顾婧

【摘要】重大行政决策具有抽象行为与具体行为、外部行为与内部行为的特征，其行为关乎社会民众的重大利益影响，因此程序的规范显得更为必要。认真梳理地方政府重大行政决策程序规定，不难发现存在范围、程序、制度设计等方面的个性差异。但这些地方立法和文件对于合理设计专门的立法提供了有益的地方经验，还应科学界定重大行政决策的范围，系统设定重大行政决策的过程以及规范责任制度。

【关键词】重大行政决策程序；个性差异；完善建议

一、省级地方政府重大行政决策程序背景分析

随着党中央和国务院对行政决策的逐渐关注，依法行政和建设法治政府的深入推行，中央和地方重大行政决策行为的规范变成了具体活动，兼具着外部行为和内部行为的特征。正因如此，重大行政决策程序的规范显得更为重要。

（一）研究背景

重大行政决策历年来都受到党和政府的重视，尤其注重行政决策的科学、民主和依法决策制度和机制建设。在2004年国务院颁布《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，其中明确要求“把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序，确保决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确”，还要求“建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制”。从2004年至今年9月份，各级政府在实践中出台了大量相关的决定、规定、意见和通知等来构建和完善重大行政决策制度，各省级政府出台的制度文本数量占到制度文本总数量的97.7%。之后，国务院在2008年和2010年分别颁布了《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》和《国务院关于加强法治政府建设的意见》。同时，政府对于重大行政决策的规范更为精细化，原来许多规定是内嵌在“依法行政”或“法治政府建设”制度文本下的部分条目内容，现在单独对“专家咨询”“听证制度”等都进行了详细的规定，随即各省级地方政府根据法律条文对重大行政决策程序规定进行了相应的修改，也因此出现了重大行政决策程序之间的地方性差异问题。

（二）意义

通过比较我国省级地方政府重大行政决策程序规范，可以对现有的地方政府重大行政决策程序规定进行认真地审读，更好地了解各地方相关的决定和规定，找出地方政府共识程度高和共识程度低的决策事项，找到它们在程序上相同的决定以及存在的地方性差异，了解各地方政府重大决策程序的范围以及是否响应党中央号召都设立责任追究倒查机制，从而有针对性地提出完善地方政府重大行政决策程序的建议，灵活的行使程序规则的强制性。此外，还能重新确定重大行政决策的界定范围，有些地方政府重大行政决策涉及面广，有些则很窄，一旦作出将会对相关的利益主体带来持续的影响，因此，科学进行重大行政决策程序比较显得非常重要。

二、重大行政决策程序规定的制度与成效

（一）中央政府重大行政决策程序

推进各级政府事权规范化、法律化，是国家治理能力现代化的必然选择，也是依法治国的内在要求，要完善不同层级政府特别是中央和地方政府事权，党中央2004年制定了健全依法决策机制：把公众参与等五项内容确定为重大行政决策的法定程序；建立起行政机关内部重大决策合法性审查机制，未经合法性审查或经审查不合法的，不得提交讨论；积极推行政府法律顾问制度，建立政府法制机构人员为主体、吸收专家和律师参加的法律顾问；建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制，对决策严重失误的追究法律责任。

此外，在《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》中专门明确要完善市县政府行政决策机制，提出完善重大行政决策听取意见制度，增强行政决策透明度和公众参与，保证突发事件的行政决策程序适用于相关的法律法规；提出推行重大行政决策听证制度；建立重大行政决策的合法性审查制度、实施情况后评级制度以及责任追究制度；并坚持集体决定制度。在《国务院关于加强法治政府建设的意见》中指出要健全规范性文件制度的程序，把公开征求意见、合法性审查和集体讨论决定作为必经程序。

