法律的严格限制。

需要补充说明的是,有观点认为,新《行政诉讼法》第82条第1款、《民事诉讼法》第157条第1款的立法理念没有差异,两者采取的都是裁量主义标准。理由在于:无论行政案件还是民事案件,具体个案是不是“事实清楚、权利义务关系明确、争议不大”,都是由人民法院最终认定的。笔者认为这种理由没有说服力。一方面,新《行政诉讼法》第82条第1款与《民事诉讼法》第157条第1款的表达方式明显不同,就算仅仅进行语义分析,前者与后者的法律效果也不可能一样;另一方面,法律条款最终都可能被司法者适用,如果把司法者对法律条款的适用等同于该法律条款贯彻的就是裁量主义标准,显然是不合常理的荒谬说法。同理,我国台湾地区“行政诉讼法”胪列的六类适用简易程序的案件,具体个案当然也是由其“地方法院行政诉讼庭”认定的,*我国台湾地区的“行政法院”原先只有两级(“地方高等行政法院”和“最高行政法院”)。2011年“行政诉讼法”修订时,规定在“地方法院”增设“行政诉讼庭”。当然,“地方法院行政诉讼庭”并不是独立设置的“行政法院”,仅是根据其“行政诉讼法”有权受理行政案件的最低一级审判机构。但同样不能认为其是裁量主义标准的结果。

其二,新《行政诉讼法》第82条第1款不仅在何谓“事实清楚、权利义务关系明确、争议不大”的行政案件方面采取了裁量主义标准,其还进一步在即使人民法院已判定某具体个案属于“事实清楚、权利义务关系明确、争议不大”之行政案件的情况下,采取“法院裁量主义”——该款第一句后半段的模态词是“可以”,而不是“应当”适用简易程序。这等于是在规定了简易程序的适用条件之后,又放弃了规定的适用条件,没能重视法条主义的价值——适用条件本身成了法官可以裁量适用的对象。尽管法条主义并非完美无瑕,其也受到诸多批判,但在当下中国,其仍是我们应该竭力捍卫的。法条主义不仅型塑了法治国家中的守法意识、法律思维,同时也形塑了“法律主治”的基本法治意识形态。“在某种意义上,法条主义是一套虽然难以言传,但却是人们‘一以贯之’的个人行为准则甚至是宪政原则。”[1]因此,新《行政诉讼法》第82条第1款对法条主义的疏离,不值得提倡。

需要回应的是,有观点指出,民法乃至刑法条文中有大量的模态词“可以”,如我国《刑事诉讼法》第208条第1款关于适用简易程序审理刑事案件也有模态词“可以”,它们都没有遭到质疑,现在质疑新《行政诉讼法》第82条第1款的模态词“可以”,说它没有重视法条主义的价值,理由何在?笔者的回答是,民法是典型的私法,其基本理念是“法无禁止即自由”“法无禁止即可为”,因而民法主要由任意性规范构成,存在大量的模态词“可以”当然是合理的,也是必要的。刑法属于实体法,模态词“可以”主要集中在量刑条款上,这是现代刑法体认客观世界的无限复杂性和刑法制定者对形态万千的量刑情节之预测的有限性,继而放弃或大量减少刑法规定绝对刑的结果。刑法中的这些模态词“可以”尊重法官在个案中的自由心证,有利于实现个案量刑公正。《刑事诉讼法》第208条第1款规定的“可以适用简易程序审判”,其前提条件与新《行政诉讼法》第82条第1款“可以适用简易程序”审理的前提条件并不相同。《刑事诉讼法》第208条第1款规定的“可以适用简易程序审判”的前提条件之一是“案件事实清楚、证据充分”。在这样严格的条件限制之下,人民法院裁量适用简易程序审理刑事案件,对被告人权利的保障强度不会有实质性的降低。《刑事诉讼法》第208条第1款“可以适用简易程序审判”的其他前提条件还强调被告人对适用简易程序审理“没有异议”,尊重了被告人的程序选择权。反观新《行政诉讼法》第82条第1款规定的“可以适用简易程序”,并不具备这样的前提条件。