（二）各省级地方政府重大行政决策程序

各地方政府根据中央政府颁布的重大行政决策程序的规定，相继制定出了地方性文本。对重大行政决策程序进行规定的省、自治区、直辖市主要有十个，分别是四川省、重庆市、黑龙江省、甘肃省、广西壮族自治区、天津市、湖南省、江西省、青海省和山东省；进行规定的省会城市主要有十一个；进行规定的其它市主要有十九个；进行规定的县、区主要有八个。从现有的规定上看，所采用的名称不统一，名称不同也表明规定的效力是不同的，主要表现为地方政府规章和行政规范性文件两种，比如《湖南省行政程序规定》属于地方政府规章，而《黑龙江省人民政府重大决策规则》则属于行政规范性文件的范畴。

从省级地方政府重大行政决策程序的内容来看，可以概括为范围、过程、制度、执行四个方面，省级地方政府之间有共同的决策事项，相同的决策范围，也有共识不同的决策和范围的界定，这也体现了地区间的差异。

三、省级地方政府重大行政决策程序规范内容与比较

（一）地方政府重大行政决策的范围

从现有的规定看，虽然各地方政府列举的项数有所不同，如项数最多的是《昆明市人民政府重大事项决策程序规定》列举了17项，《天津市人民政府重大事项决策程序规则》列举了16项；而项数最少的只列举了5项，但规定范围的具体内容有着共同之处。全部都包括“编制国民经济和社会发展规划、年度计划”和“编制或调整各类总体规划、重要的区域规划、专项规划和产业规划”以及“财政预算编制中重大财政资金安排、政府重大投资和建设项目、国有资产处置、宏观调控”这三个项目，得到了各省级地方政府的一致认同，把它们列入了重大行政决策事项范围中去，这表明了重大行政决策具有全局性、综合性和长期性的特征。同时，也看到了各级政府的工作重心，抓住经济发展的主动权就是建设有力政府的良好基础之一。

（二）地方政府重大行政决策的过程

在各级省级地方政府的过程规定中，都统一适应党中央的文件，在出台的规章和规范性文件中纷纷加入了“公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、审议决定”这些规定动作。这五个过程成为了各级政府规范重大行政决策的必要程序，是对地方政府重大行政决策规范化建设的强制性要求。对地方政府重大行政决策的过程规定的较详细的有江西和广西。比如《广西壮族自治区行政机关重大决策程序暂行规定》第7条规定：重大决策一般应当经过以下程序，（1）决策调研；（2）征求意见（3）咨询论证（4）合法性审查（5）会议决定（6）公布结果。也存在对地方政府重大行政决策的过程规定见散在各项条文之中，比如天津政府出台的《天津市人民政府重大事项决策程序规则》的规定是分别重大事项决策建议的提出；重大事项决策方案的拟定；重大事项决策的决定；重大事项决策决定的执行和调整这五个过程，但是具体的内容都与上面的规定基本一致。

（三）地方政府重大行政决策主要制度

2008年《决定》的第三部分指出了完善市县政府行政决策机制，其中提出关于主要制度的六点要求，以此为依据，省级地方政府在各地的重大行政决策程序规定中都不同程度地构建了与此相关的制度。虽然对这六个制度的建设程度不同，但是确实每个地方政府都在规章和地方性文件中有所体现。比如贵阳市出台的《贵阳市人民政府重大行政决策合法性审查规定》就把具体的制度体现在了规定的名称上。对于评价制度来说，规定的比较具体的是《宿迁市人民政府重大行政决策程序规定》，其中对于评价制度做了专章的规定，内容很具体，还规定了自评与第三方评价相结合的方式，就评价的内容也有规定。而且各地的规定中，大多都有专章来规定责任追究和倒查制度。

（四）成效不足

1、应对态度不同。各级地方政府对于党中央在《决定》中提出的明确要求应对态度存在差异，对于行政决策规范化建设的硬性要求，始终存在不自觉的地方政府，它们的程序规则没有根据国家对重大行政决策程序建设的要求作出相应的调整，依旧沿用以前的程序规则。而且从现在的规定情况看，并不是各个省都有规定，市县就更不用说了。有些地方政府规章的形式，大多数是采用的是行政规范性文件的方式，也有些地方仅仅是关于听证的办法或合法性审查的办法，还不能算是全面的重大行政决策程序规定。在规定中，存在结构不合理的县规则条例，只局限于很简单的几条规则，与国家的要求相差甚远。