新《行政诉讼法》第82条第1款关于适用简易程序之“裁量主义”立法模式,导致人民法院对是否适用简易程序的裁量权过大,其负面法律效果较为明显。人民法院有权裁量适用简易程序的结果不外乎有三种情况:其一是人民法院的裁量不偏不倚,公正合理。这种情况的出现,需要大量的内外积极因素的良性互动。譬如,就外部因素而言,需要法治环境优良,人民法院乃至审理个案的法官的独立审判有保障,案件的证据丰富,证据链完整等。就内部因素而言,要求法官的业务素质高、职业道德高尚等。坦诚地说,我国目前这些积极因素尚不健全,因而“人民法院的裁量不偏不倚,公正合理”这种情况出现的概率不会很高。其二是人民法院过多地适用简易程序审理案件,导致对行政诉讼当事人(主要是原告)的程序性乃至实体性权利保障不利。适用简易程序审理行政案件提高了行政审判的效率,但客观上往往会导致对原告权利保障强度的降低——毕竟,与普通程序相比较,简易程序并非仅仅是程序的简化,普通程序能为原告权利提供更强有力的保障[2]。其三是人民法院适用简易程序审理的行政案件过少,没有达到立法者的预期,行政诉讼简易程序条款形同虚设。

二、该款与行政诉讼级别管辖的基本理念相冲突

新《行政诉讼法》第82条第1款没有限制适用简易程序审理案件的人民法院的级别,因而在理论上,我国四级人民法院只要审理第一审行政案件皆有可能适用简易程序审理。当然,在司法实践中,最高人民法院审理第一审行政案件的概率基本上为零,各高级人民法院适用简易程序审理第一审行政案件的概率也基本上为零。不过,自新《行政诉讼法》实施以来,中级人民法院适用简易程序审理第一审行政案件是客观存在的。*譬如,山东省德州市中级人民法院(2015)德中行初字第34号判决书,就是适用简易程序审理做出的。新《行政诉讼法》第82条第1款没有限制适用简易程序审理第一审行政案件的人民法院的级别,这一点与《刑事诉讼法》第208条第1款、《民事诉讼法》第157条第1款,以及我国台湾地区“行政诉讼法”第229条第1项的规定都不一样。后三者皆规定有权适用简易程序审理第一审案件的法院只能是最低一级有权审理案件的法院。*我国台湾地区“行政诉讼法”第229条第1项规定:“适用简易程序之事件,以地方法院行政诉讼庭为第一审管辖法院。”“地方法院行政诉讼庭”是我国台湾地区最低一级有权受理行政案件的审判机构。

就算司法实践中除了基层人民法院,只有中级人民法院会实际适用简易程序审理第一审行政案件,这样的情况也与行政诉讼级别管辖的基本理念相冲突。这要从新《行政诉讼法》第15条对1989年《行政诉讼法》第14条的修订说起。根据新《行政诉讼法》第15条,由中级人民法院管辖的第一审行政案件包括四类:“一是对国务院部门或者县级以上地方人民政府所做的行政行为提起诉讼的案件;二是海关处理的案件;三是本辖区内重大、复杂的案件;四是其他法律规定由中级人民法院管辖的案件。”这与1989年《行政诉讼法》第14条相比:第一,删除了确认发明专利权的案件;第二,将对县级以上地方人民政府所做的行政行为提起诉讼的案件改写进去;第三,增加了“其他法律规定由中级人民法院管辖的案件”作为兜底条款。

新《行政诉讼法》第15条为何要如此修订呢?根据“中国人大网”公布的《关于〈中华人民共和国行政诉讼法修正案(草案)〉的说明》,其目的是“为了解决行政案件审理难问题”。早在对1989年《行政诉讼法》修订之前,学界已体认到,造成行政案件审理难的不少原因都与管辖制度不够合理有关。譬如,1989年《行政诉讼法》对有些案件规定的管辖法院级别过低,没有看清在我国司法权难以与行政权相抗衡的事实,导致案件审理难[3]。当时,理论及实务界对通过管辖制度改革解决案件审理难问题提出了多种构想,主要包括增设行政法院、适度集中管辖、合理交叉管辖、强化指定管辖、扩大提级审理权力等路径[4]。新《行政诉讼法》采纳了两方面的成果:其一,第18条第2款规定了跨行政区域管辖行政案件(适度集中管辖与合理交叉管辖理论推动的结果);其二,第15条扩大中级人民法院管辖的第一审行政案件的范围(强化指定管辖与扩大提级审理权力理论间接推动的结果)。第15条扩大中级人民法院管辖的第一审行政案件的范围是最简便、最直接的方法。

中级人民法院管辖的行政案件的特征是:要么案情复杂、权益交错,要么被告行政权力难以控制,优势明显。申言之,新《行政诉讼法》第15条在确立中级人民法院管辖第一审行政案件范围时,秉持的基本理念和标准是:把案情复杂、较难审理的案件纳入到中级人民法院管辖。但现在的问题是,第82条第1款规定的三类案件,尽管并不绝对都是“事实清楚、权利义务关系明确、争议不大”的简单行政案件,但是只要适用简易程序审理,逻辑上而言,就应该是简单的行政案件(该款要求人民法院适用简易程序审理的前提条件是“认为”这些具体案件属于简单的行政案件)。更直白的归纳是:第一,根据新《行政诉讼法》第15条,凡中级人民法院管辖的第一审行政案件,皆属于案情复杂、基层人民法院难以审理的案件。第二,根据新《行政诉讼法》第82条第1款,凡人民法院决定适用简易程序审理的该款列举的三类行政案件,皆属于“事实清楚、权利义务关系明确、争议不大”的简单案件。第三,根据新《行政诉讼法》第82条第1款,中级人民法院有权适用简易程序审理行政案件。第四,如果中级人民法院适用简易程序审理行政案件,既须是简单的案件,又定是复杂的案件。理论上延伸至最高人民法院、各高级人民法院适用简易程序审理的第一审行政案件,与之同理。

新《行政诉讼法》第82条第1款与第15条之间关系的窘境,究竟是由前者还是后者的不合理造成的呢?这可从何者是深思熟虑的结果、何者是“临时起意”的产物中得到答案。我国1989年《行政诉讼法》构建的行政诉讼管辖制度,到新《行政诉讼法》公布为止,已有三次明显的完善过程:第一,1999年最高人民法院司法解释对行政诉讼管辖制度的完善;第二,2002年至2008年地方人民法院司法实践对完善行政诉讼管辖制度的探索与创新;第三,2008年《最高人民法院关于行政案件管辖若干问题的规定》对司法实践经验总结、认可、提炼、提升[5]。而新《行政诉讼法》是在此基础上的再完善。另外,行政诉讼案件第一审以基层人民法院管辖为原则、中级及其以上人民法院管辖为例外。根据一般人的经验常识,皆能判断之所以规定“例外”情况,定然是“例外案件”案情复杂、基层人民法院难以审理。因此,新《行政诉讼法》第15条的规定及其秉持的基本理念和标准是合理的。