2、主要程序不规范。为了避免草率决策、盲目决策造成难以挽回的损失，重大行政决策的启动程序应有明确的规定，在程序的设计中，各省级地方政府对于决策建议是否应加以规定，认识并不一致，而且存在主要程序不规范的现状。

3、责任追究倒查机制缺失。关于责任制度的制定，存在两种情况。一种是做了概括性规定，另一种则是规定得较为详细。

四、完善省级地方政府重大行政决策程序的建议

虽然现有的地方政府重大行政决策程序规定庞杂且各自为政，但是聚焦到某一点，还是可以找出其存在的问题，并逐一针对提出完善的建议。我国近年来行政体制一直在不断完善，由地方到中央、由行政到立法都能体现政府改革的决心。完善省级地方政府重大行政决策程序，也是为行政体制完善提供现实的基础，由此看来，很有改善的必要。

（一）设立专门的立法

对于重大行政决策来说，现有的规定形式主要有地方政府规章和行政规范性文件，都是来自于省级和地方政府制定的，自由裁量权很大，就会导致不按照国家要求制定文件的情况发生。国应该有制定整体的行政法规，从而约束地方政府的文件和具体行为，真正做到统一的规制。这样一来，既可以统一地方政府的行为规范，结束上述混乱的局面；还可以节约整体立法的资源，降低行政的成本，保证一切与民众切身利益相关的重大行政决策都处于规范和监督的范围内。除此之外，也能避免有些地方政府把条例复制粘贴，没有根据具体情况进行调整和修改，造成无法实现高效行政的严重后果。

（二）科学界定决策范围

在梳理地方重大行政决策程序规定的过程中，存在重大行政决策范围不统一的现象，对重大行政决策的范围实现科学的界定成为了解决问题的关键。想要实现对重大行政决策范围的科学界定，应对重大的特性有深刻的把握。要考虑重大决策的客观性和主观性，也要了解重大决策具有抽象、模糊、相对或者不确区域、层级等的特性。科学地界定重大决策的范围，应该综合应用定义、列举、排除、建议、确认五个方法。首先作出准确的定义性描述，重大行政决策是具有全局性、长远性影响或者与群众利益密切相关的其他重要事项，再根据定义性描述提出明确且具体的标准，结合立法实践、法制的协调统一性要求，明确应排除的事项，最后通过建议和确认程序在重大行政决策范围界定中的作用，保证重大行政决策事项不被遗漏。

（三）程序设计系统化

现有的重大行政决策程序规定对于决策作出程序规定得比较详细，比如公众参与、专家咨询、合法性审查等，但相对忽略决策前和决策后的程序设计，对决策、监督、执行之间的内在关系也没有进行仔细地梳理，出现了重事中监督、轻事前和事后监督的局面。重大行政决策关乎利益主体较多，决策失误造成的损失难以估量，因此，对于这类行为的程序设计应当更加注重系统性。其实，决策程序有其自身的特点，它包含了决策信息输入到政策输出的全过程。由此决策程序应该包括决策动议、决策议程设定、备选方案设计、方案抉择和决策合法化五个阶段，它们和政策执行和反馈一起组成一个闭合的政策过程环。因而，重大行政决策的程序设计应该参照政策过程来进行，不仅需在一些薄弱环节上弥补加固，也需要在系统上下功夫。

（四）确保责任制度落实

地方政府重大行政决策的科学性、合法性要求最终都要通过严格的责任制度来落实和保障，没有法律责任约束的行为必将越轨，因此在地方政府重大行政决策程序立法中，必须明确法律责任，严格落实责任制度。一方面要确定责任的主体，把执行的各类主体的责任分别规定，实现主体明确合多方承担责任的行政决策责任结构。另一方面要明确何时问责，把决策失误应追责的情形都列举出来，如果出现规定了但不作为的也要实现问责，真正做到责任追究制度的落实。此外，还要在责任结构的设计上考虑到机关的责任，而不仅仅是追究个人责任，要做到不停留在内部处分，使得责任制度具有更强的约束力。

参考文献

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