反观新《行政诉讼法》第82条第1款,一方面,该款列举的三类案件不是根据统一的归类标准做出的,导致三类案件在外延上存在交叠[6];另一方面,政府信息公开案件作为该款第3项的内容,从最初出场到最终被纳入,过程非常突然,也没有实质性理由说明。*“中国人大网”2013年12月31日公布的《行政诉讼法修正案(草案)》第一次审议稿中没有政府信息公开案件可以适用简易程序审理的内容。该内容的第一次亮相是2014年8月31日公布的《行政诉讼法修正案(草案二次审议稿)》第79条,该条规定:“人民法院审理事实清楚、权利义务关系明确、争议不大的下列第一审行政案件,可以适用简易程序:(一)被诉行政行为是依法当场作出的;(二)案件涉及款额一千元以下的;(三)属于政府信息公开案件的。”其中第1项、第2项是草案第一次审议稿第79条已有的。对于草案二次审议稿突然增写的第3项内容,按理说立法者应该充分说明理由,但是,全国人大法律委员会在《关于〈中华人民共和国行政诉讼法修正案(草案)〉修改情况的汇报》中仅仅提到“法律委员会经研究,建议在简易程序适用范围中增加‘属于政府信息公开案件的’情形”。这样的说明等于没有说明理由。此外,在比较法视野下,鲜见如我国新《行政诉讼法》第82条第1款的立法样态。譬如,我国台湾地区“行政诉讼法”第229条采取法定列举、法定适用的方式,所列举的六类案件边界明晰,“地方法院行政诉讼庭”法官的程序裁量权空间非常有限,只能按图索骥,照章办事。法国行政诉讼法典没有“简易程序”章节,但有独任制审判程序方面的规定,因而独任制审判程序本质上就是其行政诉讼简易程序。根据其行政诉讼法典第122-12条、第222-1条、第222-13条的规定,独任制审判可以适用于三类情形:裁定终止诉讼、对类型化案件的裁定、裁判简单的案件。对于前两类案件,法国的三级行政法院都可通过独任法官发布裁定来处理。不过我们可以发现:第一类情形不涉及实体问题。第二类情形被视为实体问题已经过合议庭的处理,独任法官只要“机械地”照搬这类案件的处理方式即可。第三类情形尽管指向“简单”的案件,却也只能由初审行政法院审理[7]。德国《行政法院法》亦没有名为“简易程序”的章节,独任制审判程序就是其简易程序。据其《行政法院法》第2条、第5条、第6条规定,独任制审判程序只适用于州的行政法院(其最低级别的审理行政案件的法院),不适用于州的高等行政法院和联邦行政法院。根据第6条第1款,独任制审判程序只适用于“未显示案件中存在法律上或事实上的困难,或案件不具有基本原则的意义”的案件[8]。

至此可以得出结论:我国新《行政诉讼法》第82条第1款与第15条之间关系的悖论,不是第15条关于级别管辖制度的规定造成的,而是由于第82条第1款制定过程匆忙、归类逻辑不严密、归类标准不统一,未借鉴其他国家和地区的经验造成的。

三、该款第3项的逻辑悖论导致其成为“休眠条款”

新《行政诉讼法》第82条第1款的内在逻辑表明,立法者认为大部分政府信息公开案件皆是简单的行政案件。理由是,如果立法者对政府信息公开案件的定位不是这样,那么为什么将其与另外两类绝大部分都属于简单的行政案件并列呢?立法者列举该三类案件,是为了呈现可以适用简易程序审理的行政案件的外在形式,可称之为适用简易程序的形式要件。“事实清楚、权利义务关系明确、争议不大”是对人民法院能否真正决定适用简易程序审理该三类行政案件的实质性约束,因而可称之为适用简易程序的实质要件。换句话说,如果行政案件不具备“事实清楚、权利义务关系明确、争议不大”这样的实质条件,即使属于所列举的三类行政案件,人民法院也无权直接决定适用简易程序审理。*当然,前文已述,由于第82条第1款采取的是法院裁量主义,这种实质性约束在实践中会大打折扣。据此可见,立法者规定了该三类案件,既是教示制度的体现,亦具有实质性。说其是教示制度的体现,意指该款是要引导法官在适用简易程序审理行政案件时考虑该三类案件;说其具有实质性,意指立法者之所以规定了这三类案件,是因为立法者认为它们确实是简单行政案件的典型,它们的绝大部分皆属于“事实清楚、权利义务关系明确、争议不大”的行政案件。

然而,学界的实证研究已经证明,大部分政府信息公开案件不仅不是简单的行政案件,更是复杂程度超乎想象的行政案件。其一,早在对1989年《行政诉讼法》修订之前,有学者通过对315件政府信息公开案件的实证研究中得出结论:此类案件原告胜诉寥寥无几,上诉率高;人民法院难以通过证据查清行政机关是否拥有应该公开的信息,全凭行政机关的诚信;只要涉及所谓“三大秘密”的,人民法院就难以形成自己的独立判断;依申请公开纠纷案件居绝对多数,原被告意见分歧大;内容涉及土地资源、城市规划、房屋产权、征收征用、许可登记、审计监督等非常广泛的领域[9]。其二,政府信息公开案件涉及不少专业概念,《政府信息公开条例》对其规定得并不明确,实践中存在大量的分歧。譬如,何谓不需公开的内部管理信息,聚讼纷纭[10];对于政府信息公开视角下的不动产登记查询规则,观点众多[11];政府公开信息过程中是否有将信息分类公开的义务,莫衷一是[12]。其三,更加复杂但不可回避的是,政府信息公开牵涉多元主体的利益平衡,多元主体的价值取向皆不相同。“倾向于公开的公共利益与知情权、民主政治、公众参与等价值相关,而不公开背后的公共利益则更多隐含在信息公开的例外事项中。利益主体的多元性和公共利益的两面性加大了政府信息公开中利益衡量的复杂程度。”[13]其四,“掣肘信息公开的主要是缺少操作的细节,对法律的认识不统一。具体包括什么是政府信息?如何理解‘谁制作、谁公开’?主动公开和依申请公开指向的信息是否不同?‘三需要’的用途?如何理解不予公开的例外?哪些属于公共企事业单位范畴?与相关法律的冲突如何解决?”[9]

在学界上述研究成果的基础上,笔者以更加直观的方式(数据统计的方式)证明了大部分政府信息公开纠纷案件不仅不是简单的案件,更往往是比行政处罚、行政许可、行政强制、行政确认等类型的案件更加复杂、当事人意见分歧更大的案件。笔者通过数据统计发现,在新《行政诉讼法》实施前,同样都是以普通程序审理的各类行政案件,政府信息公开案件的上诉率比其他案件的上诉率更高。笔者的具体做法是:假定案件上诉率是衡量各类案件复杂与否、争议大小与否的标准(这个标准比较具有科学性、合理性,案情复杂、争议较大的案件上诉率相对较高,符合经验常识),在“北大法宝”检索政府信息公开、行政处罚、行政许可、行政强制等案件,核算各类行政案件的上诉率,以其衡量该类案件复杂程度、争议大小。案件检索至2015年2月10日(2015年5月1日新《行政诉讼法》实施,其后有些政府信息公开案件是适用简易程序审理的。为了只统计以普通程序审理的各类案件,随机确定了新《行政诉讼法》实施之前的一个截止日期2015年2月10日。按照概率论原理,越是随机抽取的样本,据此统计所得数据越是接近整体的真实状况)。数据参见文后表。

新《行政诉讼法》实施后,人民法院对大部分政府信息公开案件是否宜以简易程序审理,有着非常清醒的认识。2015年5月1日以来,绝大部分政府信息公开案件仍是适用普通程序审理的,适用简易程序审理的比例很小。笔者在“中国裁判文书网”中以“案件类型:行政案件;案件名称:政府信息公开;审判程序:一审;法院地域:安徽省文书;类型:判决书;裁判年份:2015”为检索条件,检索到政府信息公开纠纷一审案件24件(剔除了5月1日前的案件),其中,基层人民法院审理22件(适用简易程序审理的仅1件),中级人民法院审理2件(无适用简易程序审理的案件)。笔者以同样检索条件对其他数个省份法院审理的政府信息公开案件进行检索,发现适用简易程序审理的比例都不高。这说明,新《行政诉讼法》规定政府信息公开案件可以适用简易程序审理,人民法院并没有普遍认同,其在司法实践中有可能逐步沦为“休眠条款”。从规范主义意义上而言,其亦应成为“休眠条款”。

综观全文,尽管新《行政诉讼法》第82条第1款的创新特征明显,但由于其有些内容的制定过程匆忙,列举案件类型时的归类标准不统一、逻辑不够严密,没有注重借鉴我国《民事诉讼法》以及其他国家和地区的《行政诉讼法》关于简易程序或独任制审判程序的成熟立法经验,结果导致第82条第1款较为“另类”,适用过程中存在不少难以克服的困境。

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表 新《行政诉讼法》实施前各类行政案件上诉情况统计

注:检索数据截至2015年2月10日

[责任编辑:朱磊]

收稿日期:2016-03-10

基金项目:安徽省高校人文社会科学研究重点项目“新行政诉讼法背景下司法化解行政纠纷的规律与路径研究”(SK2016A0006)。

作者简介:葛先园(1971—),男,法学博士,副教授,安徽省亳州市中级人民法院研究室副主任(挂职,教育部、中央政法委实施的高校与法律实务部门人员互聘“双千计划”),从事行政法学和行政诉讼法学研究。

中图分类号:D925.3

文献标志码:A

文章编号:1002-462X(2016)07-0094-06

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